完善省以下分税制财政体制的难点分析与近期选择，本文主要内容关键词为：分税制论文,难点论文,体制论文,近期论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经过4年多的运行，分税制财政体制框架已基本确立，过分向地方倾斜的财力分配格局已有所调整，但是现行分税制财政体制只是相对规范了中央政府与以省级政府为代表的地方政府间的财政分配关系，省以下各级地方政府间的财政分配关系怎么办，这是从理论、政策、实践上都亟需研究探讨的问题，也是当前地方政府和国家宏观决策部门十分关注的问题。
一、完善省以下分税制财政体制的必要性和紧迫性
省以下财政体制是指地方各级财政（包括省级财政、地市级财政、县级财政、乡镇级财政）之间划分财力财权的制度，也是保证地方各级政府履行其政治经济职能的制度。完善省以下财政体制的必要性和紧迫性在于：
第一，完善省以下财政体制是深化国家分税制改革的重要内容。1994年出台的分税制改革方案在正确处理中央和省级财政之间的收入分配关系、建立我国新型的财政体制方面，取得了实质性进展。但应当看到，这次在全国范围内实行的分税制体制尽管意义重大，作用明显，但这仅仅是迈出了改革的第一步，按照分税制的目标要求和国际上大多数国家的通行做法，分税制改革还需要在中央与地方政府的事权划分、转移支付制度的规范合理化、地方各级政府之间的税种划分等诸方面作出明确界定，这对于一个完善的现代分税制制度来说是必不可少的，也是十分重要的。但我国的分税制，在上述方面还很不彻底，这表明现在的财政体制改革并没有完结，今后要进一步推进财政体制改革，就必然涉及到省以下财政体制的改革问题。因此，完善省以下财政体制是整个财政体制改革的重要内容，也是完善国家现行分税制新体制的必要条件。
第二，完善省以下财政体制是规范地方各级财政分配关系的客观需要。目前，各地区按照中央政府对省级政府分税制改革的基本原则与模式，结合本地区的实际情况，制定并实施了对下级政府的分税制财政体制，但是，较为普遍的现象是：(1)收入划分一般采用不同形式的分享制，如按企业隶属关系划分、按纳税人的所有制形式或税源确定归属、按比例分成、按企业重点与否分享等，在各级地方政府间明确归属的专享税种较少。(2)一些地区采取了诸如集中部分既得财力、调整“两税”增量返还比例等措施，对辖区内地方政府间财力分布进行了调节，但是，调整力度有限，调整形式不统一、不规范。因此，进一步规范地方各级财政分配关系，客观上也需要完善省以下财政体制。
第三，国家经济体制的转轨相应要求改革省以下财政体制。我国经济体制向市场化转轨，就是要以市场作为资源配置的主要手段，这就对传统体制下大一统的财政职能和调控方法提出了新的要求。总体上说，目前我国的财政职能（包括地方财政职能）虽然已经而且正在发生转变，但还不能完全适应市场经济的要求，一方面存在着财政包揽过多的问题，另一方面也有财政该管而没有管好的事情。此外，中央财政和地方财政的职责划分不清，“你中有我，我中有你”。因此，继续深化财政改革，包括深化省以下财政体制改革，以进一步调整财政职能，合理界定中央、地方以及地方各级的财政职责范围和财力规模，是最终理顺政府间财政分配关系的重要前提条件。
二、完善省以下分税制财政体制的难点分析
省以下分税制体制主要应规范哪些方面，是仅仅规范收入划分，还是包括支出安排及财力调节？规范到什么程度，到哪一级？上述政策目标的定位受制于现实的财经运行条件与既定的政策基础。
