借鉴、剖析与完善——对人大代表质询权的再次关注，本文主要内容关键词为：人大代表论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D921.11 [文献标识码]A [文章编号]1008-8628(2002)01-23-04
2001年1月22日，广东省第九届人民代表大会第三次会议在广州举行。下午，佛山代表 团25名代表联名向大会秘书处议案组提交了《对四会市在北江边建电镀城事件处理不当 》的质询案，要求省环保局答复。此提案经大会主席团决定交受质询机关负责答复。1 月25日，佛山代表团质询省环保局案在广东大厦国际会议厅举行，代表们就质询提案中 有关事件向省环保局正、副局长提出质问，两位局长对此予以答复，代表们对其答复态 度、答复内容及由此表现出的业务水平和职业道德很不满，要求受质询机关再作答复。 经大会主席团决定，26日进行了第二次质询，省环保局的答复仍未获得通过。气愤的质 询代表要求约见分管环保的副省长，并向大会提交了建议省政府撤换省环保副局长的议 案。广东省政府决定成立联合调查组专责办理此案。2月22日，省环保局局长易人。此 次质询案因场面尖锐，代表认真行使权利及较为妥当的处理结果而被人们广为关注。① (注：《今日快报》2000年1月27、28、29、30日作了连续报道。)笔者对于此质询案所 引发的思考是：质询权究竟是什么?宪法中规定质询权的意义何在?如何完善质询制度以 促进人大代表充分行使质询权?
一、国外议员质询权制度发展与完善的历程
自英国议会确立了议员质询权后，其他许多国家也在宪法及法律中对于质询制度作出 规定，从而使质询制度成为代议制度的一个重要的具有普遍性的组成部分。在内阁制国 家，质询制度是议员对政府及组成人员进行监督的重要制度之一。即使是在总统制的美 国，虽然国会议员对以总统为首的联邦政府的监督不能采取质询的形式，但有类似的听 证制度，在听证会上议员就法案提出有关问题时，有关政府人员必须到会回答，否则被 视为蔑视国会。不止于此，世界上第一个跨国议会——欧州议会的议员亦有权依据《欧 共体条约》的规定，向欧盟委员会提出质询[1]。纵观质询权的发展历程，可以发现质 询权在国外尤其是西方国家的发展具有以下鲜明特点：
第一、议员质询权的行使从匆忙走向从容。在质询制度形成的初期，议员并没有专门 的时间行使质询权，他们只能赶上有关大臣出席全院大会时，抓住机会对之提出质询。 而在现今，在议会会议期间都有专门供议员行使质询权的时间。对于议员的质询，大约 从1865年起，平民院要求大臣们就座于前排，待答完质询后再离开全院大会厅[2]。根 据英国下议院议事规则规定，下院集会期间，星期一至星期四下午每天约有一小时的时 间专供议员向出席下院会议的阁员提出质询。首相通常在星期二和星期四下午出席答复 ，时间为一刻钟，其余为内阁部长或大臣答复时间。[3]。现行的法国第五共和国宪法 也规定，议会每周有一次会议专作议员提出质询和政府答复之用。
第二、质询的形式从单一口头质询发展到在口头质询之外建立了书面质询。口头质询 和书面质询是英国对质询的基本分类。这两类质询的区别之一在于问答方式上，即口头 提问口头答复还是书面提问书面答复[4]，另外，对于口头补充质询须当场口头答复， 对书面质询则另约时间书面答复。口头质询最受议员喜爱，它给议员与政府面对面交流 的机会，对于质询案涉及问题的解决较书面质询更具有现实性，口头质询另外的优点是 议员可以在受质询者答复的过程中补问，比较灵活主动，而且常常补问才是议员们真正 关心的问题，而原问纯粹是“钓饵”。但是，口头质询耗时较多，而议会为口头质询提 供的时间往往是有限的，不足以答复议员们成千上万项问题，所以采用书面质询无疑克 服了口头质询的不足。对于政府而言，书面质询提供了充足的时间作出答复，对于议员 来说，较之口头质询一次只能问一个问题而书面质询的提出则数量不限这一点，不可谓 不是鼓励其行使质询权的表现。根据一项从1974年到1990年的统计结果，欧洲议会的议 员书面质询提出的问题远多于其它方式提出的问题[5]。虽然将质询区分为口头质询与 书面质询，但是值得一提的是，两者之间存在着转化的可能。在英国，如果同一开会日 内，来不及由大臣口头答复的口头质询问题转为由大臣书面答复，以供大臣在全院大会 之外一一答复议员的质询，用书面质询来补充口头质询之不足。法国书面质询首创于19 09年，提出的书面质询由议会记录后刊登于《政府公报》上，政府如在规定期限届满未 答复时，议长可以探问质询者(即议员)是否同意将其转为口头质询[6]。
