段伟
台山市城乡规划设计院 广东台山 529200
摘要：本文对城市更新用地区划研究的相关理论和方法进行系统的阐述。包括城市更新的定义、城市更新单元的概念、及城市更新的方式、城市更新的动力等问题进行了阐述，并对用地的几个方面进行了阐述，提出在城市更新的背景下，应在用地规划和用地实施之间增加用地区划，即以城市更新的内在驱动力和外在驱动力的量化指标来对更新单元改造的优先次序进行划分。
关键词：城市更新；用地区划；驱动力
1、概述
受国家土地政策紧缩的影响，各个城市土地利用面临着严峻挑战，一方面，城市新增的可建设用地很少，另一方面，城市的建成区面临迫切需要更新改造以适应经济、社会等发展的严峻局面，这就需要如何突破有限空间资源制约而实现持续增长的瓶颈问题。未来城市的更新改造将取代新增建设用地成为城市空间资源供应的主要来源。另外，随着市场经济的逐步成熟及民主法制的进一步完善完善，各个城市正在进入到多元利益主体日趋分化的阶段——政府、市场和公众，因此，城市更新过程是政府、市场和公众三方博弈的过程，其中，政府是引导，市场是主体，公众参与。
现阶段，城市更新作为对空间资源及社会利益进行再分配的一个重要方式，引发了社会各阶层全面而持续的关注。因此，城市更新用地区划也就应运而生。
2、城市更新用地规划相关概念
2.1 城市更新的定义
广义的城市更新，包括了欧洲国家二战结束至今的城市建设，在相关学者的著作中有多种不同的表述：城市更新（Urban Renewal）、城市再生（Urban Regeneration）、城市重建（urban Reconstruction）、城市再开发（Urban Redevelopment）、城市复苏（Urban Revitalization）以及城市复兴（Urban Renaissance）．与城市更新有关的词语还有城市改造、旧区改建、旧城更新、旧区更新、城市再生、旧城改造、旧城整治、城市再开发、城市复兴等。
狭义的城市更新特指70年代以解决内城衰退问题而采取的城市发展手段。这一概念最早由1954年美国Eisenhower提出，并被美国列入当年的住房法规中；在1958在荷兰海牙召开的城市更新第一次研讨会，会上对城市更新的概念作了阐述：“生活于都市的人，对于周围环境或通勤、自己所住的建筑物、购物、游乐、通学及其他生活，有各种不同的不满与希望；对于自己所住房屋的更新改造以及街道、公园、绿地，不良住宅区的清除等周边环境的改善，要求及早施行：尤其对土地利用的形态或地域地区法制的改善、大规模都市计划事业的实施以形成舒适的生活与美丽的市容等，都有很大的希望；所有包括有关这些的都市改善，就是都市更新（Urban Renewal）．”
比较具有代表性还有Buissink的说法：“城市更新是指旨在修复城市衰败陈旧地区的城市物质构件，以使其满足现代功能要求的一系列改造行为，”包括大面积修缮、小块修复、调整建筑内部结构以及全拆重建等多种行为。这一时期的城市更新侧重于城市物质空间规划和住房政策两个方面，是针对城市现存环境、根据城市发展要求、满足城市居民生活需要而对空间、环境、建筑等进行必要的调整和改变，是有选择地保存、保护，并通过各种方式提高城市环境质量的综合性工作．它既不是大规模的拆建，也不是单纯的保护，而是对城市发展的一种适时的积极“引导”。
城市更新是一种将城市中已经不适应现代化城市社会生活的地区作必要的、有计划的改建活动。1858年8月，在荷兰召开的第一次城市更新研讨会上，对城市更新作了有关的说明：生活在城市中的人，对于自己所居住的建筑物、周围的环境或出行、购物、娱乐及其他生活活动有各种不同的期望和不满；对于自己所居住的房屋的修理改造，对于街道、公园、绿地和不良住宅区等环境的改善有要求及早施行，以形成舒适的生活环境和美丽的市容抱有很大的希望。包括所有这些内容的城市建设活动都是城市更新。
2.2 城市更新单元
对于城市建成区中需要进行城市更新的区域，在保证基础设施和公共服务设施相对完整的前提下，按照城市规划的有关要求，综合考虑道路、河流等自然要素及产权边界等因素，划定相对成片的区域作为城市更新单元。
通常，一个城市更新单元可以可以包括一个或者几个更新项目，一个更新项目也可能分布在机关更新单元范围内，根据对城市各层次规划的分析，法定图则结合现状生态保护线和水源保护区范围可以用来划分城市更新单元，其划分的城市更新单元即与上层次规划联系密切，也被大众所熟悉和了解。
