国际低碳发展的趋势和中国气候政策的选择，本文主要内容关键词为：中国论文,气候论文,趋势论文,政策论文,低碳论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕F120.4 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0452 8832(2010)1期0062-07 （完稿日期）2009年11月1日
英国政府2003年颁布的能源白皮书首次提出了低碳经济，即以较低的自然资源消耗和低环境污染，获得更高经济产出的经济模式。此后，低碳经济的概念和模式被国际社会认可和采纳。2008年世界环境日以“剔除碳的习俗，促进低碳经济的发展”为主题，联合国秘书长潘基文发表声明指出，向低碳经济转型，不仅让我们认识到过度依赖化石燃料的危害，更重要的是指明了未来的发展方向。2009年世界环境日，国际社会又在“你的星球需要你，团结起来应对气候变化”的主题下，呼吁为哥本哈根达成新的国际气候协议积极努力，共同行动促进低碳发展，减缓和应对气候变化。
一
低碳经济是在现有的科学和技术水平上，基于对气候变化科学的认识和应对气候变化的影响而提出旨在大幅降低二氧化碳(
)排放量、促进经济增长的经济发展战略。其核心是寻求成本有效的解决气候问题的方案，这些方案不但能够实现减排目标，还能有效地促进经济的可持续增长，并为未来低碳社会的建立创造条件和打好基础。
（一）低碳发展的目标
低碳发展必须支持两个重要的目标。首要的目标是保持经济可持续发展。尽管发展中国家和发达国家处在不同的发展阶段，经济状况和历史上碳排放存在极大的差异，但是没有任何一个国家愿意接受降低经济增长的事实，低碳战略的经济发展目标在国际社会是完全一致的。第二个目标就是实质性减排，即大幅降低温室气体（主要是）的排放水准，以从根本上遏制气候变暖的恶性势头。
《气候框架公约》指出减缓气候变化的目标是将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为排放破坏的水平上。这一水平应当足以使生态系统能够自然地适应气候变化、确保粮食生产免受威胁并使经济发展能够可持续地进行。研究认为将气温升高控制在2℃以内（前工业化水平），是人类和地球系统能够避免气候变化的灾难性后果的临界温度变化，相对应的大气中温室气体的浓度需要稳定在450ppm
-eq，此稳定目标要求2050年的排放应该在2000年的水平上至少降低50%-85%。①
2009年9月，一组科学家在《自然》杂志发表的研究提出了用“星球的边界”定义人类发展的先决条件，②也就是人类活动安全的地球系统的空间界限。如果人类的活动超越了生物物理界限的阈值，将给人类带来灾难性的后果。据测算当前气候变化、生物多样性的损失以及全球碳循环这三个相互关联的星球的边界已经超越人类安全活动的阈值。人类活动排放的边界阈值应该是350ppm，而目前的集中水平是387ppm，超过了气候安全的界限，这一结果意味着气候变化的巨大风险和灾难。因此，低碳发展战略正是为了扭转这种危险局面，将的排放控制在一个相当的水平，建立一个资源可持续利用、人类活动控制在安全生态界限以内、维护良好的生态系统的经济增长模式。这也是低碳社会得以实现的根本要求。
选择国际低碳发展的温室气体控制目标面临着两个方面的挑战。第一，选择不同的目标都要付出代价。选择严格的较低的稳定目标，例如350ppm或是450ppm-eq，意味着气候变化风险将明显降低，但是需要付出较高的减排成本。政府间气候变化专门委员会(IPCC)估算，如果将温室气体的浓度控制在445-535 ppm -eq，中期（2030年）和长期（2050年）的减排成本将占全球GDP的3%-5.5%。如选择较高的温室气体控制目标，例如500-550ppm-eq，每年的减排成本将只占全球GDP的1%，但是面临气温可能升高3℃的风险。第二，时不我待。国际社会呼吁应该马上实施减排行动。如果现在不行动，可能连控制550ppm-eq目标的减排机会都会失去。③
（二）低碳发展的策略
