妇女参政与性别平等的政策倡导——以出生性别比失衡的政策倡导为例，本文主要内容关键词为：政策论文,为例论文,平等论文,妇女论文,性别论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C913.68 文献标识：A 文章编号：1004-2563(2009)S1-0017-06
一、妇女参政意识与妇女组织定位
中国民间妇女参政意识大约在2000年前后逐渐形成，作为公民社会的重要基石，它开始于1995年第四次世界妇女大会前后。那时，社会性别作为一个重要的分析范畴刚刚开始进入中国的妇女学界和妇女组织之中，引起了中国一批知识女性的浓厚兴趣。当时，几乎没有人认为社会性别概念与妇女参政意识有什么联系，没有多少妇女学者认为自己的学术兴趣也具有参政的要素，也可能萌生妇女参政意识。因为人们理所当然地认为：妇女参政就是女性执政，社会性别意识与妇女参政完全不搭界。几乎没有人预料到，社会性别意识可以催生妇女参政意识。
2000年前后，知识女性了解并最终掌握社会性别概念经历了痛苦的精神蜕变和自我赋权过程。首先是“灵魂深处的文化革命”，社会性别理论的力量在于它的彻底性，它会重新审视我们所熟悉的性别观念，解构我们身在其中的社会建构与权力关系，它在赋予我们参与权利的同时也要求我们尊重他人的平等参与，倡导自信、能力建设、自我支配。这是一种脱胎换骨的文化革命，触及到的不是肉体而是灵魂，它教给我们的不仅是掌握批判的武器，更重要的是对于武器的批判。正是通过不断反省和解构，知识女性开始了从“依附人格到主体人格的重新塑造”，依附性人格的特征是不自信，怀疑自身力量，总是将期望寄托于政府和他人，寻找救世主的拯救，甘愿充当工具和实现工具的价值。其实，在解放之后相当长的时间里（40年左右），参政女性都属于这种人格特征，从这个意义来看，妇女参政始终没有真正意义的参政。
主体人格特征是逐渐增长自身的力量，了解自我或者某一群体的权利同时又尊重他人的权利，参与决策，表达自身的诉求。女性参政意识与“女性当官”之间有一条清晰的界限，后者是个人功利目的的追求，它并不挑战也不改变现有的父权社会建构，也不代表群体的利益，只是适应现有的社会秩序获得个人的控制权和利益；而前者是对社会公正和性别公正的追求，它与女性群体权利联系到一起，争取她们的合法权利，挑战和改变现有的女性从属性关系，以共同参与决策并分享社会发展成果为目标。依附性人格向主体性人格的转变过程，正是知识女性的自我赋权过程。此时，她们的精神世界开始发生改变，她们对于性别问题变得敏感了，更容易发现哪些社会问题与性别有联系，更容易发现性别问题是社会结构性的问题而不仅仅是妇女自身的问题，单单强调妇女自身素质的改变，不仅不能摆脱妇女发展困境，反而会深化性别与社会发展的冲突；更能够发现父权社会结构与性别平等的社会结构之间的差别，更渴望改变现有的父权社会结构追求性别平等的社会理想。正是在精神蜕变过程中知识女性产生了由内心向外的行动愿望。
个体的行动冲动需要“组织”形式，组织的出现基于两个因素：其一，是个体行动者的内在精神需求需要得到认同和支持，特别是处于社会主流之外，更渴望寻求合作者，搭建生存和发展的平台和空间，以免“夭折”和“流产”。然而，在中国建立组织受到种种限制，特别是组织申办的高门坎，往往难以形成跨地域联合的组织形式，而大多在系统和体制之内孕育和发展，于是，形成了原有系统之内的“组织”形式，如妇联系统、高校系统、党校系统和社会科学院系统中的妇女机构和性别中心。由于，各个系统的特点和关注点不同，使得组织之间的侧重点而异，高校系统侧重于妇女学科和课程建设；妇联系统侧重于妇女维权与政策倡导；党校系统侧重于干部教育，利用课堂话语权，采取特殊方式实现妇女参政；社科系统侧重于深入的性别研究。这些妇女组织得到的更多是体制内的名义支持，而非资金和物质支持，往往要在体制之外寻找资金来源和生存发展空间，国内外的基金会就成为资金的主要来源。其二，基金会的资金支持往往是针对组织而非个人，这就使得组织不是可有可无，而成为必须。