1.收入划分的规范方式与程度取决于现行制度下地方政府收入结构与地区间财源分布的差异。现阶段，地方政府间收入划分必须正视如下事实：(1)地方税体系还有待完善。这次税制改革和分税制改革，在完善地方税体系方面迈出了极其重要的一步，但现行的地方税体系存在的问题仍然不少：首先是地方税的概念不明确。综观世界通行做法，大多都按税种界定中央和地方各自的固定收入，而目前我国实行的分税制名义上是通过分税种来划定各自的收入范围，但实际上仍没有跳出按经济性质和隶属关系划分收入的旧圈子。其次是地方税体系中的主体税种问题。分税制改革后，地方税体系可谓是初具规模，但客观的讲，地方的主体税种不多，这恰恰是地方分税制改革中的一个重要问题，解决这一问题不能寄希望于调整现行中央与地方的税种划分方案，根本出路在于完善和深化税制改革。再次，目前的地方税制在税种的调节力度与广度上还受到很大限制，表现在社会保障税、遗产赠与税、证券交易税尚未开征，内外资企业税制有别等影响地方税制结构优化的问题还没有解决。(2)收入项目较少与政府级次过多的矛盾。在现行税收制度下，地方政府级次的多少决定了收入划分的难易。从世界范围看，较为成功地实施分税制财政体制的国家地方政府均为两级，而我国地方政府有四个级次，很显然，在收入项目相同的情况下，地方政府级次越多，收入划分的难度越大。(3)地方财政收入的结构很不均衡。在现行分税制财政体制下，地方财政收入的主体是营业税、增值税(25%)，从全国范围看，大体占整个地方财政收入的一半（详见下表），而一些零星税种如屠宰税、车船使用说、印花税等占总收入的份额极小，有的税种如宴席税甚至是有税无收。由于增值税、营业税的增长与基层地方政府发展经济的积极性密切相关，将其完全划归较高层次的地方政府（如省级政府），则不利于调动基层地方培植财源、强化征管的积极性；而将其作为基层政府（如县级政府）的收入，一方面由于这两个主体税种在区域间分布不均衡，易引起苦乐不均；另一方面，省级调控能力将受到制约，可见，将这两项税收划作任何一级地方政府的专享税，都不合适。(4)地区间收入结构差别较大。我国地区间产业均衡度、高级度差异悬殊，尤其是东西部地区发展差距呈扩大趋势已是不能回避的严重问题，因此，地区间财源结构进而财政收入结构必然不尽一致，省际比较是如此，省内地区间也是这样。因而即便在一个省份，其各地市的经济结构进而财源结构不一也是一种客观存在的现实。省内地区间收入结构的较大差异，意味着省内地方政府间收入划分规范化较为困难；而省际间税源结构的差别则决定了在全国范围内彻底划分地方政府间收入的不现实。
2.支出划分的合理性与规范化取决于事权划分的明晰度。此次分税制财政体制改革，在支出划分上没有任何动作，维持包干体制下的中央与地方支出划分的格局。省以下分税制财政体制也没有对既有的支出安排作出调整，根本原因在于最初设计分税制时陷入了就分配谈分配的圈子，把财政收入量多少视为衡量财政状况好坏的主要标志。应当承认，加大国家财政收入确有必要，但如此鲜明的把这一点放入分税制规划，难免会触动各级政府极为敏感的“神经中枢”，使其把视线集中在收入调整上，产生衡量分税制好坏关键看收入分配格局变动是否对本位有利的观念。这样，当分税制即将出台之际，人们把精力集中在财权划分上，忽视事权划分与财权划分的联系。但当分税制运转起来之后，人们会很快发现事权与财权不统一的矛盾，反过头来争议事权划分，通过事权争议来重新分配财权，这种调整成本将是很大的。
3.资金调度异常紧张。根据新体制方案，由于中央集中了消费税和75%的增值税，不仅中央对地方要以1993年为基数进行返还，而且地方上级财政也要逐级向下进行税收返还。但从实际来看，中央通过确定各地的资金预留比例，较好的解决了这一问题，而地方财政这一问题比较突出，有的地方对下没有确定资金预留比例，只是采取非规范化的借款办法，有的地方则人为的降低这一比例，在分税制后地方财力普遍紧张，对这一部分返还资金依赖性较大的情况下，资金返还不到位造成地方基层财政资金调度异常紧张。总的来说，地方财政资金调度普遍紧张，地市级比省级困难，县级比市级困难，越到基层资金调度紧张的问题越严重。
