实行党代会常任制完善党内民主制度，本文主要内容关键词为：党代会论文,党内论文,民主制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十六大报告指出：“党内民主是党的生命”、“要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度”。[1] 党的代表大会制度是党内民主在党的领导体制中的集中体现，也是党内最根本的政治制度。本文就从党代会常任制谈谈如何健全党内民主制，提高党的执政能力。
一、党内民主的现状
(一)民主集中制的异化
中国共产党是在血雨腥风的环境中创立的，一建立就投入到革命的洪流中去，为了适应当时的革命斗争，其中一个最基本的原则就是民主集中制。马克思，恩格斯的建党思想原来只提民主，充分认识到民主的重要性，并且他们本人有极强的民主作风。列宁针对当时俄国特殊的革命时期，提出了集中制的建党原则，后来受到卢森堡等理论家的批评，于是在1905年接受了民主的集中制原则。在当时的历史条件下，集中多一点是正确的。由于种种原因，中共党内对民主集中制的理解存在偏差，认为民主集中制是集中下的民主，而不是民主基础上的集中，并缺乏相应的配套制度设施，导致现实中民主不足，集中有余。党代会的权力在实际执行中发生了嬗变，不仅党的代表大会作为党内最高决策机关的作用没有得到充分的发挥，导致了党内权力的高度集中和党内民主的缺失，而且还使党的代表大会的最高监督机关的功能无法实施，致使党内一部分领导干部在对其缺乏有效的权力制约的条件下，更容易走向腐败堕落之路。
(二)民主生活的缺失
中国共产党在革命战争年代，以自己的革命性、先进性领导人民进行艰苦卓绝的斗争，取得人民解放和民族独立，并且在革命斗争中形成了“三大”优良作风。但在和平建设年代，中共由革命党转变为执政党，随着地位和权力的变化，缺乏一定的危机感，缺少了革命年代的外在巨大压力(如果那时不提出先进的理念、不践行先进的革命行动，就无法摧毁腐朽的旧的社会制度)。党员和党员干部如果缺乏自觉意识，思想就有可能发生某些消极的变化，导致各级干部易犯主观主义、官僚主义、脱离群众、脱离实际的错误，增加贪图享受、滥用权力、以权谋私的危险。正如胡锦涛指出：“面对新形势新任务，党的领导方式和执政方式、领导体制和工作机制还不完善；一些领导干部和领导班子思想理论水平不高、依法执政能力不强……一些党员干部事业心和责任感不强、思想作风不端正、工作作风不扎实、脱离群众等问题比较突出；一些党的基层组织软弱涣散，一些党员不能发挥先锋模范作用；腐败现象在一些地方、部门和单位还比较严重”。[2] 党内民主生活本是党员干部开展批评与自我批评、密切联系群众、理论联系实际的一个有效途径和平台。但在现实中的党内民主生活，要么就根本不开，即使是开，也流于形式、走过场。由于缺乏对普通党员相应的机制保障党员权利的行使，致使党章上规定的党员权利空洞化，无程序机制则无权利保障。
(三)民主监督的不足
现行的党内监督体制，是在同级党委的领导下开展工作，党内一把手控制其人权、财权缺乏相对独立性，不能对同级党委进行有效监督。正如联邦党人所言：“就人类天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。”[3] 根据政治学原理，对权力的监督，只有当监督主体的权力大于或等于监督客体时，才能进行有效监督，否则大打折扣，甚至是无效监督。事实上，任何个人或组织，一旦手中握有权力，如果缺乏有效监督，就有滥用权力的倾向。孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”[4] 实践也证明，纪委只能监督下一级的党委，或只有上一级纪委支持下一级纪委时，下一级纪委才能介入到对同级党委的监督，而这往往又是事后的监督。这种监督体制也正是造成当前权力异化、党内腐败愈演愈烈的重要原因。
面对因权力配置或利益矛盾所引起的问题，仅靠加强思想政治教育这一方法，是远远不够的，不是根本之道。加强民主建设，从党和国家的制度上作出必要的安排，党要管党，从严治党，以制度来治党才是根本的方法。而党代会常任制就是其中最重要的一项制度安排。
二、党代会常任制的意义
通过实施党代会常任制，还权于党员，还权于党的代表大会，恢复了党员的主体地位；用制度保障权力制衡，激活党员的权利意识，用制度提高党的执政能力建设，促进党内民主的发展。
(一)用制度保障了权力制衡