第三、质询一般是要式行为，并且须经议长的同意，由议长转交政府答复。无论是口 头质询或是书面质询，均应以书面形式提出，制成主旨简明的文书，向议长提出。议长 根据议会对质询问题的要求来决定是否转交政府答复。由于议长的决定有时并非完全客 观，对于议长不承认的质询，议员可依法提出异议。日本国会法第74、75条规定：各议 院议员如对内阁质询时，必须经议长同意。质询必须写出简明的宗旨书并向议长提出， 对于议长没有同意的质询，该议员提出异议时，议长不必经过讨论必须咨询议院。对于 议长或议院不同意的质询，该议员如有要求时，议长将其宗旨记载于会议记录，对于议 长或议院同意的质询，议长将其宗旨书转送内阁。
第四、西方国家对议员质询权的重视还表现在，法律规定了受质询者答复的期限、具 体的程序及其法律后果。在法国，其口头质询分为辩论的口头质询和无辩论的口头质询 ，由议长列入议事日程，一周后由政府负责答复。答复的具体程序为：有辩论的口头质 询由议长点名发言，时间为10—20分钟，主管部长答复后，由议长根据登记的发言名单 组织辩论，每位登记者发言的时间一般不应超过5分钟。无辩论的口头质询首先由质询 者对质询内容作不超过2分钟的说明，然后由主管部长给予答复，针对部长的答复，质 询者可再作5分钟发言，部长也可再次进行辩驳。书面质询自刊登于《政府公报》后， 政府除在1个月内作出答复外，也可以收集答复资料为由要求增加1个月[7]。日本国会 法规定，内阁自收到质询宗旨书之日起七日内必须进行答辩，在此期间内如不能答辩时 ，必须明确表示理由和能够答辩的日期。事关政府责任的重 大问题，政府的答复不能令人满意时，质询人可提出补充质询，甚至引起辩论表决及不 信任案。法国正式质询往往引起对政府施政方针、政策的讨论和表决，导致对内阁的不 信任投票，第三共和国最初的20年有29次倒阁，其中有10次是由质询引发的。[8]。为 此，现行的宪法对议会倒阁进行了严格的限制。但是，议员的质询权仍可与议员及议会 的其他监督权结合，实现其监督作用。
二、我国人大代表质询权状况分析
我国人大代表的质询权最早明确规定在1954年宪法中，但当时并未明确使用“质询” 这一概念，而是“质问”一词，并且仅在第36条规定：全国人民代表大会代表有权向国 务院或国务院各部、各委员会提出质问，受质问的机关必须负责答复。1978年宪法恢复 了被1975年宪法勾销掉的人大代表的质询权，增添了受质询对象：最高人民法院、最高 人民检察院，并把质询权主体扩大到地方各级人民代表大会代表[9]，但是这些规定在 当时由于没有具体的程序和相应的法律保障，而仅具有形式意义。
1982年宪法再次规定了全国人民代表大会的代表有向国务院或国务院各部、委提出质 询的权利。与此相适应，《全国人民代表大会组织法》、《地方各级人民代表大会和地 方各级人民政府组织法》、《全国人民代表大会议事规则》、《全国人大常委会议事规 则》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》等有关的法律，对人大代 表质询权在实体及程序上作了更为详细的规定。
根据宪法及相关法律的规定，我国人大代表质询权的基本内容如下：
在质询案的提出方面：质询权的行使必须是在人大会议期间；质询案的提出必须符合 法定的人数；在全国人民代表大会上，必须有一个代表团或者三十名以上的代表联名， 在地方各级人民代表大会上须有代表10人以上联名，才可以提出质询案；质询对象在中 央一级不仅包括国务院及其所属各部、委，而且包括最高人民法院、最高人民检察院， 相应地，在地方一级，受质询的机关是地方各级人民政府、各级人民法院及检察院；质 询要以书面形式提出，写明质询对象、问题及内容。