妇女组织的发展受到多种力量的左右与影响，在具有赋权意识的组织中至少两种力量的牵引更为明显：一种是社会性别行动性的牵引，社会性别不仅具有文化的反思性品格，还具有行动性品格，它不仅要清晰地说明社会性别的运作方式和结构方式，还要说明改变是可能的是必须的，社会性别主流化就是行动性的最好解读。另一种是基金会走向的牵引，国内外基金会的走向正在发生变化，一个显著特点是从培植草根转向影响各级决策。在强政府弱社会的架构中，各级政府的公共政策和管理模式都会对社会发展产生重大的影响，能够建立具有性别敏感的公共政策显得十分必要。所以，对于决策层的性别平等政策倡导势在必行，中央党校妇女研究中心就是在这种背景下将政策倡导作为主攻方向的。
二、寻找政策倡导的切入点
在进行政策倡导的时候要清楚地认识到，“倡导什么”非常重要，可以是任何社会问题，但一定不是公众已经意识到的问题，也不是当前正在解决的问题，它带有一定的超前性。别人已经做过的事情和已经解决的事情再去倡导就没有意义了。正因为具有超前性，就具有挑战性，倡导起来更有难度，只有充分认识倡导的难点，才能充分认识政策倡导的必要性。同时，也要看到超前的幅度有一定的时间性，太超前了，政策倡导难以成功。在20世纪90年代初我们就意识到性别平等倡导的必要性了，但是当时要想把此内容纳入中央党校的课堂就非常困难。因为当时是以经济建设为中心，性别问题根本没有被提上议事日程，性别发展与社会发展联系是联系在一起的，当社会发展模式尚未提出，搞性别平等的政策倡导就缺乏必要的基础。中央党校妇女研究中心是2005年以后开始进行性别平等的政策倡导的，2003年之后，当大量的社会问题暴露之后，再进行性别平等的倡导时机就比较成熟。政策倡导应当考虑“时间段”，要考虑倡导哪些内容在近期更可行。
政策倡导要明确目标以及目标人群。性别平等政策倡导的根本目的是增进性别平等的敏感度，将性别意识纳入到社会政策之中，它的目标人群显而易见是制定政策和执行政策的政府官员。这一倡导往往会遇到一个难题，即目标人群不认可自身是性别平等的倡导对象。性别问题是中国现有社会政策的一个盲点，大多数政府部门并不认可性别问题与自身工作有关系。不同的社会问题可以与不同领域对接，而性别问题却没有政府部门负责，往往推给没有决策权的妇联组织。一个有趣的现象是，目标人群普遍认为倡导是必要的，但是接受倡导的应当不包括自己。因此，性别平等的政策倡导一定要找好性别问题与政府部门工作的结合点，从而使目标人群发现性别平等与份内工作的内在联系。
政策倡导要了解目标人群的特点以及思维方式，知己知彼。中央党校是培训中高层干部的机构，通常进行培训的领导有三个层级：省部级、地厅级，还有县处级的县委书记，大多是决策层当中起关键作用的人物。在决策层两性比例反差极大，在县委书记中，女性只占0.25%，低到可以忽略不计的地步，男性领导干部是倡导的重点。对男性领导干部倡导，要考虑他们的兴奋点在哪里，他们关注的问题是什么。他们比较喜欢宏观思维，对于个别案例不感兴趣，认为是个别情况。喜欢用数字说话，如果一个问题达到60%-70%的危害度，更容易得到重视。针对他们的思维方式的特点，我们就一定要用量化的数据说话，让他们感觉到这个问题值得去关注。所以，针对倡导对象的人群的研究，也是我们在推进倡导方面需要考虑的一点。不了解倡导对象，倡导的内容无法与他们的实际工作相契合，就会使倡导对象难以接受，进而导致倡导失败。
我们进行性别平等的政策倡导从2005年开始，当时是以治理出生性别比失调这个已经成为中央政府与计生委关注的社会热点难点问题作为切入点的。
出生性别比失衡问题是一个长达20年累积的人口结构问题，1982年就初露端倪，到2002年才开始引起中央政府关注，胡锦涛总书记明确提出，要用 5年时间遏制出生性别比失调问题。国家人口计生委也采取大量措施来解决这个问题，颁布了一个大型的公共政策——“关爱女孩行动”来解决出生性别比失衡的问题。我们觉得，出生性别比失调是政府关注的一个热点问题，而出生性别比失调和性别平等问题的关系特别密切。