绿色增长加上碳捕捉和封存(Carbon Capture and Storage,CCS)的发展模式，④被认为是满足发展和减排双重目标的有效途径。这一绿色模式采取提高能效、开发和利用可再生能源和核能、发展碳捕捉和储存其他低碳技术、减少森林砍伐等措施以实现减排目标。这个模式要求世界各国尤其是温室气体主要排放国所有的行业都参与，才可能实现2050年在2005年的基础上减排80%的目标。采取这一绿色模式需要付出的减排成本大概相当于牺牲从2008-2050年间平均一年的GDP或是一年的全球经济增长，在技术上是可行的，经济上是可以承受的。实现低碳发展双重目标的经济发展模式，通常需要强调两个重要的策略和方法。
首先是技术策略。低碳能源和能源技术的发展不但是能源的可得性以及经济和社会福利增长的关键，也是达到全球温室气体控制目标的核心。按照Pacala & Socolow的“楔子”理论，⑤在未来的50年内，人类是完全可以利用现有的技术，包括能效和节能、燃料转换、碳捕捉和封存、核能、可再生电力和燃料以及农业碳汇等达到减排温室气体目标的。在列出的15项减排技术中，其中任何一种技术的有效实施都可以在未来的50年实施减排1Gt的温室气体。如果将CCS技术应用在工业、燃料转换和电力生产上，2050年将在不同的减排情境下贡献14%-19%的减排。
其次是效率。低碳发展要基于一个创新的高效率运转的经济体系，包括可持续的商业模式和集聚的竞争，创新的市场和企业的低碳转型，节能减排和效率的提高等。利用技术的支持，通过创新的经济模式提高生产率是低碳发展的重要选择。McKinsey的研究发现，⑥协调稳定温室气体和发展这两个目标意味着每排放一个单位碳当量(-eq)所生产的GDP的碳生产效率应该大幅度增加。将温度变化控制在工业化前2℃以内，2050年全球碳生产率应该从目前的每排放1吨二氧化碳产生740美元的产值增加到产生7300美元的产值。实现“碳革命”的成本估计2030年占全球GDP的0.6%-1.4%，这个成本是可以接受的。
（三）低碳发展的行动
低碳发展的实践是一个全球性的集体行动，国际温室气候控制目标的实施，需要发展中国家和发达国家都积极参与。然而，国际低碳发展在行动方面，一些问题还有待深入解决。一是如果将气温升高控制在2℃以内，发达国家如何设置更为严格的减排目标，即2012年后国际减排任务的分配就成为焦点问题。虽然《京都议定书》明确了第一个承诺期发达国家在1990年的基础上平均减少5.2%的排放，但是面对严峻的减排形势和时间的紧迫性，国际社会寄希望发达国家设立更为积极的减排目标，加大减排力度。否则，低碳发展的减排目标是无法实现的。现在不少发达国家连《京都议定书》规定的减排目标都未达到，要它们设定和实施更高的减排目标难度更大。二是实施450ppm-eq的减排目标意味着2030年全球应该减排80Gt的温室气体。即使是经合组织国家将排放降低到零，如果没有非经合组织国家的参与，这个目标也是不可能实现的。也就是说发展中国家的发展带来的温室气体排放会抵消掉所有的减排成果。退一步讲，即使是实施550ppm-eq的减排目标，如果没有发展中国家的参与也是难以达到的。理论上，发展中国家参与减排行动，对温室气体控制目标的实施极为关键。但在实践上，如何按照“共同但是有区别”的原则设计合理的减排目标和政策，让发展中国家在满足基本发展需求的前提下在适当的时候开始限制温室气体排放，是一个棘手难题。因而，国际争论的焦点也就落在了发展中国家参与国际减排的时间和具体的排放限制目标。三是虽然发达国家承诺帮助发展中国家增强可持续发展能力，在减排技术和资金方面支持发展中国家低碳发展。然而大多数发达国家没有用行动兑现承诺；通过什么样的渠道和方式，如何具体地操作实施技术转让和资金的支持也未落实。这些实质性的问题都没有解决，许多发展中国家没有能力向低碳经济转型，国际低碳发展目标的实施无疑会滞后。
二
低碳发展是国际社会实现减排、有效遏制地球温室效应的不二法门，是人类实现可持续发展的根本大计，也是确保各国和人民生存与发展的根本需要。因此，那些有条件的国家都在实施低碳战略，那些没有条件或条件不够的国家也以低碳发展为目标和方向，努力创造条件逐步朝着这一目标前进。发达国家特别是主要发达经济体，尽管在减排问题上同发展中国家存在严重分歧，有的还不愿意承担应有的减排义务，但都基于自身现实和长远利益，凭着雄厚的技术和经济条件，大力开发低碳资源和技术，在发展低碳经济方面走在国际社会前面，为探索低碳经济的模式积累了宝贵的经验。
