论我国双轨推进的城市化道路，本文主要内容关键词为：双轨论文,道路论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城市的形成和发展是工业化的伴随物。现代城市是现代工商业发育、发展的基地和象征，农村则是传统农业的聚集地。马克思所以把全部经济史归结为城市与乡村的对立运动，其实质是把经济的发展归结为现代产业（主要指工业）对传统产业（主要指农业）的地位的替代和改造，最终实现工业化和城市化。
城市化的本质是农业剩余劳动力向城市的转移。我国是一个发展中的社会主义国家，也必然要走城市化的道路。但从建国后到党的十一届三中全会前30年中，我们在理论、政策和实践上，走的几乎是一条逆城市化而行的道路。在这个问题上，至少有四个方面的失误。（1 ）在基本理论上，我们有马克思主义的缩小以至消灭城乡差别、工农差别的理论体系和奋斗目标，但认为这种理论体系和目标，只有在未来的共产主义社会才能实现。在如何实现的问题上，十多年以前城市化还是一个陌生的名词，我们并不懂得中国也要走农村人口城市化的道路。相反，在一个时期，还取消了镇的建制，把小城镇的人口转为农村人口，甚至动员大批城市人口上山下乡。（2）在城市理论和实践上， 我们曾经建立了农村包围城市的革命理论和城市领导农村的建设理论，并且成功地实现了由农村包围城市到城市领导农村的转变。但从实践看，我们并未真正懂得城市的重要作用。列宁曾经强调：现代大中城市是一个国家的“经济、政治和人民精神生活的中心，是前进的主要动力”，而我们却把城市的功能局限为工业生产基地，把城市的活动封闭在一个行政区划的范围之内，取消了城市固有的开放性和经济中心的作用。曾经是全国和远东经济中心的上海和广州、大连、青岛、厦门等比较发达的沿海城市，由此失去了应有的地位。（3）在农村、农业和农民政策上， 我们成功地完成了土地革命，极大地调动了农民的积极性；但在人民公社化问题上，在农村发展商品经济问题上，在农民从事第二、第三产业问题上，在农民流动问题上，都犯了严重错误，使农业生产力的发展、农村的进步和农民的进一步解放都受到极大的束缚。（4）在人口政策上， 建国后20年中，我们不是提倡计划生育，而是批判计划生育，造成人口增长失去控制。在我国不但人口总量多，农村人口和城市人口总量多，给农村剩余劳动力向城市转移带来极大的困难。
以上这些理论和政策上的失误，导致了一系列的严重后果。1978年，我国市镇人口的比重仅为18%，与当时世界上平均城市化水平40%相比，与发展中国家的34%相比，分别低32和16个百分点；与发达国家72%的水平相比较，相差54个百分点。城市化的这种滞后状况对工业化起了严重的制约作用。
改革开放后，我们对城市化理论和政策上的失误进行了深刻的反思；按照经济社会发展规律，对城市特别是中心城市的地位、功能和作用进行了重新评价，恢复了城市的本来面貌；对工业化中城市化道路问题进行了深入的探讨和试验。在此基础上，我们从中国的实际出发，选择了双轨推进的城市化道路。所谓双轨推进，一轨是对现有城市的体制进行改革，重塑城市的各种功能，发挥城市的经济中心作用，进一步发展大中城市；另一轨是依托乡镇企业和数千万向城市流动的农民工大军，构建小城镇，再由小城镇向小城市、中等城市以至大城市发展，推进农村城市化。通过发展乡镇企业和农村工业化，奠定农村人口城市化的强大的物质基础，苏南地区和珠江三角洲就是通过这一轨推进城市化的典型。
苏南地区与珠江三角洲地区虽然启动的模式不同，但从农业劳动者的就地非农化到农村人口的城镇化，都是相同的。这样一个跳跃式发展，在中国、在世界都是破天荒的创举；在田连阡陌的绿色大地上，特大城市——大城市——中等城市——小城市——微型城市（镇）的宝塔型城镇网络的形成，更是一个极有意义的历史性变迁。这个过程不是自发的，而是自觉的。在这个过程中，农业劳动者们没有经过资本主义城市化那样的痛苦的过程，而是一步一个台阶地改变和提高着自己的地位和生活，创造着自己和国家的未来。