2.3 城市更新方式
目前的城市更新主要有三种方式：综合整治类、功能改变类、拆除重建类，对城市发展影响最大，可以释放更多的空间资源是拆除重建类，通过拆除重建，在城市有限的用地面积内，可以大幅增加城市发展的空间，各类型城市更新方式如下：
（1）综合整治类
主要包括改善消防设施、改善基础设施和公共服务设施、改善沿街立面、环境整治和既有建筑节能改造等内容，但不改变建筑主体结构和使用功能。
综合整治类更新项目一般不加建附属设施，因消除安全隐患、改善基础设施和公共服务设施需要加建附属设施的，应当满足城市规划、环境保护、建筑设计、建筑节能及消防安全等规范的要求。
（2）功能改变类
只改变部分或者全部建筑物使用功能，但不改变土地使用权的权利主体和使用期限，保留建筑物的原主体结构。
功能改变类更新项目可以根据消除安全隐患、改善基础设施和公共服务设施的需要加建附属设施，并应当满足城市规划、环境保护、建筑设计、建筑节能及消防安全等规范的要求。
（3）拆除重建类
拆除重建类是指将现状建筑等拆除，按照经批准的规划、建筑等方面的技术要求，在原用地范围内重新规划和建设。
拆除重建类能极大的改善城市的面貌，提高城市的品质，但同时拆除重建类的项目由于涉及拆迁等事宜，产权单位众多，一般周期较长，协调复杂，投入大，但同时拆除重建类的项目回报的空间大，对市场的吸引力也较大。
（4）拆除重建类和其它类相结合
主要是用地范围内，部分建筑保留，部分建筑拆除重建，根据现状情况，有些建筑并无拆除的必要，通过保留这些建筑物或对其进行综合整治，也能达到改善城市面貌，提升公众生活水平的要求，还同时能加快推进城市更新项目推进的速度。
2.4 城市更新所面临的问题
目前，中国进入快速城市化的时期，城市更新也越发普遍，城市更新中的主要问题有以下几个方面：
（1）形象工程、政绩工程。形象工程政绩工程问题在我国许多城市都存在，许多城市的政府为追求政绩，不惜脱离本地发展的实际情况，超前透支或挪用财政，征用城市居民用地等，修建了大量的不切实际的建筑，严重浪费了国家资源。据建设部披露，中国662个城市、2万多个建制镇中，约有1／5的城镇建设存在“形象工程”，即全国至少有4000多个城镇在搞大片大片的拆迁改造，盲目扩大城市建设规模，建大广场、拓宽马路，标志性建筑，“全国第一、亚洲第一”，互相攀比。
（2）扭曲原本的社会关系和导致利益的不透明流通，引发更深层次的社会矛盾。在城市更新过程博弈中，主要存在着政府、房地产商和居民三个利益主体。通常的更新方案是这三方利益平衡的合约安排。
在更新中，居民在法律上没有资格作为土地交易的一方，无权参与谈判，只能要求是保护他们的其租金收益或对损失租金收益给予补偿。
同时，房地产开发商的追求是利润最大化，至少获得行业平均收益差距，即寻租市场的存在是开发商创造利润的重要基础之一，开发商在付出巨大的不透明的成本以后，为保住利润，只能干方百计通过加大密度，加高建筑，增加拆迁率等手段来提高容积率，或者想方设法来降低拆迁成本；
政府则希望避免财政压力，实现社会稳定和政绩，由于潜在收益的大量存在，政府对征用权的使用就有极大偏好。现实中，受损失最大的往往是被迫搬迁的居民，他们从经济、社会关系、工作和生活上都会受到严重影响和损失，导致各地出现了不少暴力抗法的事件，严重的影响了社会的稳定和和谐。
（3）导致人才的流失及核心竞争力的减弱。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆许多城市由于原有的居住、生活成本较低，聚集了各类高级专业人才和高新技术集中，但是由于城市的更新改造，导致原有的居住及生活条件的改变，生活成本提高，对人才的吸引力大大减弱，导致城市原有的功能的改变，由于人才的流失，行业的竞争力减弱。
（4）城市更新法律的不健全。目前，还没有一部国家层面的法律来规范城市更新的活动，很多地方都没有这方面的政策和法规，导致城市更新活动的无序进行。
（5）政府严重缺位。很多地方的更新改造活动，政府在征用土地拍卖后，对更新改造的监督严重缺位，导致征用的土地在开发过程中，与规划要求不符，脱离了城市的资源承载力。
