科技政策向科技产业政策的演进，本文主要内容关键词为：科技论文,产业政策论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、科技政策发展的特点
科技政策的发展来自历史的演变和需求。最初科技政策从属于经济政策、教育政策等，二次世界大战后，由于战争对科技的需要，政府对产业、大学的联系，就通过政策的制定和实施得到贯彻和协调。特别是科学技术发展的现代化、大型化，政策控制就成为政府的主要手段。与经济政策不同，科技政策有以下几个突出的特点：
1.科技政策是以科学技术、科技资源以及科技组织、科技结构为组合的政策体系，它比其它政策体系对科技资源的依存程度更高。
2.科学技术研究开发活动的专业化发展，使学科向综合化、多元化方向发展。科技政策的统合必须在综合化、多元化发展的基础上，根据各学科发展趋向、重点、结构等，进行整体政策的制定。
3.科学技术发展的差距对科技政策的制定有一定的影响。科学技术落后，往往使科技政策隐含在经济、教育等政策体系内，而不能成为一个独立的系统。科技政策的形成是科学技术发展到一定水平的结晶，也是科技对经济发展具有某种影响力的表征。
科技政策与经济政策具有相互关联、相互影响的体系是产业政策。产业政策是经济政策体系的重要组成部分。在总体目标下，产业政策是实现经济技术资源合理配置的重要手段和机制。产业政策体系包括：产业结构政策、产业技术政策、产业组织政策和产业区域布局政策。作为产业政策体系的组成，与科技术政策更有互为关联因素是产业技术政策。产业技术政策是产业政策的配套政策，但在科学技术日益发达的产业变动中，具有越来越重要的作用。作为共同点，产业技术政策的功能有：促进科学技术与产业经济发展紧密地结合；加速传统技术的改造和新兴产业的发展，不断提高科学技术进步在经济增长中的贡献率；协调产业技术结构，促进新产品、新工艺的生长。科技政策对产业技术政策的解释为：从技术开发到技术商品化、产业化、市场化的产业政策。国外有关学者认为，产业技术政策是科技政策的一部分，它与科研政策共同组成科技政策。前者是以阐明自然现象并找出存在的法则和原理，以及应用这些原理的应用科学。后者是根据研究成果，进行技术开发，使之科技成果商品化、产业化的过程。①因此，建立科技产业政策体系，应当汇集经济与科技政策的共同点，寻找两种政策的差异，提出比较准确的政策解释。
首先，科技产业政策是以科学技术与产业经济的综合政策体系。它是跨越经济与科技的产物。从经济政策的跨度，不仅涉及结构、组织布局等，还对经济政策的本身有实质的影响。作为未来发展的趋向，经济政策体系的主体有可能被科技产业经济政策主宰。科技产业政策对于科技政策体系，其政策跨度和运行程序主要涉及到“中介”范围和转化“规模”，前者往往涉及的中介范围宽阔，既包括技术市场，又包括商品、劳务、金融等市场体系；既涉及科研机构、大学，又涉及到产业部门和流通部门。就转化规模而言，科技产业政策是宏观调控政策。它不是一种局部、某个专业技术的转化规模。其政策导向是，通过市场经济运行机制的作用，推进科研与生产的结合，以双方的结合，形成产业发展的新的生长点，最终形成以科技产业经济规模和效益为主体的经济结构模式。
在市场经济运行机制条件下，科技政策增加了“产业经济”的色彩。“经济建设必须依靠科学技术，科学技术工作必须面向经济建设”的方针，通过市场竞争机制、价格机制得到有效地贯彻执行。这样，科技政策的专业化制定显然不符合经济的发展需要。系统的科技政策应当是科技产业政策为主体的科技政策体系。它应当符合如下要求：
第一，科技政策应当是科技促进经济活动中协调发展的政策体系。它保证科学技术多目标的协调发展，保证科技促进经济的倾斜性和产业结构的均衡优化。
第二，科技政策体系不仅包括科技长入经济的整个过程和运行周期，而且包括形成科技产业的长期举措和战略实施阶段。
第三，政策体系的完善是科技与经济政策的一体化。其目的是实现科学技术的商品化、产业化与国际化，以及经济发展的技术密集、高附加值、外向型和科技优势的竞争，进而实现科技促进经济的战略和目标。
第四，在微观领域，科技政策的倾斜，政策实施的主体是科研院所、大专院校，政策的实施的承载体是企业。通过政策倾斜，促进科技产业的发展，形成以产业技术政策为中心，向以产业政策为中心的科技政策的转换。