毛泽东在回答民主人士黄炎培提出的“中共如何避免‘政怠宦成’、‘人亡政息’”问题时，他说：“我们已经找到了新路，这就是民主。只有让人民起来监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[5] 党的十六大也强调党内民主制度建设的作用。但仅靠党内的民主意识和理论呼吁是不够的，停留在典籍上、文件中，就像买了一瓶花放在那看看而已，重要的是要有制度上的安排及实现民主权利的程序保障。党代会常任制就是实现党内民主的切实可行的途径，用制度保障了党内民主的实现，保障了党员在党内当家作主。
(二)用制度激活了党员的权利意识
党员是我们党执政的主体，蕴藏着极大的潜力，如果能够充分发挥全体党员的主动性、积极性和创造性，党的执政能力将大大提高。正如毛泽东在《一九五七年夏季的形势》一文中说过：“我们的目标，是想造成一个又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志、又有个人心情舒畅、生动活泼，那样一种政治局面，以利于社会主义革命和社会主义建设……”。[6] 但是目前由于体制的原因，党员主体性的能动作用没有充分发挥出来。而健全的体制和运行机制是党员主体性作用充分发挥的载体，党代表常任制的程序和机制就是这样的一个载体。通过这样的运行机制和组织载体，真正赋予了党员的主体地位，党员的主体意识被激活了。
(三)用制度提高了党的执政能力
十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出：“党的执政能力，就是党提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略，领导制定和实施宪法和法律，采取科学的领导制度和领导方式，动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事业，有效治党治国治军，建设社会主义现代化国家的本领。”[7] 党的执政能力指的是党作为一个整体的执政能力。党的整体执政能力，主要体现在党能够正确分析形势和社会主要矛盾，制定并执行正确的路线方针政策，善于把党的主张通过法定程序变成国家意志，采取科学的领导制度和领导方式，动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事业，有效地治党治国治军。这种能力，不仅取决于党的领袖集团的素质和能力，而且取决于党的制度和机制，包括决策机制、执行机制、监督机制和干部任免制度等。
党代会常任制通过外部和内部两个制度层面即竞争性选举和监督测评来实现的，加强了领导干部的自我约束和自我完善的自觉性，提高了干部的领导能力。一是竞争性选举，它能够实现党组织的自我更新。竞选的好处就是摆出许多货色(候选人)叫人民选择，可以提高人民对政治的认识及兴趣、可以促使政治的改进、可以将民主更加发扬。党代表竞选时向党员群众介绍自己的能力与品质以及为民办事的公心。通过竞争性选举能保证选拔更加优秀的党员干部，会把那些真正愿意为民执政，有能力为民执政的优秀党员干部选上来。二是监督测评从外部产生警世和压力。通过日常监督把党员和广大群众对领导干部的意见和建议及时反馈上来，并对领导干部的工作加以评议，对他们产生一种激励和警世的作用，使得领导干部保持适度的危机感，促使他们在思想上不敢松懈、在工作上不敢懈怠。正如四川雅安雨城区委副书记在2004年接受调研时所言：“我已经接到区党代表大会监督委员会发来的将评议我的通知。我要回顾我半年来的工作，优点和不足。这本身既是压力，也是动力。现在当干部不像非常任制时那么轻松。”[8] 领导干部的能力就在党代会常任制实施过程中得到提高。
三、实施党代会常任制的若干构想
党内民主问题历来是党的建设中的一个重大问题。马克思、恩格斯从建党之初便把党内民主确立为基本政治原则，并创立了党的代表大会制度作为实现党内民主的制度载体。俄共夺取政权后，根据列宁的倡议，俄共(布)决定每年召开一次党代会，实行党代会常任制，行使党的最高权力机关的职能。
1956年9月，邓小平在“八大”会议上所作的《关于修改党的章程的报告》中，正式提出了党代表大会常任制的问题，他说：“党中央委员会在党章草案中，决定采取一项根本的改革，就是把党的全国的、省一级的、县一级的代表大会，都改作常任制，多少类似各级人民代表大会那样”。“代表大会的最大好处，是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关”。“党的最重要的决定，都可以经过代表大会讨论”。代表“在代表大会闭会期间，也可以按照适当的方式，监督党的机关的工作”。[9] 党的“八大”把党代表大会常任制写入了党章。