这种关系的密切体现在两个方面：一是从结果来看，我们采用由果及因的倒推法来推论出生性别比的结果是长期的性别不平等所致，几乎没有人否认出生性别比导致男性婚姻挤压，这种挤压再往前追溯就与女婴大量被遗弃、选择性流产发生了联系，其原因与女性生命权、健康权长期受到损害有直接关系。于是，我们就把男性问题与女性问题联系起来考虑，从一个女性被遗弃生命的健康权的损失来看男性的婚姻挤压问题，又从男性问题导致的结果来看社会问题，逐渐将一个性别问题引入了一个社会问题的领域。进而说明：性别问题长期得不到解决会导致社会问题，我们找到了性别与社会问题的结合点。
二是从原因来看，我们看到，在生育男孩的偏好背后本质上是性别不平等所致，存在着深刻的文化原因。对于中国性别制度的了解和理解，使我们很容易深入到家庭的性别关系中来分析问题，这是社会性别理论给予我们的洞察力和分析力，我们开始构建一个理论假设——男孩偏好不仅是一个观念的问题，还有一个制度问题。首先体现在家庭制度的三个层面：姓氏、财产和婚姻居住方式，此外还延伸在社区制度中，形成了一个相互巩固的链条。而国家的法律政策是不作为的，纵容家庭制度和社区制度性别歧视的存在。这一理论假设在现有的“关爱女孩行动”中并没有充分地被意识到，必须要提出来。那么这个理论假设能否成立？就需要我们对此假设进行论证，拿出有分量的调查研究报告来，说服决策者看到性别发展与社会发展之间的联系。
三、实证性的调研和政策建议
政策倡导不仅要提出问题，更要研究问题提出可行性的建议。研究问题是政策倡导的另外一个关键性环节，政策倡导要“说服”领导者，使决策者认同并接受，就要有说服力，就要有很高的科研含量。如果研究上不去，缺乏深刻性和说服力，即便报告递交给政府相关部门，也不会引起关注和重视，难以起到政策倡导的作用。所以，有针对性和说服力的研究十分重要。我们几乎用了一年半的时间进行研究，研究分为三个方面，其一，是通过访谈和问卷，结合现实状况论证男孩偏好的原因，而不是仅仅进行书斋理论研究。其二，收集和整理国内外出生性别比的数据和治理经验。第三，提出本土的和国际的治理出生性别比的可行性对策。我们在香港乐施会的支持下，利用了两年时间来专门做这方面的实证研究，力图形成我们的对策性研究报告。
为了查清男孩偏好的原因，我们在全国选择了两类不同文化圈的地区，一类是父权制文化主导的地区，一类是父母双系制文化主导地区。父权制文化主导地区往往是在出生性别比失调严重的省份和试点县，几乎都属于汉民族。我们根据国家人口计生委提供的线索选择了三个试点县：一个是江西省的国家试点县（在国家计生委名下的“关爱女孩行动”试点县通常都是本省出生性别比最高的县），2000年江西是全国出生性别比最高的省份。一个是广东——全国经济最发达、出生性别比在第二位的省。人们通常认为经济水平高了性别平等问题就会自然而然解决，男孩偏好就会降下来，广东省恰恰相反。选择这个点对领导干部说明经济水平高不一定解决出生性别比问题是有说服力的。第三个选在河南——全国人口第一大省，也是中原地区。
通过三个省的“关爱女孩行动”试点县来调查了解男孩偏好的运作方式。当时，出生性别比问题已经成为试点县的一个敏感话题，要进行该方面调查阻力重重。首先是进入难，一提到出生性别比调研，政府部门就会开红灯；进入了但了解真实情况难，无论在哪里调查都会有政府领导陪同，被调查人顾虑重重，说话常常言不由衷；语言沟通难，很多方言听不懂，交流起来有困难，中间翻译会遗漏很多信息。为了了解真实准确的信息，我们与河南社区教育研究中心合作，她们有着与当地农村妇女培训交流的丰富经验和智慧，培训常常讲一口地道的河南话，贴近生活实际，能够很快取得调查者信任。我们选择了两种调查方法：其一，是参与式调查，由河南社区教育中心主持，选择了50名计生专干和妇代会主任进行为期两天的参与式培训，通过辩论、贴点、画圈多种生动活泼的方式，了解男孩偏好的种种原因。其二，是调查问卷，在参与式调查的基础上设计了有针对性的问卷，收集量化数据。比如，婚居模式即从妻居和从夫居的比例，宅基地和土地的分配在不同性别中的比例，以便用可靠的数据说话。
