改革开放中我国可持续发展体制机制的建立和完善（上），本文主要内容关键词为：可持续发展论文,改革开放论文,体制论文,机制论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪50年代以来，发展以大量消耗资源和牺牲环境为代价的恶果日益显著，迫使人类社会开始寻求长期生存和发展的途径，由此可持续发展(Sustainable Development)理念应运而生。随后，历经1972、1992和2002年的三次联合国大会，可持续发展被国际社会广泛接受，并成为各国努力追求的战略目标。在这一背景下，我国也投身到全球可持续发展进程中，积极参与国际会议和行动，认真履行自身责任和义务。特别是在改革开放的三十年中，随着经济发展进入快速道，我们在总结自身发展实践，借鉴国外发展经验基础上，提出了科学发展观这一重大战略思想，深入探索具有中国特色的可持续发展之路。在正确理念指导下，我们不断采取法律、行政、经济等各项手段和措施，逐步建立和完善相应体制机制，为全面推进可持续发展战略提供有效保障。近年来，随着循环经济成为全球热点，我国政府积极倡导和推动循环经济发展，发展循环经济已成为深入贯彻落实科学发展观，实现全面建设小康社会和可持续发展目标的重要途径。而围绕循环经济而展开的对创新发展模式的探索，是集经济、社会、科技等于一体的系统工程，需要更加科学、完备的体制机制给予保证，因此要进一步对相应的体制机制有所调整、改进或重构。
一、可持续发展的指导思想和战略框架的确立和发展
发展战略的选择对于一个国家至关重要，尤其是对人口众多、人均自然资源和环境禀赋不具优势的中国来讲，更是如此。随着联合国大会的陆续召开，可持续发展理念、战略在全球范围内得到确立和实施。与此同时，我国也积极确立和实施可持续发展战略，并随着改革开放的推行和深化，不断根据自身发展阶段的具体国情，完善相关指导思想和战略框架。
（一）将工作重点转移到经济建设上来的同时，对社会发展和环境保护开始给予高度重视
现代可持续发展思想，源于人们对环境问题的逐步认识和热切关注。特别是20世纪60年代以来，随着生态危机的加剧和能源危机的冲击，在全球范围内开始了关于“增长极限”的讨论。1972年，在瑞典斯德哥尔摩召开了“联合国人类与环境大会”，通过了划时代的历史性文献——《人类环境宣言》，并通过了《人类环境行动计划》，体现了对环境与发展问题的全方位关注。进入70年代后期，各国政府更加认识到，正确协调经济社会发展和环境保护之间关系的重要性，并希望找到一条持续发展道路。中国借着联合国大会的东风，高层决策者开始正视国内环境问题，于1973年8月召开了第一次全国环境保护会议，标志着我国环境保护事业进入到起步阶段。1978年十一届三中全会后，随着改革开放和将工作重点转移到经济建设上来这一总体方针政策的贯彻实施，政府对社会发展和环境保护给予了高度重视，突出表现在，通过总结经验教训，在1982和1983年分别把计划生育和环境保护作为两项基本国策，在全国范围内大力实行。
（二）确立国家可持续发展的战略框架和领域目标，并将其纳入到国民经济和社会发展计划当中
可持续发展战略在20世纪90年代逐步形成。1987年世界环境与发展委员会的报告《我们共同的未来》中，首次明确给出可持续发展定义——“既满足当代人需求又不危及后代人满足其需求能力的发展”。1992年，在巴西里约热内卢召开了“联合国环境与发展大会”，会议通过了《里约热内卢宣言》、《21世纪议程》、《气候变化框架公约》等多个重要文件，确立了可持续发展战略，并制定了相应的实施目标和行动计划，对推动全球环境合作，促进各国制定和实施可持续发展战略，起到重大作用。1992年8月，我国政府制定了“中国环境与发展十大对策”，提出走可持续发展道路是中国当代及未来的选择。作为世界上第一个制定和实施21世纪议程的国家，我国于1994年3月经国务院审议通过《中国21世纪议程》，确立了国家可持续发展的总体战略框架、各领域目标和相应对策，成为指导国民经济和社会中长期发展的纲领性文件。1996年3月八届人大四次会议把可持续发展确定为经济和社会发展的两大基本战略之一。1997年党的十五大报告提出，在现代化建设中必须实施可持续发展战略，正确处理经济发展同人口、资源、环境的关系。