这些城市更新问题说明，在中国的城市更新改造活动中，政府起了一个重要的作用，只有政府加强引导，加强监管，城市的城市更新工作才能有序的进行，如果仅靠市场的调节，城市更新的工作不仅更加盲动，公众的利益也得不到有效的保障。
2.5 城市更新的动力
随着社会的发展，城市总是经常不断的进行着改造和更新，以适应社会发展的需要，城市更新也是城市化一定阶段的必然产物，经历着“新陈代谢”的过程。城市更新的目标是振兴城市的经济，增强其社会活力，改善其建筑和环境，吸引中、上层居民返回市区，提升其土地的使用价值，通过土地增值来增加税收，提升城市生活的品质，以此达到社会的稳定和环境的改善。
在这一“新陈代谢”过程中，城市的用地从适应城市发展的需要到不适应再到通过调整来适应城市的发展，这也是一个辩证的过程，它即是城市发展的内在规律的必然，同时也是外在市场作用对其强而有力的推动作用。即城市更新是城市内在驱动力和外在驱动力的结果。
在城市发展的过程，推动城市更新过程的主体包括三个方面：政府、房地产开发商及公众；当前中国社会的城市更新改造工作，政府是引导和管理，市场是主体，公众参与。
（1）内在驱动力的分析
传统的观点认为经济和社会的过程塑造了物质城市，并希望通过考察这个塑造了物质城市过程，在经济和社会过程的空间性后果中找到城市形态形成的原因及城市发展的动力。
城市的街道决定了城市的运动（发展），因而导致用地的功能不同，其价值也不同，这也是从城市本身的物化空间规律来认识城市的用地，在城市发展到一定阶段，不同用地由于其道路不同，其内在道路密度有别，即城市的交通便利程度不同，其更新改造对城市发展的影响也不相同，但是客观上说，这也导致了城市的发展需要不断的修正、改进现有的发展状况，当城市发展到一定阶段，由不同道路围合的不同用地，其进一步修正、改进的动力也不相同，那些道路等级高、道路密度大的更新片区，其所受到改造的内在驱动也就越大。
（2）外在驱动力分析
除了城市自身发展的内在规律对更新改造的影响很大外，进入快速城市化阶段的城市，其本身就面临着市场这只无形的手来调整，那些可获取利益高的用地，面临改造调整的外在驱动力也就越大，但这些利益也不是无限高，作为政府来讲，还需要通过不同层次的规划来控制城市的发展规模，以使城市发展在资源的有效供给下能和谐、持续进行，在这个过程中，政府通过具有宏观调控作用的各层次规划来控制现状土地利用的强度即限制不同用地的容积率等。这必然也导致了市场上可以获取的利益在一定的范围内。
而土地利用强度重要指标就容积率，不同的容积率意味用地上的建筑面积不同，从根本上说，这也是以市场经济为导向的城市更新改造和建设的重要影响因素，容积率越高，意味着可以修建的建筑面积越多，参与改造可获取的利润就越大。
作为城市更新来说，除了需要考虑规划容积率外，还应该考虑现状容积率，现状容积率越大，进行改造的成本和难度越大。鉴于此，本文提出以容差这一概念来表述城市更新用地的外在市场驱动力，容差=用地现状容积率-规划容积率。容差越大，对市场的吸引力就越大，越容易吸引更多的市场力量参与到城市的更新改造。
用地现状容积率
用地上建筑总量/用地面积=现状容积率，它是对用地现状的建筑空间体量的一种量化的表示方法。
用地规划容积率
主要是指法定图则、土地利用总体规划等城市规划对现状用地的一种规划要求，用以控制总的建筑体量。
3、城市更新用地区划
针对用地的一般过程和城市更新这一特殊背景，需在用地规划和用地实施这两个阶段之间增加用地区划这一概念：即先对现有的城市更新用地进行城市更新单元划分用地范围，然后对每一个更新单元更新改造的内在驱动力和外在驱动力进行量化分析后，最后结合定性分析结果，确认每一个更新改造单元在更新改造中的先后次序。
3.1 用地的一般过程
在城市建设中，用地主要包括以下几个方面：
（1）用地政策。政府制定的具有法律效力的用地依据，用以指导用地的各个阶段的活动，通常有国家层面的用地政策和地方层面用地政策，如《深圳市城市更新办法》中对更新项目申报主体的要求、对申报更新项目的具体规定、及对地价的优惠政策等。
（2）用地规划。城市用地是由工业、对外交通运输、仓库、居住、城市公共设施、城市郊区等六大功能用地所组成，用地规划主要是用来安排不同用地在城市中的布置，确定用地的功能、用地强度等土地利用指标，如总体规划、专项规划、法定图则等。
