法治视野下健全农村环境治理的路径思考，本文主要内容关键词为：法治论文,路径论文,视野论文,环境治理论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国是农业大国，农村环境是中华民族生存和发展的重要物质基础。农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安。农村环境保护关系到亿万农民的切身利益和农村经济社会的可持续发展，对于促进农业丰收、农民富裕、农村稳定和整个国家的环境安全具有重要的意义。农村环境治理水平是一个国家农村环境保护事业水平和农村环境保护能力的集中体现。然而目前，我国农村环境资源问题复杂，在依法治国的背景下，要求以农村法治建设为基础，着力推进治理模式转变，对农村环境管理实行变革。 当下农村环境治理的应有之义及基本途径 农村环境治理是指开展农村环境生态保护、治理、建设和管理的方式、方法、途径、手段和机制的总和。我们所倡导的农村环境治理具有不同于传统国家统治、管理和治理的新特点：一是农村环境治理的主体由单一向多元转变，即由单一的国家政府转变为国家政府、农村集体经济组织和农民等多元主体共存；二是农村环境治理的客体由被动、单向式向主客体互动、立体式转化，即不只是政府治农民，还有农民治政府，农民不再是被动的、纯粹的治理客体，而是能动的治理主体，治理对象不只是农村环境、农业资源，还有农业生产经济活动；三是农村环境治理的目标由以单纯的农村管理秩序为本、以人为中心转变为“以人为本、以自然为根、以人与自然和谐为魂”；四是农村环境治理的内容由单纯的污染防治、单种环境介质保护转变为综合的多种环境要素保护、综合环境污染防治、综合生态系统管理、农村环境综合整治和生态农业的发展；五是农村环境治理的方式由政府独断、暗箱操作、神秘化向民主、公开、透明化转化；六是农村环境治理的手段由人治、权术之治向法治、诚信文明之治转化。 与传统的“农村环境管理或管制”相比，“农村环境治理”的重要发展是将“管理或管制”转变成了“治理”，即引进了新的“治理”(governance)观或治理理论。不同于以往环境保护和环境资源法中常用的“治理”(elimination)、整治(treatment)、统治(government)、控制(control)和管理(management)，治理是一个上下互动的管理过程，主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，其实质是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。理想的治理机制称为“善治”，是使公共利益最大化的社会管理过程。 农村环境治理的基本途径是推行农村环境综合整治，即采用经济的、行政的、道德的、科学技术的、宣传教育和法律的各种手段，运用市场的、政府的、社会的各种调整机制，调动政府、农村自治组织和农民的积极性和创造性，实现对农村环境生态的优先保护、被污染土壤的有效修复、农村村庄环境的全面建设和生态农业的可持续发展。善治包括完善的环境、资源和经济政策以及符合人们的需要的行政体制。这就在生态系统综合管理与环境治理之间建立了联系、搭起桥梁。目前我国农村的环境污染、生态破坏、资源能源紧缺问题相当严重，其所涉及的原因、利益和问题相当复杂，农村环境保护、修复、建设和管理的任务、目标相当多样而艰巨，需要通过农村环境综合整治实现农村环境保护、建设和管理的目标。 环境法治建设是农村环境善治的基础 农村环境治理体系建设包括农村环境治理的体制机制、组织建设、制度建设、文化建设、道德建设、法治建设、环境保护和治理、优美村庄建设、生态农业建设等，其中加强农村环境法治建设是基础和关键。健全的农村环境治理体系和高水平的治理能力，要求主要的和重大的治理方式和治理措施不仅体现公平、正义和效率，还要实现“规范化”“制度化”和“程序化”。