质询案运转的步骤依次为：人大代表将质询案送交大会主席团→大会主席团讨论、决 定交受质询机关答复→受质询机关作出书面答复，或者由受质询机关的领导人在主席团 会议上或者有关的专门委员会会议上，或者有关的代表团会议上作口头答复→提出质询 案的代表团、代表列席会议听取答复并发表意见→代表或代表团对答复不满意，可以提 出要求，经主席团决定由受质询机关再作答复。
质询是人大代表对有关国家机关及其组成人员的工作进行监督的途径之一，但从宪法 、法律规定至今，人大代表较认真进行的质询案却屈指可数。无怪乎有人说，这次广东 人大代表质询省环保局案可以载入广东人大乃至全国人大的史册。这一方面是由于质询 人和被质询人对质询的不正确认识：人大代表认为质询是为难被质询人，不支持其工作 ，而受质询机关担心被质询会造成不利影响而对质询不配合，甚至有意抵触；更为关键 的是质询权制度仍不很完善。
1.具体地讲，我国法律对质询主体没有回避条件的规定，如果质询主体同时又是当事 人，或虽不是直接当事人，但与所质询问题有某种利害关系，由于受其身份的限制或利 益的影响，很难保证其质询的客观公正性，监督的效果也将大打折扣。
2.在质询对象上，我国缺乏对有关国家机关组成人员的质询。质询的对象，一般说有 两种，一种是机关，包括国家行政机关、审判机关和检察机关；一种是有失职行为的个 人，主要是上述国家机关的组成人员，尤其是领导人。人大代表不仅是监督国家权力的 权利，对于国家权力实际行使者——国家机关组成人员的行为亦有监察督促的权利。扩 大受质询的范围，增加人大代表有权对国家机关组成人员进行质询的规定，是从制度上 反腐败的需要。
3.在质询程序上，法律对于质询案的提交期限、准备时限、口头答复的操作细则，如 质询人的发问、被质询者的答复和辩解、答复的评价等，未作规定。在追求程序正义的 今天，法律对于上述过程的疏忽，是质询权未及充分运用的原因之一。
4.法律没有明确对第二次答复仍不满意的法律后果，缺乏对质询不满意的进一步行动 和对追究被质询人相应责任的规定。维护公平正义是法律的基本价值。在法律上评判某 一行为正义与否，是以其对应的法律后果为区分的。肯定性的法律后果，是法律对该行 为正义性的宣传。相反地，法律对于某一行为的否定，是通过规定该行为具有的否定性 法律后果，追究行为人法律责任的形式来实现的。从一定意义上讲，没有相应的制裁， 法律的权威、社会的正义是无从树立的。我国在质询制度上法律后果的缺失，对于受质 询机关依法行使职权的行为或许是一种打击，对于受质询者违宪违法的行为无疑是一种 放纵。无论如何这都使质询的监督效能难以发挥。
三、我国人大代表质询制度的完善
完善人大代表的质询制度，必须充分认识质询权的作用。这是我国在现阶段进一步完 善人大代表质询制度的认识基础。我们认为，在代议制民主下，质询制度发挥着下述作 用：(1)使民意代表较充分获取有关国家机关工作的情况。议会制经典作家E·梅依指出 ：“质询的目的是获取情况，或敦促行为”[10]。获取情况是质询的基本功用，这也是 质询与询问的相通之处。通过质询，议员或代表可要求有关受质询人就其工作作出具体 的说明，提供民意代表所欲了解的情况，特别需要看到的是，质询是民意代表积极、主 动地了解情况的手段。正是由于这个特点，民意代表特别乐于使用质询。对于受质询机 关而言，质询因为有着极大的威慑性，他们也会认真对待并尽量提供真实情况。在英国 ，一个基本的事实是，政府各部都将答复平民院的质询列为高度优先的工作[11]，“别 的工作都不得不为答复质询让路”，“所作的答复应提供议员所欲了解的情况，并且应 准确、真实”。[12](2)有力地督促质询对象依法行使国家权力，增强受质询者的责任 感。质询权的行使，虽然其表面的目的在于向政府探询某一事件的内容，在实际上则往 往具有监察行政的作用。议员们通过受质询者的答复判断他们是否称职，行为是否合宪 合法。通过民意代表的质询，有关国家机关可以及时发现其工作中存在的问题，进而提 出纠正及预防措施，督促国家机关及其组成人员“知政勤政”。