（3）用地实施。用地开发的过程，主要是土地使用单位，取得用地的使用权后，以上一层次的规划及建筑技术要求等作为指导，对用地进行建设和改造过程。
（4）用地管理。按照《宪法》、《土地管理法》、《城市规划法》、《城市房地产管理法》的规定，国务院及其土地行政主管部门统一负责全国的土地管理和监督工作。土地部门负责制订有关土地的政策和法规，统一管理全国土地和城乡地籍、地政，会同有关部门做好土地估价，组织编制土地利用规划和计划；负责全国土地的征用、划拨、出让工作，统一审核、征用、划拨建设用地，承办由国务院审批的建设用地的审查、报批；管理、规范土地市场等。各级政府和土地行政主管部门、规划部门、房地产部门分工合作，管好城镇建设用地。通过一定的技术和手段对现状用地的信息进行收集和管理，以更好的为城市建设服务。
3.2 用地区划的意义
针对城市更新的这一特殊背景下的用地，提出在用地规划和用地实施这两个阶段中在还需进行城市更新单元用地区划这一阶段。即对城市更新单元用地进行更新改造量化（包括内在驱动力和外在驱动力）分析后，结合城市现实推进的更新改造项目情况的感性认识后，将现状更新单元划分不同的等级。从而确认各更新单元进行更新改造的先后时序，以指导城市的更新改造工作的有序进行。
对城市更新单元用地区划后，可以使政府对整个城市的可建设用地的更新改造的潜力有一个较客观的认识，一方面，能保证城市更新在规划要求范围内，防止片面更新，超出城市基础设施、城市资源的承载力；另一方面，通过对更新单元的规划，可以为整合同一更新单元内不同的更新改造项目提供依据，防止更新改造的盲动；其最重要的是，能引导市场的力量参与到城市中迫切需要改造的地方，从而有效的打通制约城市发展的瓶颈，大幅提升城市的面貌和品质。
4、结语
通过城市更新，不仅有利于改善城市的整体面貌，还能从根本上提高居民生活的品质，本文只是从理论上对城市更新用地区划的的一个初探，希望能引起大家广大规划研究者关注，使城市的更新改造工作更合理、更有序的推进。
作为未来中国城市化进程的一个必经阶段，城市更新对释放城市空间资源，推进城市产业结构升级的作用也会越发重要，必将有更多的新技术、新方法应用到城市的更新改造中来，中国未来的城市更新进程将会更加迅猛。
参考文献：
[1] 深圳市政府.深圳市城市更新办法[Z]，2009
[2] 王凌曦.中国城市更新的现状、特征及问题分析[D]，中国人民大学，2007
[3] 吕晓蓓，赵若焱.对深圳市城市更新制度建设的几点思考，2007
[4] 倪慧，阳建强.当代西欧城市更新的特点与趋势分析[J]，现代城市研究2007
[5] 张平宇.城市再生：21世纪中国城市化趋势[J]，地理科学进展，2004，23（4）：72-73.
[6] 陈萍萍.上海城市功能提升与城市更新[D].华东师范大学中国现代城市研究中心，2006.7-10.
[7] 阳建强，吴明伟.现代城市更新[M].东南大学出版社，1999.
[8] 张更立.走向三方合作的伙伴关系：西方城市更新政策的演变及其对中国的启示[J]，城市发展研究，2004，11（4）：30-31.
[9] 刘博敏.论现代城市更新与其发展趋势[J].东南大学学报，1996，26（6B）：15.
[10] 肖红娟，张翔，许险峰.城市更新专项规划的作用与角色探讨，2008
[11] 汤晋，罗海明，孔莉.西方城市更新运动及其法制建设过程对我国的启示[J]，国际城市规划，2007，22（4）：33-35.
[12] 高峰.现代化城市更新运动趋向[J]，中国集体经济，2007，（6）：197.
[13] 邹积新.对城市规划体系建设的若干思考[J]，城市，2005，（1）：22-25.
[14] 袁奇峰.构建适应市场经济的城市规划体系[J].规划师，2004，20（12）：33-36.
[15] 陈秉钊.他山之石，攻我陈规—谈城市规划的改革[J].国外城市规划，2000，（3）：27-29.
论文作者:段伟
论文发表刊物:《基层建设》2015年22期供稿
论文发表时间:2016/3/15
标签：城市论文; 更新改造论文; 驱动力论文; 单元论文; 政府论文; 区划论文; 建筑论文; 《基层建设》2015年22期供稿论文;