而环境法治恰恰是最能体现公平、正义和效率的统一的治理方式，“规范化”“制度化”“程序化”则是法治化的应有之意和基本内容。 农村环境法治在当代农村环境治理和农村环境综合整治的作用主要体现在如下几个方面：其一，环境法律规定了农村环境治理目标、方向和任务的作用，具有指引作用；其二，环境法律确立了农村环境治理的行为规则和法律制度，具有规范作用；其三，环境法律保障农民的环境权力和环境利益，建立了经济、公众参与等激励机制，具有推进作用；其四，环境法律控制公权力滥用和腐败，把公权力关进制度的笼子里，建立了质询、问责制度等，具有制约作用；其五，环境法治在强调政府环境管制权威、履行环境保护公共职能和提供环境公共服务的同时，强调公众参与政府环境决策和管理，有利于多元共治局面的形成，具有实现综合效益优化的作用。 环境法治包括形式法治和实质法治。环境形式法治主要要求国家治理环境要有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，而实质环境法治不仅要求国家治理环境要严格守法、依法，而且要求所守所依之环境法是符合自然生态规律和体现环境公平正义的“良法”。加强和健全农村环境治理体系和治理能力现代化，应该从中国特色出发，既要改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，不断构建新的体制机制、制定新的法律法规，使各项农村环境治理制度更加科学、完善，逐步实现农村环境治理制度化、规范化、程序化；又要注重农村环境法治能力建设，加强法律实施，善于运用法律规范和法律制度开展农村环境治理。 衡量“农村环境治理体系和治理能力”水平的主要的标志是看农村环境法治建设的水平，是看是否用“环境法治精神”来构建“农村环境治理体系”和提升“农村环境治理能力”，因为只有通过环境法治体系的健全和环境法治治理能力的提高，才能为农村环境治理提供所要求和相适宜的制度土壤。农村环境治理应该突出农村环境法治，农村环境治理水平的提高必须从“法治化”入手。注重发挥农村环境法治在农村环境治理中的重要作用，学会运用包括环境法治手段在内的各种治理手段来形成有效的农村环境治理体系和强大的农村环境治理能力，并基于具有现代化特征的农村环境治理能力来构建具有现代化特征的农村环境治理体系，形成健康有序和可持续发展的农村环境治理体系和治理能力，这是全面推进农村环境综合整治，加快建设社会主义新农村、美丽农村的必经之途。 我国农村环境法治建设问题分析 目前，我国已经初步形成农村环境保护法律体系的框架，已经建立防治农村水污染、生活垃圾污染、畜禽养殖污染、农药化肥污染、乡镇企业污染及建设优美村镇、生态村镇和农村环境综合整治等方面的某些法律制度；但从国家、社会和农民的要求和期望看，现有农村环境保护法规还远远不能适应农村环境保护事业的需要，统计结果表明，中国农村环境质量并没有因农村环境保护法方面的努力而成正比例地改善。 从总体上看，近20多年来，我国农村环境一直呈现不断恶化的态势。根据原国家环境保护总局于2007年6月4日发布的《中国环境状况公报》，“农村环境形势严峻，点源污染与面源污染共存、生活污染和工业污染叠加、各种新旧污染与二次污染相互交织，工业及城市污染向农村转移，土壤污染日趋严重，已成为中国农村经济社会可持续发展的制约因素。”据《2014中国环境状况公报》显示，我国农村正面临严重的土壤污染和水土流失问题。 何以我国政府制定了多项环保法律并且十分强调“农村环境治理”，但仍走不出“我国农村环境形势仍然十分严峻”的怪圈？客观而言，造成上述状况的原因是多方面的，包括但不限于历史、政治、经济、文化、理念、体制、技术、政府方面、企业方面、立法和执法方面的原因；其中农村环境保护法律有缺陷和不健全，或者说农村环境法律失灵是一个重要原因。概括起来，中国农村环境保护法治建设的问题主要表现在农村环境法律体系、法律制度不健全，农村环境立法存在空白、瑕疵，立法不配套，法律规定的措施缺乏针对性、可操作性等各个方面；但农村环境法治存在的主要问题是农村环境法律没有明确法律责、权关系，特别是没有明确规定政府环境保护和农村环境治理的主要职责和追责机制，没有明确规定农民的环境权利。