调查发现，男到女家落户的情况非常稀少，只占到1%，女到男家的即从夫居的现象占到99%。有学者把这种婚居模式中的性别关系变化用财产方式来概括，即男性是聚集性财产，女性是分离性财产，在民间这种变化被直接概括为“女儿是赔钱货”。从夫居的聚集作用，使男性家庭的力量壮大，家族势力在社区得以发展，而女性家庭在社区的影响衰减。由于从夫居的原因，儿子养老是可能的，女儿养老变得困难，而且会强化父系继承为主的传宗接代。由此导致的男孩生育偏好，确实有其基于现实的考虑。从夫居婚居模式中存在的性别问题，不仅没有得到应有的重视，还在村规民约和政府管理中得到强化。在对试点县调查中，几乎所有村庄都是按照“男婚女嫁”的模式设定，进行集体资源和福利分配。比如宅基地、责任田、土地补偿金、集体福利等，凡是男孩都可以得到一份，但出嫁女、上门女婿等却很难得到。政府管理部门一般认为这是属于村民自治范围的事，政府不能干涉。而在对北京157位处级干部中进行调查，82.6%的人认为：“男娶女嫁”天经地义，不存在性别问题。所以，生育的男孩偏好不仅是历史传统，更是社会现实的复制；不仅是文化观念，更是强制性的制度安排；不仅是乡村习俗，更是政府的不作为。我们的结论是：男孩偏好不仅仅是一种文化观念，还是一种制度建构，在家庭、社区和政府三个层面得到复制和延续。所以，仅仅依靠告诉农民生男生女一样好是不够的，还要进行一系列的文化和制度的变革。
找到了问题所在，紧接而来的是怎样解决它，对策性研究一定要跟上。通常，我们国家的做法是先做试验，看看是否可行。一旦涉及到文化的问题，特别是习以为常、根深蒂固的文化传统，绝大多数领导都会觉得：改变不了。如果拿出少数民族的婚姻习俗作为例子，就会以“与汉民族的传统不同”为由而排斥。于是，我们试图在汉民族中寻找一种不同于父权制的文化圈，终于找到了陕西的略阳县、湖北的松滋县和江西宜黄县的梅湾村。它们曾经遇到了父权制家庭共有的难题。整个父权制家庭得以持续的基础是男孩，无论是姓氏和财产的传承，以及养老都是建立在这一基础之上。这一基础常常又是十分脆弱的，一旦没有儿子只有女儿，所有的养老和传承问题都出来了。如何解决这一难题，可贵的是，它们跳出父权制的框架想办法，让女儿也来承担养老和传承的功能，用“变通”的方式来解决问题，其中蕴含着“变革”。
此外，韩国、中国台湾地区、包括印度都存在出生性别比失衡的问题。韩国的出生性别比经历了10年的攀升，1990年之后逐步回落到2004年的108，韩国的治理经验是在国家层面上展开的，与推进性别平等的国家立法和机制建立同步。于是，我们也将韩国经验作为研究对策的重要内容之一。
在深入研究的基础上，2007年5月形成了我们的研究建议报告。但是，我们深知：这是一个综合性的社会问题，其中包含着性别平等的问题，还是一个与人口问题紧密相关的问题。对于人口问题，我们是外行，我们触及到的人口问题是否准确，还需要人口专家的批评。于是，我们专门召开了专家评议会，让人口专家给研究报告提意见。意见提的很充分，同时提供了很多有益的信息，其中有61个国家出生性别比的数据，为我们准确判断中国在国际上的位置和状况提供了科学依据。我们更为自信地得出这样的结论：中国是世界上出生性别比最为严重的国家、是持续时间最长的国家。国际上很多国家根本不存在出生性别比问题，这是亚洲国家特有的问题，而中国这个问题最为严重。通过数据可以使领导干部充分看到问题的严重性，通过人口学家的评估会，我们获得了很多启发，同时对我们的报告进行了重新调整。
四、有效的政策倡导
政策倡导与学术研究的不同在于，学术研究形成了研究成果并能够在学术期刊上发表，就完成一项研究工作，而对于政策倡导来说仅仅做好了准备性工作，它的全部目的是影响决策者和决策行为。这正是妇女参政的具体体现。