（一）欧盟的低碳目标和限额交易
欧盟在应对气候变化的问题上一直持积极的态度，欧盟委员会先后提出了一系列解决气候变化和能源问题的建议和法案，试图通过这些行动点燃新的工业革命火花和创建一个高能源效率和低排放的经济体系。2008年欧盟发表了《气候行动计划：变化世界中的能源》，明确了2020年低碳发展的目标：在1990年的基础上至少削减20%的温室气体排放（如果其他发达国家承诺减排目标，可减排30%），能源消费中可再生能源比重增加到20%，提高能效将能源消耗降低20%。
由于能源排放的温室气体占欧盟总排放的80%，20%减排目标的实现在很大程度上要得益于有效的能源政策。欧盟的能源政策强调面临的严峻能源挑战和可持续性的温室气体排放以及安全能源供给、减少对能源进口的依赖和建立有竞争性的和有效的内部能源市场。通过能源市场的建立，让消费者以合理和有竞争性的价格选择能源的供给者，从开放的石油和电力市场中得益。具有竞争性的能源市场，在管理体制上实行天然气和电力生产和销售活动的分离，鼓励企业投资更多的电网，促进新的企业进入市场以提高能源安全供给。
欧盟的《能源效率行动方案》规定到2020年能耗降低20%的目标措施，包括交通行业的节能，对使用能源的家用设备设置能效标准，提高消费者对于敏感的和经济的能源利用意识，提高产品、交通、供暖以及电力的能效，积极开发能源技术，提高建筑物的节能性能等。《欧盟的可再生能源发展规划》指出，20%可再生能源目标的实施要求三个主要的利用可再生能源部门有显著的进展：增加可再生能源的电力生产，允许通过碳捕捉技术利用化石燃料生产电力，到2020年实现以生物燃料为交通工具并为供热和制冷系统提供10%燃料利用。
欧盟气候政策的主干是欧盟的排放交易体系(EU Emissions Trading System,ETS)，这是目前世界上最重要的多国之间的温室气体限额交易体系。ETS交易系统分阶段实施，进行周期性的评估，而且有机会扩展到其他温室气体和部门。虽然是欧盟范围内的市场体系，但是通过利用清洁发展机制(CDM)和联合履约机制(JI)为世界其他地区提供了减排机会，也提供了可兼容的发展中国家利用的减排机制。ETS第一阶段（2005-2007年）主要集中在的排放源。占了欧盟排放近40%的上万个能源企业和工业部门参与这个体系，配额的发放是完全免费的。第二阶段（2008-2012年），ETS将接纳CDM经核准的减排额度(CERs)和JI的信用额度，计划2010年将飞行部门的排放也纳入交易体系。ETS的第三个阶段即2012年后，计划将所有的温室气体和部门，包括飞行、海洋运输和林业都纳入ETS，拍卖60%的排放配额。2008年欧盟ETS继续在全球碳市场占主导地位，交易量为3093Mt，交易额达到920亿美元，比2007年度增加了87%。⑦
（二）英国低碳转型的政策
英国气候政策框架的核心是碳排放交易体系，设立排放限额，提供明确的激励机制，以最低的成本投资能效和清洁能源技术。2002年英国启动了世界上第一个国家范围的自愿性温室气体排放交易体系，866个公司加入其中。英国ETS在2006年底结束，从2005年开始将电力、石油冶炼企业和其他工业部门并入欧盟ETS交易体系。
2003年英国政府颁布的能源白皮书，确立了2050年将排放减少60%即65.8MtC的低碳发展战略。这一能源政策的宗旨是保持能源供给的可靠性，促进英国有竞争性的能源市场，提高可持续经济增长率和英国的生产力，确保每一个家庭有足够的和付得起的热能供给。实施60%的减排目标要求英国在2020年有显著的减排成效即减排15-25 MtC，减排任务指标是：家用能效的提高(4-6 MtC)，工业、商业和公共部门能效的提高(4-6 MtC)，交通部门利用生物燃料和交通工具的自愿性协议(2-4 MtC)，增加可再生能源(3-5MtC)，欧盟排放交易体系(2-4MtC)。