（三）提出以人为本、全面、协调、可持续的科学发展观，并积极倡导和推动循环经济发展
国际社会为进一步探讨促进全球可持续发展战略的实施，2002年，在南非约翰内斯堡召开了“联合国可持续发展大会”。这次会议回顾了《21世纪议程》的执行情况、取得的进展和存在的问题，通过了《约翰内斯堡宣言》和《可持续发展世界首脑会议实施计划》。而从90年代以来，发达国家开始把发展循环经济、建立循环型社会作为实施可持续发展战略的重要途径，在世纪之交，发展循环经济已成为国际社会的重要趋势之一。我国为明确21世纪初实施可持续发展战略的目标、基本原则、重点领域及保障措施，根据新形势和可持续发展新要求，于2003年发布了《中国21世纪初可持续发展行动纲要》。党的十六大则将可持续发展相关内容列为全面建设小康社会的四大目标之一。2003年10月，党的十六届三中全会更提出了按照“五个统筹”原则，坚持以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观。此时，中央已把转变发展模式、发展循环经济列入党和国家的重要日程。2004年召开全国循环经济工作会议，提出了发展循环经济的指导思想、发展重点和政策措施。2005年国务院发布《关于加快发展循环经济的若干意见》，成为现阶段指导循环经济发展的纲领性文件。而在国家“十一五”规划中提出了要转变发展观念、创新发展模式、提高发展质量，大力促进循环经济发展的相关指导思想和政策措施。
二、可持续发展的领导机制和实施体系的建立和完备
组织和实施体制的建立是落实可持续发展战略的基础。我国从无到有、由上至下，从各方面不断构建和完备可持续发展的相关各级领导机构和职责划分，以及部署和落实相关议程和实施计划。随着时代发展，政府在发挥主导作用的同时，更加充分地调动企业、社会组织和公众等参与可持续发展和循环经济的积极性，促进综合决策能力和激励机制的加强和完善。
（一）相关各级政府领导机制的建立
1992年，我国成立了由国家计划委员会和国家科学技术委员会牵头的跨部门的制定《中国21世纪议程》领导小组及其办公室，负责制定和组织实施国家21世纪议程，并指导各部门制定行业21世纪议程或行动计划。随后设立了具体管理机构——中国21世纪议程管理中心，承担制定与实施《中国21世纪议程》的日常管理工作。2000年，制定《中国21世纪议程》领导小组更名为全国推进可持续发展战略领导小组，由国家发展计划委员会担任组长，科技部担任副组长。目前，全国已有3/4以上的省（区、市）和许多地区、城市设立了地方21世纪议程的组织机构，采取一把手亲抓或常务领导负责的形式，把可持续发展的实施列入各级政府的日常管理中，并逐级建立和完善相关实施责任制和评估考核体系，还把对可持续发展的监督和检查纳入各级人民代表大会的议事日程。近两年来，随着国家循环经济发展总体部署的推进和实施，政府各部门和地方各级政府均陆续成立了专门的循环经济领导和组织机构，承担着相应的职责。
（二）相关战略议程和实施计划的制订
在《中国21世纪议程》指导下，国家有关部门和很多地方政府相应制定了不同领域和不同层面的可持续发展战略和实施计划。如国家环保总局、林业局、海洋局等分别编制了各自领域的21世纪议程；全国有20多个省（区、市）相继制定了省级21世纪议程或行动计划等。从“六五”计划开始，政府就不断把相关人口、资源和环境等政策内容纳入到国民计划中，而从“九五”计划起，可持续发展战略开始被纳入到全国和各地的中长期规划中，以全面指导经济社会发展。如结合国家“十五”计划中提出的可持续发展各领域的阶段目标，政府专门编制和组织实施了生态建设和环境保护重点专项规划，并在其他经济社会领域的各专项规划中体现可持续发展战略要求。当前，政府各部门和地方各级政府结合“十一五”规划纲要精神，相继制定、发布和实施了有关循环经济发展的总体和专项规划，分别提出了相应的目标、原则和政策措施，力争把循环经济理念贯穿到各行业、领域和地方的实际工作中去。
（三）相关综合决策激励机制的完善