党代会常任制的本质就是能行使其最高决策权力和最高监督权力，强化其监督职能，完善党代会常任制是进一步加强党的执政能力建设的根本途径。一些地方已经展开了试点，积累了一些经验，根据各地一些党代会常任制的试点情况，并参考部分专家、学者的一些观点，就如何完善健全党代会常任制，推动党内民主建设略谈拙见，以资参考。
(一)进行党内合理分权
按照“结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制”合理配置党内权力，“保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益”。[10] 对党内权力进行合理划分，实行党内的决策权、执行权和专门监督权的分立。中央党校教授王贵秀在《改革和完善党的代表大会制度十议》一文中，比较详细地介绍了对党内权力进行合理划分的设想。中央一级的改革是：(1)党的全国代表大会及其常设委员会，分别在代表大会开会期间和闭会期间行使决策权。常设委员会向代表大会负责，受代表大会监督。(2)党的全国代表大会选举产生的中央委员会，作为代表大会及其常设委员会的执行机关，专门行使执行权，向代表大会及其常设委员会负责。中央委员会选举产生的常务委员会，在中央委员会闭会期间执行和组织实施代表大会及其常设委员会和中央委员会的决议和决定。为了使中央委员会和它的常委会名符其实，可以考虑恢复“六大”前的名称：“中央执行委员会”、“中央执行委员会常务委员会”。(3)党的代表大会选举产生中央纪律检查委员会作为党内专门监督机关，行使专门监督权。与中央一级改革相配套，党的地方组织进行也要相应的改革：党的地方代表大会及其选举产生的常设委员会，行使决策权；由地方党代表大会选举产生的党委会，行使执行权；由地方党代表大会选举产生的纪律检查委员会行使专门监督权。各级纪委向代表大会及其常设委员会负责，受代表大会及其常设委员会领导和监督；与同级党委平行，不受其制约。[11] 这里特别突出了党内监督的独立地位，真正做到有效监督。这种党内权力划分是借鉴权力制衡的“合理内核”，与西方三权分立有本质的区别，因为党内三权最终要统一在党的全国代表大会上来，是党“一元”领导下的“三项”权力划分。
(二)实行党代会年会制
年会制是党代会常任制制度架构的基础。试行党代会年会制，就是党代会闭会后每年至少召开一次年会，履行党代会的决策和监督职责。主要职能有选举权(选举出席上级党代会和代表会议的代表；确认届内新增的党委委员、纪委委员)、审议权(听取和审议党委、纪委年度工作报告以及提交的其他重大问题等)、表达权(履行适当程序，代表可以在年会上做专题发言)、决策权(讨论和决定本地政治、经济、文化、社会发展的重大问题，并作出决议；修改和撤销党代会和党委作出的不适当决议、决定)和监督权(届中对党委、纪委和两委委员进行民主测评)。
(三)实行党代表常任制
毛泽东在筹划八大时首创了一个好办法，即党代会不仅坚持年会制，而且实行常任制。[12] 他在讲到八大要修改党章时指出：“是否可以仿照人民代表大会的办法，设党的常任代表。我们有人民的国会，有党的国会，党的国会就是党的代表大会。”[13] 党代表实行常任制，就是把人大代表制度引入党内，使党章中规定的党代表的权力和普通党员的权力“归位”，改变党代表只能在有限几天发挥作用的状况，确保党代会代表在5年的任期内可以充分行使选举权、审议权、评议权、监督权和建议权。党代会代表任期与党代会届期相同，正常情况下其代表资格和职权任期内一直有效。实行党代表常任制，必然要改进代表产生方式，规范代表职权和履职保障，加强代表动态管理。
(四)完善党代会的代表机制
党代会常任制最关键的问题是党代表能否发挥其应有的作用与功能，这个方面涉及以下几个方面的完善。