苏南地区和珠江三角洲地区的实践，产生了极其强大的示范效应，极大地推动了全国各地的乡镇企业的发展和工业化、城市化的进程。研究苏南地区城市化的学者胡福明，把苏南地区城市化的特点概括为：以工业化为根本动力，由小城镇起关键作用，从“离土不离”到“离土离乡”，产业转移在先，地区变迁在后。研究珠江三角洲经济奇迹的学者林洪、戈晓宇、顾作义，把珠江三角洲城市化的进程概括为三级跳：农业商品化——农村工业化，农村工业化——农村城镇化，农村城镇化——全面城市化，这三级跳“相应成继，一气呵成”，这些概括具有普遍意义，比较准确地说明了我国改革开放后城市化道路的特点。不言而喻，在这“三级跳”中，农业的商品化是基础，没有农业的商品化，就不可能有农村剩余劳动力的输出能力和城镇对吃商品粮人口的承载能力。发展乡镇企业是“三级跳”中的关键，乡镇企业是农民到工人的转化站，没有乡镇企业的崛起，并在全社会工业总产值中占到相当大的比重，就不可能基本实现农业剩余劳动力的就地转移。小城镇是“三级跳”的中间环节，没有小城镇的建设，就不可能有乡镇企业的聚集，也就无法实现农村人口向城镇人口的转化。
“民工潮”是双轨推进的城市化进程中的另一股重要力量。东南沿海率先实行对外开放，开辟特区，港澳台劳动密集型产业大举北移、西进，内地企业和政府部门纷纷到沿海投资建厂或设立窗口，使东南沿海地区对劳动者和技术、管理人才的需求骤然大幅度增加，于是一场从西到东、从北到南的普通劳动者和高层人才的大流动，冲破长期束缚人们的劳动制度、户籍制度、口粮制度以及各种身份制度滚滚而来。据研究者统计，全国“民工潮”、“孔雀潮”的人数高达6000万，大部分流向东南沿海，其中又以广东为最。民工大部分从事工业、建筑业、交通运输业、商业服务业，干脏活、累活的几乎都是农村进城的农民工。由于当地农民变成了工人、商人，承包的土地无人耕种，一些民工又成了当地的农业工人。“孔雀”则多从事技术和管理工作。在这场大流动中，像流向国外做工的华侨那样，民工每年寄回家乡的钱达数百上千亿，其中，四川估计为170亿。现在有些人已租房安家，成为当地的城市居民；不少人正在设法取得这种地位；还有一批人则把学到的经验、知识和信息带回家乡创业。在内地农民流向沿海的同时，沿海农民也大批流向内地。以浙江为例，外地流入浙江的民工达100万人，而浙江则有200万商人遍布全国。近几年来，沿海的劳动密集型产业和资本出现向内地转移之势。80年代在深圳和珠江三角洲出现的前店（香港）后厂（珠三角）格局，近年来已开始在东南沿海和内地之间形成。不少沿海地区的企业在内地建厂、设店，内地也出现了一批为沿海投资企业做工的打工仔，沿海的企业家和管理人员也进入内地工作。
数以千万计的农民流向沿海和全国其他地区，不是流窜，不是觅食，不是“淘金”，而是建设。深圳由一个边陲小镇，仅用十几年的时间就变成一座拥有300多万人口的现代化大城市， 是靠移民建设起来并由移民来运转的；连续十余年的华东铁路大会战，是靠民工来建设的；发达的东南沿海水、陆、空交通设施和网络，是靠民工来修造的；大批工厂是由流向东南沿海的打工仔、打工妹从事劳动的；政府、企业、科研机构、中介组织、学校、医院的工作人员，不少都是由内地“飞”来的；上海浦东这个开发开放的后起之秀。同样凝聚了大批流动大军的心血。人们从实践中认识到，从沿海地区建设的资金积累看，他们是原始积累的重要提供者；从城市化的角度看，他们是大中小城市的重要“造城”者；从体制改革看，他们是旧体制的冲击者和新体制的建设者；从对内地发展的影响看，他们是开放意识、市场观念、技术和管理经验的传播者，也是内地发展资金的供应者。现在完全可以这样说，没有“民工潮”、“孔雀潮”，就不可能有东南沿海建设的巨大成就，也就没有东南沿海这样迅速的工业化和城市化，也不会有全国经济的高速增长和工业化、城市化的迅速发展。
经过20年的改革和发展，我国城市化水平已有了很大提高。建制市已由1978年的223个增加到1997年的668个，增加了2倍；建制镇由 1978年的2600多个增加到18000多个，增加了近6倍。城市化水平由1978年的17.90%提高到1997年的29.6%，但与我国经济发展的要求相比， 城市化的进程仍然十分缓慢。1997年世界城市化的平均水平为47%，中国不足30%，而一些发达国家和发展中国家，如英国、德国、日本、美国、法国、阿根廷、巴西、墨西哥，城市化水平已分别达到89%、84%、77%、86%、75%、73%。这种情况，对工业化和整个经济的发展都产生了不利影响。