4.实施规范的转移支付制度会遇到中央财力有限和测算技术局限、数据不够准确的双重困难。中央预算收入占GDP的比重已由1978年的31.2%下降到1995年的10.8%，平均每年下降一个百分点（注：来源于《中国统计年鉴》（1996年）。），与此同时，预算支出增长幅度则高于预算收入增长幅度，由此直接导致中央财政连年赤字，中央财政债务依存度不断提高。1997年债务收入相当于当年预算收入的29.6%（注：根据刘仲黎《关于1996年中央和地方预算执行情况及1997年中央和地方预算草案》有关数据计算得出。），大大高于国际上公认的20%左右的警戒线。中央财政的这种紧运行状态短时间内难以有大的改观，因此，中央财政可用于转移支付的资金规模将是极其有限的，而实施分税制后省级财政也普遍面临财力紧张的尴尬局面，省对市县转移支付制度的建设将因财力不足而受到严重影响。
此外，根据规范转移支付制度的要求，“标准收入”应以经济税基为基础，按照法定税率或全国平均有效税率，并参照各地的征税成本及收入努力程度加以确定；“标准支出”则充分考虑各地影响财政支出成本的自然条件、社会经济等客观性因素与政策性因素。而现有的核定收支基数的“计分因素法”与“多元回归法”并不是理想的“标准收支”测算方法，前者因计分标准的确定缺乏科学、客观的依据从而主观随意性较强，后者财因描述现实存在的财经关系，难以剔除现实中的不合理成分而与客观情况不符。中央对省级政府转移支付制度建设中遇到的测算技术的困难在省对下级政府的转移支付制度建设过程中同样存在，而且难度更大。再加上“标准收支”测算所需的基础数据如“财政供养人口”没有严格的统计程序，人事部门统计口径不一，出入较大，数据质量在很大程度上影响着“标准收支”的合理性。可以设想，即便不存在中央财力有限的约束，近期内也难以实施省对下级政府的规范的转移支付制度。
三、完善省以下分税制财政体制的近期选择
在规范省以下分税制财政体制方面，应尊重“分级管理”所赋予地方政府的自主权与调控权，同时，适度体现“统一领导”的基本精神，对省以下政府间财政分配关系给出原则性规定和政策性指导。
1.省级政府应采用相对规范的方式，对辖区内财力分布差异进行必要调节。省级以下地方政府间收入的划分重要的前提之一就是拥有相对完善的地方税体系。因此，加快地方税体系建设的步伐是当务之急。加快地方税体系建设，应首先正确地界定地方税的内涵，严格按税种划分中央固定收入和地方固定收入。其次，应尽快完善地方税体系的主体税种，如城市维护建设税，应改变其附加税的性质，使其成为独立税种；再如财产税，在国外也是一个重要税种，而且是地方的主体税种，我们应借鉴国外经验，建立起适合我国国情的财产税制度；还有农业税，随着我国农业经济的发展，可考虑适当调增农业税，提高农业税在地方税体系中的地位和比重。再次，随着国有企业改革进入攻坚阶段，开征社会保障税已成为改革顺利进行的制约条件，证券市场逐步走向成熟、个人收入水平的大幅度提高，也为开征证券交易税、遗产税奠定了物质基础。因此，上述三个税种的开征工作应尽快实施。
鉴于我国地方政府级次较多，区域间社会经济发展水平的差异较大，再加上长期以来，我国在处理政府间财政分配关系上表现为“下管一级”，因此，中央政府在地方政府间收入划分上难有作为，现阶段不宜搬用国外经验来确立各级地方政府的主体税种，也不宜照搬中央政府与省级政府的分税模式，“分成制”或“分享制”将是我国地方政府间分税的主要形式，中央政府在处理各省区财政分配关系时，难以触动既得利益，中央政府在规范省以下分税制财政体制的空间是有限的。但是，省级政府既然担负着辖区内社会经济管理与调控的职责，那么，有必要对辖区内财政能力差异进行适当、有效的调节。发挥省级政府在辖区内的中观调控职能，当务之急是赋予省级政府一定的税收立法权。这一点对于规范地方政府收费、进一步完善省以下财政体制具有至关重要的意义。