2009年英国的能源和气候部颁布了《英国低碳转型计划：国家的气候变化的战略》。这个白皮书明确了2020年英国变为一个低碳国家的计划：减少温室气体排放，确保能源安全供给，提供最大的经济机会和保护最脆弱的群体。这项低碳转型计划预计在2008年的基础上增加18%的减排量，主要的步骤包括：所有的政府部门要有碳预算，40%的能源来自于低碳能源（其中30%来源于可再生能源），资助四项CCS煤炭发电厂的示范项目，建造新的核电站；在居民住宅方面投资32亿英镑帮助家庭提高能效，自2020年对所有的家庭推广智能仪表；建立清洁能源现金退还计划；在交通部门，增加对电动小轿车的资助，严格新出厂汽车的排放标准，即在2007年的水平上减排40%，交通能源10%来源于可再生能源。
同时出台的《英国可再生能源战略》提出了政府在2020年提高可再生能源在电力、供热和交通等部门的利用，和15%的能源来自可再生能源的计划。
英国低碳发展战略的目的主要应对气候问题，从现在到2030年间，的排放减少750MT；同时也为了增强能源安全供给，计划到2020年总体减少近10%的化石燃料的需求和20%-30%的天然气进口。为此，政府决定从现在到2020年，对可再生电力和供热提供总计300亿英镑的财政支持，以增加新技术的投入，寻求新的供给源，为个人、社区和社会创造条件利用可再生能源。
（三）美国低碳发展和气候政策
2005年美国开始实施《能源政策法案》。这个法案提出了一些重要的措施以促进有利于减排能源的生产和分配。其中包括提高家用电器和设施的能效标准，利用税收的激励政策鼓励购买高能效的家电以及燃油效率较高的交通工具等。2007年颁布的《低碳经济法案》确立了战略性的温室气体减排的目标：2020年将美国温室气体的排放减少到2006年水平，2030年减少到1990年的水平，并在全国经济范围内通过限额—交易体系减少温室气体排放。加入交易体系的主要部门包括：石油冶炼、天然气处理厂和液化天然气设施、进口的液体燃料和非的温室气体以及大规模消耗煤炭的设施。通过设立每年的目标，允许企业买卖和交易信用额度以实现减排目标。
和欧盟的ETS相比，美国的限额交易有两个特点：1.设立了技术促进支付机制(Technology Accelerator Payment,TAP)。为了减小经济的不确定性和价格的波动，政府允许企业以固定的价格补偿替代上交的减排配额。2.配额的分配鼓励技术投资和减排行动。大多数配额免费分配到私有部门，总配额的24%将被拍卖，以其收入支持研究、开发和推广低碳或是无碳技术，提供气候变化的适应措施，帮助低收入的家庭等。到2030年配额拍卖的比例将达到53%，以后每年增长2%。每年有8%的配额用来奖励建立CCS，装备CCS设施每封存1吨将自动得到一个信用额度。2030年以内建设或改装CCS的设施在其运行的第一个10年内，每吨封存将得到配额的奖励。同时，保留5%的配额用来促进农业的碳封存，1%的配额用来奖励那些早期采取减排行动的企业，9%的配额直接分配给各州，使当地政府能够采取相关行动以减少气候变化对区域的负面影响和促进技术进步、提高能效以及增强能源安全。
2009年美国的经济复苏和投资法案包括了700亿美元对清洁能源和能效项目的投资。这项激励政策代表了美国历史上最大的联邦政府对于新能源、交通和节能等各项活动的投入。这将增强和提高美国在开发和应用新能源技术方面的行动和效能，有利于促进美国低碳经济的发展。
目前，取消联邦政府对石油和天然气的补贴政策的呼声很高。联邦政府每年投入60亿美元对石油和天然气部门进行补贴。许多人认为政府应该停止此项能源补贴，将这部分款项投入到促进低碳能源的政策，帮助实施低碳经济转型。专家还建议建立国家能源效率资源标准，要求电力和天然气的销售者在2020年通过效率提高实现10%的节能目标，增加可再生电力的生产和消费，建立可再生电力标准，到2025年要求25%的电力生产来自可再生能源，以及要求利用煤炭的企业采用CCS技术捕捉和封存碳排放等。⑧这些将对美国能源转型产生积极影响。
三
上述主要发达经济体低碳发展的状况和经验，值得中国借鉴。低碳发展也是中国实现兼顾经济增长和环境保护的和谐、可持续发展的必由之路。为实现这一目标，中国宜尽快建立一个可持续的能源体系以支持温室气体减排；有效地利用基于市场的机制，建立规范的能源市场和减排交易市场，努力以最低的成本实施低碳经济转型；以低碳能源和能源技术为核心，促进可再生能源和核能的发展，鼓励CCS技术的研发，促进能源技术的市场化；制定综合的低碳发展的国家计划和行动方案。作为世界上最大的温室气体排放国，中国低碳经济的发展对国际社会成功地控制气温升高2℃非常关键。为顺应国际低碳发展的趋势，从国情出发，中国低碳经济的发展在政策上尤应关注以下问题：