当前中国的城市化究竟存在哪些问题呢？
（1）城市和工业化水平仍然很不协调。 中国第二产业（主要是工业）在GDP中的比重长期保持在50%上下，绝对值有数十倍的增长， 近20年来，在GDP年均9.8%的高速增长中，有一半以上直接来自工业增长的贡献。但是从就业结构看， 尽管第一产业的就业比重20 年来下降了20.6个百分点（从1978年的70.5%下降到1997年的49.9%），而从总量上看，仍有占全国70.08%的人口从事农业生产。1997 年农民人均收入仅为2090元， 占全国70 %的农村人口仅消费了全国40 %的商品， 比1984年消费的50%—60%的比例倒退了10—20个百分点。这表明，我国的工业化仍然没有完全走出“低收入水平的工业化陷阱”。所谓“低收入水平的工业化陷阱”是指，一方面国民经济具有工业化之名，另一方面广大人民群众从工业化中所得实惠甚少；一方面工业占有很大比重，另一方面却有庞大的低收入人口从事农业，从而限制了工业品市场，为进一步工业化造成障碍。
（2）提高农民收入困难重重。进入90年代后期以来， 农民收入增长越来越慢。粮食价格已接近国际价格水平，难以再有提高；乡镇企业进入结构调整期，务工收入下降；整个工业出现生产能力过剩，城市职工下岗待业，进城务工农民回流增加，收入减少。近年来我们进一步设想了多种增收渠道，都未真正奏效，城乡收入差距出现新的扩大趋势。如何提高农民收入，陷入困境。而农民收入不能提高，农村的工业品市场必然萎缩。反过来，工业结构的调整和工业化进程必然受到影响。人们期待，从加快小城镇建设、促进农村城市化中找到一条提高农民收入水平的出路。
（3）小城镇建设与乡镇企业发展很不匹配。 小城镇建设并未如人们预期的那样迅速发展。到1997年，我国仅有建制镇18402个， 每个县平均8.5个，每平方公里不足0.002个，而且多集中在东部沿海和内地大中城市周围经济发达地区。由于小城镇建设滞后，乡镇企业不得不长期分散在广阔的村落，集中度很低，多数企业得不到城镇聚集效应所提供的巨大利益。1997年我国乡镇企业共有2015万户，以每个建制镇可以集中200户乡镇企业计，18402个镇所能集中的乡镇企业为360多万户， 仅占乡镇企业总数的17.8%，80%以上的乡镇企业游离在城镇之外。目前乡镇企业面临的诸多问题，如产业结构问题、产品升级换代问题、技术改造问题、专业协作问题、防治污染问题、降低成本和提高效益问题，均与小城镇建设落后有密切关系。其次对农村人口向城镇转移不利。根据我国情况，农村人口多、城市人口也多，农村人口不可能大批转移到城市，但可以随乡镇企业的发展就近转移到小城镇。但由于小城镇建设滞后，使农村人口的转移受到严重影响，另外，由于户籍制度、口粮制度、限制农村人口进城制度等也不利于农村人口的转移。由于农村剩余劳动积累过多，使我国农户经营的土地规模越来越小，成为世界上超小型规模的国家，极大地限制了农业生产率的提高，威胁着农村经济和社会的稳定。
（4）大中城市面临新的挑战。 与大中城市发展相联系的“城市病”出现蔓延趋势，特别是企业下岗待业职工大幅增加，环境污染日趋严重，黄、赌、毒等丑恶现象累打不止，治安状况无明显改善，潜存着多种社会不稳定因素。
针对以上这些情况，在相当时期内，中国的城市化仍然必须坚持双轨推进的城市化道路，改革、发展大中城市与建设小城镇同时并举，而以小城镇建设为重点，加快农村人口向小城镇转移的步伐，进一步提高我国农村城市化的水平，有效地解决“低收入水平的工业化陷阱”的“跛脚”问题。
1.加快小城镇的建设步伐。当前和今后相当时期内，农村基础设施建设的重点，除水利、交通、通讯外，必须把小城镇的建设放在重要地位，国家实行的积极的财政政策，也应把小城镇建设包括在内。小城镇建设要以省为单位进行统一布局，由县进行具体规划设计，根据当地的需要与可能逐步进行建设。既要积极又不要一哄而起。小城镇建设要结合当地经济、地理、历史、文化特色，形成不同风格，防止千篇一律。工业、商业、居民住宅、文化生活等要合理布局，留下发展空间。小城镇最重要的功能是本区域的流通中心、交通中心和信息中心的功能，应首先进行建设，并与大中小城市、其他小城镇和乡村形成辐射状网络。小城镇建设资金由政府拨款、银行信贷、乡镇企业投资、农民私人投资等共同组成。据专家估计，未来10年是我国农村和城市就业压力最集中的时期。按今后10年进入小城镇4亿人口计算，每人平均投资按5万元计，前期投资就可达1万亿元，相当于全国每年总投资需求的1／3到1／4。这是一个非常可观的数字，不但可以带动建材、钢材、机械、输变电等投资品产业的发展，还可以使那些城市已过了消费高潮期的家用电器等消费品产业和产品转向小城镇和广阔的农村市场，对扩大内需将发挥重要作用。如果这种预测可以实现，那么到2010年，我国城市化水平将达到58%左右，比1997年提高约28个百分点，这当然是了不起的成就。