在新世纪到来时，我国经济社会发展形势对实施可持续发展战略提出了新要求，其中关键是要探索多样化的可持续发展之路，并促进相关综合决策激励体系和制度的完善。首先，要力求通过局部发展来促进整体的可持续发展。各地方是可持续发展战略实施的基本主体，国家倡导各地依据其具体情况和发展水平，使相关实施方案和行动计划更切合实际、更具针对性和可操作性，并探索出适合自身的发展道路和模式。其次，要加强中央和地方政府多部门参与、多层次运作的组织管理体系的有效交流、协调运行，从发展决策、规划、方案上协调经济社会发展与人口、资源、环境的关系；并要促进各方主体更加积极主动参与到可持续发展和循环经济进程中，以进一步完善由政府部门、学术机构、企业、社会组织和大众共同参与的综合决策体系和机制。其三，结合“十一五”规划的落实，要改进相关考评体系和问责机制，陆续把节能降耗、生态环保、社会发展、就业教育等指标纳入到综合考评系统中；并要进一步明确政府、企业和个人等主体间的责权利关系，建立起促进可持续发展的动力机制。
三、可持续发展的法律法规体系的构建和完善
法律是促进可持续发展的重要手段。我国在可持续发展战略确立后，主要通过逐步建立起完善的法律法规体系，来保障可持续发展战略的有效实施。迄今为止，已初步形成以环境和资源为核心的可持续发展法律框架体系，并在当前围绕着发展循环经济，通过不断修订、制定和加强实施相关法律法规，来进一步完善可持续发展的法律法规体系。
（一）加强相关法律法规体系的建设工作
1978年修订的《中华人民共和国宪法》，第一次为我国环境和资源立法提供了宪法基础。1982年通过的现行《宪法》，进一步充实了有关环境和自然资源的规定。此后，我国环境和资源方面的立法得到迅速发展，到20世纪80年代末，已使环境保护和自然资源的开发、利用及保护基本做到了有法可依。从1996年可持续发展战略以法律形式确立后，实施可持续发展战略成为环境资源法制建设的指导思想，据此先后修订和制定了一系列有关环境、资源方面的法律法规，建立起更加严格的环境资源保护、利用和管理法律制度。如在修订的《刑法》中，增加了“破坏环境资源保护罪”的相关规定，为强化环境监督执法、制裁环境犯罪行为等，提供了强有力的法律依据；1999年修订的《海洋环境保护法》，进一步加大了对海上活动的环保监督力度；2000年修订的《大气污染防治法》，也强化了相关法律责任和执法力度。这促使我国可持续发展战略的实施逐步走上了法制化轨道。
（二）形成环境和资源法律体系和制度
在实施可持续发展战略的法律手段方面，我国已初步形成适应社会主义市场经济体制的环境和资源法律框架体系和相关规章制度。近年来，国家修订和新制定了包括环境保护法律如《环境保护法》、《水污染防治法》等，自然资源管理法律如《矿产资源法》、《土地管理法》等，以及其他相关法律共20多部；制定了800多项各类环境标准；国务院和有关部门制定了环境与资源方面的行政法规50多项和部门规章100多项；地方人大和政府制定了2000多项环境保护和资源管理法规和规章。此外，国家还制定和完善了多部有关人口与计划生育和防灾减灾方面的法律，国务院制定了有关人口、灾害等方面的行政规章几十项。以上这些为可持续发展战略的实施，不但提供了可依据的法律规定，还形成了一系列切实可行的制度规范，如根据相关法律，我国确立了环境影响评价制度、“三同时”制度、环境保护目标责任制度、排污收费制度、排污许可证制度、限期治理制度等主要法律制度。
（三）围绕循环经济完善相关法制工作
当前，我国依据新形势要求，继续加强相关立法执法工作，不断提高实施可持续发展战略的法制化水平。首先，要把可持续发展作为基本指导思想，进一步贯彻到国家法制建设中，对社会和经济的各项立法进行可持续发展方面的评价，加快修订已不能适应现实要求的法律法规，并尽快制定相关综合性法律法规，如“环境与资源保护综合管理法”，以解决有关环境资源的全局性问题。其次，要在2003年颁布的《清洁生产促进法》的基础上，从节能降耗、源头控制、清洁生产、资源综合利用、发展循环经济的思路出发，修订一系列相关法律法规如《节约能源法》等，并尽快出台如《循环经济法》及其相关子法等重要的新法律法规，切实把循环经济发展纳入到法制化、规范化轨道，推动可持续发展战略的实施取得更大进步。其三，在可持续发展法律的实施方面，要加强资源环境和循环经济相关法律法规的司法监督和执法力度，不断建设和完善系统有效的监督、执法体系和机制，并要尽快提高社会大众的可持续发展法律意识和观念。
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