（一）如何平衡发展的机会和气候变化？
胡锦涛主席2009年9月在纽约的联合国峰会上承诺了中国发展低碳的目标：在2005年的基础上，到2020年力争单位国内生产总值排放显著下降，非化石能源占一次能源消费比重达到15%左右，森林面积增加4000万公顷，森林蓄积量增加13亿立方米。虽然没有明确具体的控制或是减排额度，但是作为世界上碳最为密集的经济体，其中每一项目标的实现都伴随着可观的温室气体减排量。
促进中国低碳目标的实施，关键是如何将中国的减排潜力释放出来。从体制上讲，中国需要一个从国家整体发展出发的应对气候变化的创新机制来支持和促进低碳转型和应对气候变化。这种创新的实质是通过发展观、发展过程和发展方式的根本性改变，包括社会、经济、文化和价值观体系等的变革，特别是全方位地推进发展模式、技术革新、能源体系的转型以及制度的创新等，以最低的成本实施温室气体减排，配合国际减缓气候变化的行动，避免气候变化给人类发展带来灾难性的后果。中国长期社会经济发展的规划和战略，需要将创新体系下的低碳发展目标和经济发展有机地结合，并通过相关的措施和政策保障具体地实施低碳目标的行动。
（二）如何确定满足发展和基本需求的碳预算？
尽管世界经济还需要一定的时间从金融危机复苏，但是中国经济发展在2009年的前三个季度依然保持7.7%的增长水平，全年保8%的增长目标可望达到。
国际经济展望预测，2010年中国经济的增长为8.6%。如果将中国经济继续8%以上的增长和国际气温变化控制2℃以内的目标结合，一个重要的问题就是中国到底还有多大的温室气体排放空间？这是涉及低碳经济发展所要求的温室气体排放控制目标以及何时开始实施排放控制方案的实际问题。
按照全球发展权利框架的设计，⑨在参考情景内将气温的上升控制在2℃以内，全球2020年需要减排3.7Gt的，2030年减排的幅度将会增加到8GtC。充分考虑可持续发展的权利，计算出中国2020年将分担世界10%的减排份额，即减排量为380MtC。专家指出，⑩从人均排放相等和GDP排放强度相等的角度看，在21世纪，如果全球的温室气体排放预算是490GtC，那么在人均排放相等的情景下中国分配的累积的排放预算为70GtC，在单位GDP排放强度相等的情境下中国的排放预算为111GtC。这些排放预算意味着中国排放的峰值应该出现在2020到2030年间，然后开始递减。事实上，虽然不能明确排放限制目标，但是中国国内应该有一套长期的针对解决碳问题的时间表和计划，在政策上做好准备，应对国际上以气候问题为由出现对中国经济不利的影响（例如美国对进口产品征收“碳关税”等），以保护中国经济持续、平稳、健康的发展。
（三）如何实施可持续能源体系的转型？
中国低碳经济的发展，首要的是改变落后的能源体系，建立一个减排以至不排放温室气体，又有力驱动经济增长的可持续能源体系。可持续能源体系的基本框架为：清洁能源技术为主体，能源结构多元化，特别是加大可再生能源和核能的比重，减少能源的对外依赖和保障能源安全供给。根据国际原子能机构(IEA)的预测，(11)2030年中国能源相关的的排放量的参考情景为11.6Gt，而在450ppm-eq的稳定目标下为7.1Gt。中国能源相关的温室气体减排主要依靠终端能效和电厂、可再生能源、生物燃料、核能和CCS等低碳技术。相对于参考情景，450ppm-eq情景下中国增加的低碳技术和能效投资额度将在2020年占GDP的0.8%，2030年上升到GDP的1.5%。
能源体系转型首先面临的是低碳技术投入的资金来源问题。完全寄希望于国际气候协议的技术转让和资金支持是有风险的。增强可持续能力建设，独立自主，不依赖国际市场是中国低碳经济发展的特色。政府需要设立多种机制鼓励多渠道的资金来源，例如国家的税收政策和财政补贴支持新能源技术的开发和推广；激励企业自己筹集资金投入技术革新和技术转换；建立新能源和节能减排基金等。第二个问题是克服低碳技术推广和转化的障碍。改革能源管理体制，制定技术促进政策以保障技术和市场信息的畅通，从而让现有的可得的技术及早转入发展低碳经济。第三个问题是改变能源消费模式。政府的公共政策必须重视可持续生活方式对中国低碳经济发展产生的重要影响。