为了使小城镇真正发展起来，就必须使转为城镇人口的农民有一个稳定的投资、居住、就业、上学、生活以及与小城镇居民相适应的社会保障环境。为此，政府必须有一系列的政策作保障。如小城镇建设的土地使用，国家应作出专门规定。凡批准建设并有了具体规划的小城镇，政府应及时审批。转为小城镇居民在农村的承包地，应在一定期限内保留其使用权。在此，允许将使用权转让，收取转让费。待稳定后，再将使用权收回。户籍制度要彻底改革，凡迁入小城镇工作和居住的农民一律转为城镇户口，取消商品粮自理户口等有关规定，其他地区的人口也应允许迁入，成为小城镇人口。
2.逐步将乡镇企业向小城镇集中，同时发展新的乡镇企业和其他企业。小城镇的活力在于非农产业及其配套设施的蓬勃发展，在于有活跃的生产和流通，在于使农民有在非农产业中就业的机会和条件。为此，应把乡镇企业的集中和发展视为小城镇建设的生命线。
要对小城镇原有的重点乡镇企业进行改组、改制、改造和加强管理，使之向现代化企业发展。对分散在乡村的重点乡镇企业，凡有条件的，都应向小城镇集中，在集中的同时进行改组和改造。所有乡镇企业都要进行清产核资和资产评估，在明确产权的基础上，有些组成有限责任公司，有些组成股份有限公司，有些组成股份合作企业，有些成为私营独资公司，有些则可成为大中小城市企业的生产工厂或商品销售公司，一些戴了集体“帽子”的私营企业应恢复其本来面目，鼓励更多的农民在小城镇办厂、设店，发展私营和个体经济。乡镇企业的设备一般比较陈旧，技术比较落后，产品质量和档次不高，应根据需要与可能进行技术改造，提升产品品质，开发新的产品。乡镇企业具有生产劳动密集型出口商品的优势，应不断提高质量，开发新的品种，扩大出口贸易。建筑业是乡镇企业中的强项，城市建筑施工队伍有相当数量来自农村，应组成施工公司，加强技术培训，提高施工质量，有条件的可独立承包城市的某些建筑工程。
改革开放20年来，农产品加工业和食品工业发展很快，加工层次和附加价值越来越高，但增值收益绝大部分都归属城市工业，农民所得甚少，为了提高农民收入，今后应把农产品加工和食品工业作为乡镇企业中的重点产业加以扶持。要把农副产品生产作为乡镇企业的第一车间，生产出优良产品，同时要引进设备、技术进行深层次加工，提高附加价值，把大部分加工收益让给从事农业和乡镇企业的农民。还可引进城市以至国外的资金、技术在小城镇举办合资的农产品加工公司，增加小城镇的工资和税金收入。
要使小城镇的乡镇企业有一个较好的发展，必须把供电、供水、供气、排污、环保、交通、通讯、仓储等基础设施搞好，把金融、信息、房地产开发、商贸、中介服务等服务业搞好，扮演好联结城乡的角色；同时要逐步改善小城镇的居住生活环境和文化教育设施，使小城镇居民的生活方式逐步走向城市化。
要继续深化城市，特别是中心城市的综合改革，更好地建立城市在新经济体制和新运行机制中的功能，加强城市的基础设施建设，改善投资环境，提高城市的专业化和社会化水平，大大增强城市的聚集效益。同时，要特别重视“城市病”的防治。
从中国广大地区来说，双轨推进的城市化运动，将在更大的范围，以更大的规模展开，“乡企潮”、“民工潮”仍将继续下去。乡镇企业的发展和小城镇的建设将迈上新的台阶，农民的流动将更有序地进行，直到一座座特大城市、大城市、中等城市、小城市、微型城市及其网络在全国大地上密布起来，直到大多数农村人口成为城市人口，农村居民也以现代城市的方式从事生产和生活，把当前还存在的巨大的城乡差别和工农差别消灭在城市化进程之中。
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