为了树立良好的形象， 受质询者既要在受质询前精心准备答案，更要在平时行使权力时自觉接受法律的制约， 做到有法必依、执法必严、违法必究。从这个意义上讲，质询也是对于受质询者工作的 一种支持。(3)在我国，质询权作为一种监督权，还体现了“一切权力属于人民”的民 主实质。人大代表作为人民的代表，通过行使质询权，实现了对国家权力的监督，究其 实质是一种权利对权力的制约。而且通过质询，有利于密切国家机关与人大之间的联系 ，使国家机关组成人员摆正主人与公仆的关系，真正树立起对人民负责的责任感，保障 人民当家作主地位的实现。
正是缘于质询制度具有上述诸项之功用，完善我国法律对人大代表质询权的规定便十 分必要和当然了。通过比较研究，笔者以为，我国质询制度完善的思路应该是这样的：
在质询案的提出阶段：建立质询主体回避制度，明确规定各级人大代表，如果本人或 其所在单位或其上下级单位是质询对象，或虽不是质询对象但与所质询问题存在法律上 的利害关系时，应主动回避，不得参与该质询案的联合提名；增加有关国家机关组成人 员尤其是其领导人为受质询对象，实现对国家权力运行全方位的监督；由于质询是针对 违宪违法、失职行为等采取的重大举动，是一种特别的监督措施，所以提出质询案应建 立在充分调研、分析论证的基础上，做到以事实为依据，以法律为准绳；质询案应附有 宗旨书，其内容力求简明扼要，不超过一百字，以便大会主席团审查；鉴于我国人民代 表大会会期较短，质询案应在本届大会开始之日的五日内向大会主席团提交。
在质询案的审查阶段：大会主席团应在接到代表或代表团质询案的两日内，讨论决定 是否交由受质询机关答复，人大代表的质询案未被主席团承认时，提出质询的代表有权 提出异议，并要求主席团说明理由。
在质询案的告知阶段：人大主席团应制作书面的告知质询书，告知书应载明质询 案的内容、质询时间、地点、质询者与被质询者双方的姓名、名称及双方的权利与义务 ，其中权利包括辩论权，提出有关证据证明自己主张的权利；义务包括如实质询和答复 、按时出席质询、遵守质询纪律等。
在质询案的答复阶段：在人大会议期间，应留出专门的时间供代表们听取答复。对于 质询，有关国家机关从接到质询案七日内必须答复，答复可以以口头、书面形式进行， 答复也应制作不超过一百字的简明宗旨书，在答复前，由主席团分发给提出质询案的人 大代表；对于一次会议来不及口头答复的口头质询，应转为由受质询者在规定的时间内 书面答复，由人大将答复的情况定期刊登于受质询机关的机关刊物上，公告周知。其中 ，口头答复的组织规则具体如下：(1)由人大代表简要陈述受质询者违法失职的事实， 时间为五分钟；(2)有关国家机关负责答复的人员针对被质询问题作出如实回答和说明 ，提出具体的改正措施，当然，受质询者也有权就质询案中有关事实及问题提出异议， 澄清事实真相，时间为五分钟；(3)人大代表对于答复中存在的疏漏及不实有权提出补 充质问；书面质询自刊登于受质询机关刊物后一个月内，该机关应作出答复。
在答复的处理阶段：人大代表经过答复阶段，如半数以上代表对答复满意，质询即告 结束，否则应作第二次答复。
对于不满意答复的法律后果：代表对第二次答复仍不满意的，有权要求代表大会主席 团将质询案提交代表大会全体会议讨论，代表大会认为问题严重，需进一步组织调查的 ，应组织特别调查小组进行调查，并视调查结果作出决定，对于违宪违法的行为交由有 权机关依法处理，其中，对于法院、检察院的违法失职行为，人大代表可以向上级人大 常委会报告，请求其督促同级司法机关按照法定程序依法予以纠正；认为受质询者职业 道德、业务水平不适合所任职务的，人大代表依法有权向代表大会提出罢免案。
对于人大代表行使质询权的法律保护：我国宪法为了保护人大代表充分行使职权，规 定了人大代表享有言论免责权，有了该项权利的保护，人大代表在人大各种会议上的发 言和表决，不受法律追究。质询作为人大代表自由意志的言论表达，自然是在免责范围 之内。所以，人大代表依法行使质询权，不受法律的追究。
收稿日期：2001-10-10