总而言之，世界低碳发展促使中国向低碳经济转型以实现经济增长和有效应对气候变化的目标。中国低碳经济的发展不但将为本国经济的可持续良性发展开辟道路，并将对国际温室气体减排和促进世界的可持续发展做出重要贡献，具有不可估量的意义与影响。
注释：
①IPCC.Climate Change 2007:Mitigation.Contribution of Working Group III to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change,Cambridge University,2007.
②
,J.,Steffen,W.,Kevin Noone,K et al.A safe operating space for humanity.Nature,461 (24 September),2009,pp.472-475.
③Stern,N.The Economics of Climate Change,Cambridge University Press,2006.
④Price Water House Coppers.The World in 2050:Can rapid global growth be reconciled with moving to a low carbon economy? July2008.
⑤Pacala,S.and R.Socolow.Stabilization Wedges:Solving the Climate Problem for the Next 50 Years with Current Technologies,Science,2004,305 (13August):pp.968-972.
⑥McKinsey Global Institute.The carbon productivity challenge:curbing climate change and sustaining economic growth.McKinsey Climate Change Special Initiative.June 2008.
⑦Capoor,K.and Ambrosi,P.State and Trends of the Carbon Market 2009.Sustainable Development Operations,World Bank.Climate Change Team,World Bank.May 2009.
⑧Podesta,J.,Stem,T.,and Batten,K.Capturing the Energy Opportunity Creating a Low-Carbon Economy.Center for American Progress,November 2007.
⑨Baer,T.Athanasiou,S.Kartha,and E.Kemp-Benedict.The Greenhouse Development Rights Framework,Second Edition,November 2008.Cheltenham UK and Northampton MA:Edward Elgar Publishing.
⑩Wang,T.and Watson,J.China's Energy Transition:Pathways for Low Carbon Development,Sussex Energy Group SPRU,University of Sussex,UK and Tyndall Centre for Climate Change Research STICS.2008.
(11)International Energy Agency (IEA).World Energy Outlook2009,OECD/IEA,2009,Paris.
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