显然，在确立了社会主义市场经济体制的基础上，科技政策的内涵将会随着计划经济体制的改革，发挥实质性的变化。科技政策将会更好的体现出科技面向经济，经济依靠科技的战略方针，符合社会主义市场经济发展的客观规律。
科技政策的未来演变，使科技促进经济的政策体系在各个层次综合发展。科学技术与生产的结合，科学技术与市场的结合，意味着科学技术在市场配置结构方面会发挥更大的作用。在第一个阶段，科学技术与生产的合作，必须通过市场的作用，使科学技术成果转化为生产力。在第二个阶段，科学技术迅速发展，使科技与生产的合作发生根本的变化，科技的先导性作用更加突出，科技密集型产业成为生产运行的主体。进入第三个阶段，科技政策不仅包括产业政策，还包括市场政策。科学技术转化为生产力的政策特征，通过科技对生产、市场的优先发展程度和影响力，越来越充分地体现出来。
由此可见，科技政策的制定，不仅应当作为协调和指导科技发展的政策体系，而且需要从未来的政策干预的作用和变化，对政策制定给予高度重视。
首先，应当把握科技政策制定的国际环境。从竞争力视角评价国际科技水平及基本的经济状况，同时，对本国科技比较优势和科技资源优势进行估量，以及明确这些优势在世界竞争的地位。
其次，科技政策要与市场资源配置，产业经济发展的重点以及产业结构调整有机地结合起来。
再次，科技政策的制定应充分考虑到社会经济、政治因素。
科技发展的超前性和特殊性，会在日益成熟的市场条件下有更加突出的作用。对于国家基础研究和重大工程项目，以及长期的经济发展战略工程，科技政策提供了保证这些任务实施的政策手段。同时，科技通过诱导、协调和干预，促使科技成果向生产力转化，形成规模经济和效益。这种政策性干预和协调，实质上是对产业经济政策的补充。
二、产业政策的国际异同与比较
科学技术政策对科技促进经济的作用和影响，与产业政策在各国的重视有直接的关系。产业政策作为一种赶超政策，从70年代以来有重要的变化：一是世界各国在全球竞争中，日益重视科技的赶超和竞争作用，科学技术成为赶超政策中的核心内容；二是在科技政策面向经济发展进行演变时，产业政策也逐步从经济计划中独立出来，两者在竞争、赶超的目标下汇入一体。如日本战后实施的产业政策，最初的产业技术政策的重点是引进国外技术。采取的政策主要是实行两个制度：一是实行批准制度，控制外汇；二是优惠税制，减免重要引进技术的进口税。从60年代后期，产业技术政策的重点转向促进国产技术的研究开发。为实施重点转移，采取一系列扶持政策，包括补助金、委托费、优惠税制和优惠信贷等等。80年代，产业技术政策进入第三个阶段。明确提出“技术立国”的战略，重点是发展“创造性知识密集化”产业，通过科技结构的高级化，实现产业结构的高级化，使传统产业顺利地向新兴产业转移。第三阶段的产业技术政策与科技政策共同成为日本科技促进经济发展的两大车轮。通过科技产业政策的实施，调动金融、财政、外贸等各种手段，加快技术结构和出口结构的高度化，提高产业产品在国际市场的竞争力。为促使政策实施的整体化，日本政府推行官产学一体化的科技产业体制，以政策干预，调动各方人才、物力和财力，利用科研机构、大学和企业的双方资源优势，保证解决国家经济发展中最紧迫的重大战略性研究。与日本的“赶超”政策不同，美国科技产业政策的重点是促进新兴产业的发展，保持它在世界科技经济的竞争力及其霸主地位。
美国的科技产业政策的基本政策机制是，以间接干预为主和以国内科技产业影响为主的干预方式（见表1）。
表1 美国科技产业的基本政策机制
资料来源：《科技管理》，企业管理出版社，1985年版。
具体的政策措施有以下方面：
1.增加政府研究与开发的经费。通过研究经费的逐年递增，其中对基础研究的投入比重不断地扩大，以保持科技的领先地位。
2.促进大学与工业界的合作，完善科技促进经济发展的科研体制。通过建立合作研究中心，推动大学科技成果迅速向工业界转移，形成商品化、产业化。
3.鼓励企业研究创新，提供优惠赋税。通过优惠政策，刺激企业对高技术的投资及对新技术、新产品的开发。
4.通过市场的有效配置，促进科技进步与新兴产业的发展。主要通过国防军事预算，为高新技术发展及其产业的扩张，提供巨大的市场。与其它国家相比，美国的产业政策有以下特点：