2.在支出方面，应优先完善事权划分。现行分税制对中央政府和地方政府的基本事权范围界定是基于财政涉及的经济类领域的市场化程度静止不变，因而财政支出的大体范围不变这一假设前提。正是遵循这一前提条件，在设定政府间事权和财政支出结构时，没有认真分析究竟哪些类别的公共产品有可能由市场提供，哪些公共产品仍要全部由政府提供，政府事权变化和市场化进程会有什么样的关系。这样，改革过程中不可避免的遇到一个难题：财政无论怎样努力组织收入，都赶不上财政支出的速度。这种情况恰恰表明，财政支出范围没有和市场化进程对接起来。因此，在进一步完善事权划分的过程中，应先考虑清楚哪些事情市场已经可以干了，政府在哪些事情上要多管一些。省以下地方政府事权的划分要受中央政府与省级政府事权划分进程的制约，但如果等待中央与省级政府事权划分完了之后，需要一个比较漫长的过程，从可能性来看，二者大体上可以同步进行。
我们认为，省一级政府的事权范围主要是涉及全省、跨市县的公共产品的提供，调控全省经济。而市、县、乡各级政府则负责本地公共产品的直接提供，直接介入本地工农业生产和流通。市、县、乡三级基层政府事权范围较大，也较具体，直接面对社会。因此，在财权划分上，省以下基层政府的比例可占60%，省级财政所占比例可适当缩小。
3.完善财政资金调度办法。近几年来，拖欠行政事业单位职工工资的现象较为普遍，成为困扰地方财政运营中的突出矛盾，而县级财政拖欠工资现象更为严重，一定程度上影响了社会经济及各项事业的正常发展。欠发工资一方面反映出财政收入增长缺乏弹性，另一方面表明财政支出压缩的回旋余地较小。县级财政欠发工资，有的是由于财力存在硬性缺口，解决之道在于精简机构，减轻财政负担，培植财源，增加收入，同时上级财政部门加大均衡力度；有的则是由于财政资金调度不灵所致，化解之法在于完善资金调度办法，减少各级政府间在途的财政往来资金。
4.在现有数据与技术条件下，建立过渡性省级转移支付制度。建立省级转移支付制度的最终目标是实现全省各地的公共服务水平的均等化。实现公共服务水平的均等化，意味着省级政府要为各市、地的居民提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和服务，为各地居民的生活和社会经济发展提供一些基础条件。
围绕这一目标，结合目前的实际情况，在省级转移支付制度的设计上，我们倾向于建立一种“有限的均衡拨款加专项拨款”的过渡性转移支付制度。“有限”是指对标准支出在测算上是有限的；所谓均衡拨款，是通过规范的均衡公式来确定拨款数额，均衡公式包括标准收入和标准支出两部分。同时，对于一些特殊的、尚不具备均衡拨款条件的项目支出实施专项拨款，专项拨款也对均衡拨款起补充、调整作用。
近期内，可以从以下方面入手：(1)改进“标准收入”与“标准支出”的测定方法。在数据条件允许的前提下，对部分收入项目采用“税基或代表税基×实际有效税率”的办法估算地方政府的“标准收入能力”，用以取代通过经验数据回归得出的“标准收入”模型；考虑对地方财政支出影响较为直接且影响程度较大的自然因素（如高寒、人口密度）与政策因素（如农业产出及外部性、民族构成），测定相关支出的成本差异系数，据以核定各地方政府的“标准财政支出需求”。(2)合理确定过渡期转移支付规模。考虑到一些地区省级财力相对薄弱、财力增长潜力较小的实际情况，可允许省级财政采取必要措施，增加可支配财力，如集中部分税收的增量、扩大预算管理范围等。但是，集中的财力应主要用于辖区内横向财力均衡。同时，也要考虑到转移支付是存在成本的，财政资源上划下划实际上会发生各项费用，上划下划的时间间隔会给下级财政周转带来不便和相关支出的延误，所以，转移支付的规模要适当。鉴于基层政府财力的大部分用于办理具体事务，对财力的及时性要求较高，以及越到基层政府，财政的“吃饭”性越强的现实，转移支付的规模太大，可能会影响“人头费”的及时开支，挫伤行政事业单位工作人员的积极性。因此，转移支付的规模也不宜过大。(3)建立必要的奖惩机制，促使地方政府努力开辟财源，节俭财政支出。按“标准收入”与“标准支出”确定拨款，多收少支并不减少均衡拨款，少收多支并不增加补助，已具有某种激励作用，但是，还不能很好地体现出对地方政府发展经济放大税基抑或税基增长缓慢的奖惩机制，因此，应增加这一重要内容。
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