政策倡导要考虑倡导的方法、路径和策略。通常有几种路径：一种是通过政协人大提交议案的方式，通过人大代表提交议案，可以以团体和单位的名义，议案提交之后通常转给相关的政府部门，政府部门要给予反馈意见。这一路径，不同的民间组织都可以采用，而且是制度化的方式。当类似议案增多，就会对政府决策产生影响。一种是召开媒体信息发布会与递交议案并举，影响公众的观念，通过媒体传播主张和建议。通常当议案并不能被人们认同和接纳时，首先进行公众的倡导是政策倡导的必要前提，可以将媒体的反应作为政策倡导的一部分附在提案当中，或形成内参上报。一种是与相关的政府部门联合召开专题研讨会，在会上以生动方式展示研究成果，引起政府的关注和决策者的注意，如果找好关键性领导，能够使政策倡导产生良好的效果。
我们就是运用第三种方法和路径进行政策倡导的。政策倡导会议2007年7月5日举行，地点是中央党校。我们邀请了三部分与会的政府官员：一是党和国家领导人彭珮云，她曾经担任国家人口计生委主任，对人口问题十分关注。还担任过全国妇联主席，对妇女权益和性别平等非常熟悉而且富有推进性别平等的责任感。同时，她还担任过全国人大副委员长。她的出席更能得到主办单位的重视，有利于相关领导参会并了解性别平等与社会发展的密切关系。这是一个倡导的策略。这一做法的直接效果，是党校主要领导和不同部门的领导参加会议。二是国家人口计生委的领导来参加政策倡导会。国家人口计生委副主任赵白鸽主任是分管“关爱女孩行动”工作的领导，具有性别平等意识，又有开阔的国际视野。她非常愿意参加政策倡导会议，而且将“关爱女孩行动”宣教司的工作人员请来一起参会。他们是综合治理出生性别比的措施和决策的制定者和执行者，是政策倡导的主体。三是在党校学习的各级领导干部。作为学员，他们的学习工作都由相关部门安排和管理，这一政策倡导会议并不属于管理部门的份内之事，没有人认为与领导者的工作有关系。工作进行得非常艰难，我们通过与相关部门领导讨价还价的方式，来确定参加的学员名额，终于争取到20多个学员名额。为了让更多的学员获得会议信息，我们在校园内张贴了会议通告，通告开宗明义说明问题的严重性。功夫不负苦心人，会议来了一百多人。
政策倡导的内容安排也很重要。应当说，我们已经搞了一年多的研究，有了比较充分的准备，对会议内容还是有充足的把握的。但是，如果一个人把报告从头念到尾，就显得单调乏味。于是，我们把这方面的问题分成七个专题，专题之间有着清晰的逻辑关系。而且推出一个团队来报告。每个专题大概15分钟的时间。整个内容十分紧凑，一气呵成，紧紧抓住了与会者的注意力。
政策倡导会成功了，出现了政策倡导的“后效应”。《人民日报》第二天就做了专题报道，其中关于“中国是世界上出生性别比最为严重的国家、持续时间最长的国家”被网络媒体和短信信息铺天盖地进行报道。中央党校内参刊发了出生性别比失衡与性别发展战略的专题文章，直接报给中央政治局领导。并在中央党校领导干部中开设了专题课。此外，国家人口计生委开始与我们联系，将中央党校妇女研究中心纳入到国家人口计生委的专家组，参与政策制定和执行。2008年委托中央党校妇女研究中心在11个出生性别比失调的重点省进行社会性别培训，进行性别平等的高层倡导，推进性别平等与公共政策的融合。
在我们进行政策倡导的初期，我们的政策倡导目标是得到政府部门的认可。可以说，这一目标达到了，政策倡导是不是就完成了呢？那么前期的这个过程算不算一个倡导的周期呢？所以在倡导过程中，我们似乎达到了周期中的一个目标，但是紧接着下一个过程又开始了，继而我们如何去推进？怎样与政府合作？我们新的目标又在哪里？我们认为进行政策的倡导周期与我们设定的目标有关系，看我们的目标锁定在哪里，当目标锁定在建议被政府采纳，也可以说政策倡导的周期完成了，如果，我们将其锁定在一个更大的范围内，从政策问题提出到政策制定，从政策制定到政策执行评估，我们的政策倡导就没有完成，或者说是下一个周期的开始。正是伴随性别平等的公共政策倡导的进程，中国妇女参政开始进入一个新的阶段，一个真正意义上的妇女参政阶段。
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