1、党代表的数量界限。从现实来看，党代表人数过多，从“十二大”到“十六大”，党的全国代表大会的代表分别为1545人、1936人、2000人、2074人、2114人。党代表人数多，固然能体现其广泛性，但是否具有实效性，值得商榷。这里要注意的就是代表的规模原则，为防止少数人专制，就该使代表达到一定的数目，而为了防止人数过多的弊端，则又必须限制代表的数目。如果不注意规模原则的约束，那么党代会的外貌可能变得民主，但是使得它得以活动的精神将是更多的寡头政治。党代表作为代议制的主体，目的是进行有效的议政，表达党员的意愿。从实践来看，代表过多反而增大会议成本，不利于会议的召开；而且代表人数过多不利于深入讨论问题和审议议案，从而使民主受到限制。党的全国代表大会的代表人数应有大幅度地减少，可借鉴美国选众议员和参议员的比例模式，按人口和行政区划分来确定法定人数，克服随意性。
2、党代表的代表性。我们应该认识到，群体有自己的群体利益，个人也有自己的个人利益，马克思曾指出：“人们奋斗的一切都与自己的利益有关”[14]。党内民主实际上就是在实现党内整体利益的条件
下，不同个体之间在利益上的协调。目前党代表中领导干部比例过大，党的代表大会，应该是“党员代表大会”，而不是党的领导干部的代表大会。因此，普通党员(非领导干部党员)在党的代表大会的代表中，无论如何应该是主体。但实际情况恰恰相反，领导干部占到70％-80％。《中国共产党地方组织选举工作条例》规定：在地方党代会代表中领导干部可占70％，这样就有违“党员代表大会”的本义。因此，应该从制度上作出规定，确保普通党员起码占到代表总人数的50％以上。
3、党代表的产生方式。党代会及其常任制是一种代议制的民主方式，党员代表的产生直接涉及党代会常任制的合理性、合法性及其功能的发挥。党代表产生的最有说服力和公信力的制度选择，就应是在现代政治文明发展中所确立的民主竞选制度，即引进竞争性的选举党代表制度。就是说，党员代表的产生也要坚持公开、平等、竞争的原则，逐步在党内形成透明度很高的民主竞选机制，改变长时期以来许多党员不明白自己的“代表”是谁、是怎么产生的、自己的权利是怎么委托的不正常情况。这样才符合政治学的一个基本原则：谁授权对谁负责，党代表才能真正发挥“代表”的作用。
4、党代表的法定职权。按照权力运行机制，全体党员通过党的代表大会授权给党代表，党代表向党的代表大会负责，如果党代表缺乏应有的权力，怎能履行其相应的职能呢？目前常任制试点单位赋予党代表在代表大会闭会期间的权力主要是情况通报权、视察权、建议权、评议权等。这对于实现“谁授权谁负责”的原则是远远不够的，应赋予党代表应有的监督权力，应享有《中国共产党党内监督条例(试行)》给予党委委员、纪委委员的询问和质询权，罢免或撤换要求权等。此外，还要加强党代表日常行权的力度，如建立党代表走访制度、接待日制度和信息反馈制度，密切党群关系、干群关系，有利于增强党组织的凝聚力和战斗力，真正做到对人民群众负责。
总之，发展党内民主，就是要按照“结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制”合理配置党内权力，按照邓小平在党的八大《关于修改党章的报告》中所提出的关于党代会的价值取向，即：“代表大会常任制的最大好处，是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关”，来不断完善党代会常任制，用制度保障党员的民主权利，保障民主执政、科学执政，推进党内民主建设，提高党的执政能力。
注释：
[1]《江泽民文选》，第3卷，人民出版社，2006版，第570页。
[2][7]中共中央关于加强党的执政能力建设的决定，新华网，2004-09-27
[3]汉密尔顿等：《联邦党人文集》，商务出版社，1982版，第396页。
[4]孟德斯鸠：《论法的精神》(上)，商务出版社，1961版，第154页。
[5]薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》，中共中央党校出版社，1991版，第157页。
[6]《毛泽东选集》，第5卷，人民出版社，1977版，第456页。
[8]俞可平：《中国地方政府创新》，北京大学出版社，2006版，第195页。
[9]《邓小平文选》，第1卷，人民出版社，1993版，第233页。
[10]《江泽民文选》，第3卷，人民出版社，2006版，第557页。
[11]王贵秀：改革和完善党的代表大会十议，《理论学刊》2004(1)。
[12]高放：《中国政治体制改革的心声》，重庆出版社，2006版，第210页。
[13]《毛泽东文集》，第7卷，人民出版社，1999版，第54页。
[14]《马克思主义全集》，第1卷，人民出版社，1972版，第82页。