1.多元化。产业政策包括：竞争型产业政策，主要涉及制造业领域内产业结构调整及产业的发展；产业结构协调型政策，主要解决产业经济发展的协调；完善机制型产业政策等。
2.非规划性。日本的产业政策一般先对产业发展作出长期规划，然后根据对国内外经济发展预测采取相应措施，实现各种目标。美国则采取创造一种产业自我调整的基本经济环境的方法，或在经济自然发展过程中出现的问题采取相应的补救措施。美国的产业政策措施往往是在问题出现后再实施的。而日本的产业政策试图在事先采取措施，避免问题的出现。非规划性的产业政策缺陷是，作为事后补救措施，政策干预和调整常常要有较大的“阵痛”和经济波动。
3.干预的间接性。相对而言，美国的政策干预是一种间接干预的政策措施。如发展科技产业，主要是通过创造环境条件来扶持。它的缺点是，政策时效比较慢，但有利于企业发展的活力。而日本的政策干预虽说也是一种间接干预，但直接干预的比重比较大。但这种直接干预是一种有指导性计划进行的间接干预。
从美国研究与开发体系来看，美国产业政策的特点与研究开发体系的特点有许多吻合之处：
1.美国研究与开发体系也是一种多元化的科研体系。它的研究与开发活动并不是在单一的国家实验室内进行，在四大体系中，私人工业企业研究力量最雄厚，是美国研究与开发活动的主要执行者和成果的专利者。
2.美国政策的间接干预，对于美国科研体系之间多元化利益结构，政府很难以行政手段促进四大科研体系合作。私人工业企业出于竞争需要，对研究开发成果进行垄断；国家研究机构对社会完全是一种封闭状态；大学要想获及政府和企业资助，往往事与愿违地开展研究活动。因此官、产、学之间缺乏有机合作，从而严重影响美国科技发展。而日本在这方面却取得明显的成效。
3.非规划性的政策和对企业政策干预的后发性。美国私人工业企业作为美国研究开发的主体，已明显妨碍美国技术的发展。为相互垄断技术和保密，美国私人企业对风险较大和周期较长的研究开发项目投资越来越少，对技术改进的研究投资也相对不足，因而影响了企业的创新能力。
总的来看，各国科技产业政策既受制于产业政策的影响，又与科技体制与政策有密切的联系。由于科技产业政策对产业结构的优化，以及对科技促进经济的重大影响。通过产业政策的比较，可以对科技产业政策的相互关联体制及结构有比较明确的认识。作为异同之处，产业政策在各国的区别是：
(1)以工业化结构为主要目标，通过计划对资源的配置，促进结构合理化。这种以结构政策为主的产业政策大多是在社会主义国家实施。而旨在为企业创造竞争环境的美国采取的产业政策，是以组织政策为主。日本则介入两种政策之中。
(2)社会主义国家是以指令性计划进行直接干预，而西方国家和发展中国家大部分采取指导性计划，进行间接干预。日本、韩国等采取指导性计划下的间接干预，而美国采取市场自我调节的干预方式。
(3)政策干预在社会主义国家和新兴工业化国家大都采取主动干预措施，而美国等一些发达国家的产业政策采取被动干预方式。
实施产业政策的手段与各国科技政策手段也有密切的关系。作为日本产业政策的手段，它与科技政策的手段都具有系统和配套的特点。在产业政策方面，日本采取行政指导和协调的政策手段，通过审议会制度，将产业政策通知产业界，汇集意见，再制定相应政策贯彻实施。在科技政策方面，日本则通过产业技术审议会等审议有关工业科学技术重要项目。运用的手段包括金融、税收等。日本在产业政策方面，通过金融机构执行资金分配，贯彻产业政策，核心是把有限的资金和外汇优先合理地配置于战略性产业。
三、对若干问题的思考
对科技政策到科技产业政策的演进分析和比较，我们有理由认为，科技产业政策在中国与国家总体体制结构调整有直接的关系。在传统体制造成的体制分割状态条件下，科技政策对经济的影响和作用仍然不明显。科技体制改革的目标不仅难以达到原先的设计，而且会造成新的分离。科技政策在强大的传统体制惯性作用下，不仅限定于科技领域内部，使科技资源难以重新配置，进入市场经济的主战场，而且由于科技体制与政策的分割，使科技长入经济的努力被政策壁垒扼制。因此，科技政策的总体设计，其前提是进行科技经济体制的整体改革，建立适应社会主义市场经济的新型体制和科技政策体系。只有在改革的基础上建立新型体制和政策，才能使科技政策包容产业政策、市场政策，进而真正确立科学技术在经济发展中的重要地位。
注释：
①［日本］乾侑：《日本科技政策》，科技文献出版社，1987年。