这主要体现在如下几个方面。 一是政府管了太多不该管的事，诸多可以依赖市场主体、农民参与和自治的事项都被包揽进政府权力的范围之中，但却没有将为农民提供清洁适宜的环境公众共用物作为其主要职责。 二是政府权力腐败现象大量存在，不少农村环境治理领域的权力运作往往异化成为官员寻租、谋求私利的工具，但却没有规定制约政府权力、追究政府违法责任的有效制度。 三是政府管理人员治理能力不足，特别是运用法治思维和法治方式治理的意识和能力不足，法律却没有健全公众参与农村环境治理的制度。 四是农民虽然十分关注自己的土地等自然资源权利和享受清洁适宜的环境权利，但法律却没有明确规定这些权利，致使农民缺乏参与农村环境治理和环境综合整治的动力和积极性，在其环境权益受到侵害时也不善于依靠法律维权，而往往采用暴力等极端手段，这从另一个角度加剧了农村环境治理的难度。 综上，根据我国现行的法律和政策，农村环境或农村环境要素与农村的土地、森林、草原等集体所有财产高度重合、交叉甚至混在一起，即农村环境要素大部分属于国家和农民集体的财产；国家政府不仅行使国家所有自然资源所有权，而且通过行政管理权对集体所有的土地、森林和草原等行使实际的控制权，而土地、森林和草原等农村集体所有权的主体被严重虚化或抽象化，广大农民并不是实施上述资源或财产的所有权的实际主体；从环境或环境要素的角度看，我国法律规定包括农民在内的一切个人都有保护环境的义务，却没有享有适宜环境的环境权利。根据目前的法律和政策，人民政府是统一管理农村建设、农业经济和农民事务，全权处理“三农问题”的“全能政府”，几乎所有的农村工作或农村活动都是属于政府的职权范围；在现实生活中，人民政府特别是地方政府往往采取“抓重点”或“抓主要矛盾”的方法，将与政府地方利益和部门利益密切相关的发展农业经济和组织农村建设作为中心或放在首位，有些地方政府及其负责人甚至将追求GDP增长和扩大财政收入作为其主要任务，而将关系到广大农民切身利益和基本生活需求的环境保护和生态治理放在可有可无、可轻可重的地位。这表现在环境法律上，就是对政府农村环境保护和治理的职责规定不到位，特别是缺少监督政府权力、追究政府环境违法责任的法律规定和法律制度。上述法律现状使政府可以环境及资源所有者、管理者的双重主体身份灵活地处理农村环境资源问题，享受权力行使所带来的各种环境资源财产利益，而农民却没有参与环境治理的法定权利和资格，有效维护自己的环境权益。这是我国农村环境法律缺乏有效性的一个重要原因。 农村环境法治建设的完善方向 农村环境立法重在明确法律责、权关系 针对上述状况，农村环境立法应该将其重点放在明确法律责、权关系上，通过精准的法律规范和法律制度明确政府保护环境的职责，使其成为农村环境治理的主导力量，通过确认农民的环境权使其成为保护农村环境治理的主力，对政府做到“法无授权不可为”“法不授权便无权”，对农民应该做到“法无禁止即可为”“法不禁止便自由”。在农村环境治理中，政府不能同时充当所有者、管理者和裁判者，农民不能没有享受清洁适宜的环境的权利、只有保护环境的义务。农村环境法治的重点应该规定政府环境保护的职责、规范政府环境行政权力、划定政府权力运作的范围，加强治理贪污腐败与提升环境治理能力的法律制度建设；对农民，应该确认和确保其环境权力和利益，通过法律提升其保护环境、珍惜资源、尊重生命的环境道德水平，发挥其参与农村环境治理、农村环境法治建设的主动性、积极性和创造性。 确保农民环境权的实现和救济 农民环境权是指农民有享受清洁适宜的环境的权利，是农民非排他性使用作为公众共用物的环境的权利，它集中地体现了农民的基本生活需要和基本环境利益，是农民依法参与环境监督管理和实施维权行为的法律依据和法律武器。目前我国农民的环境权、环境知情权、参与权和监督权在推行中存在着立法缺陷、行政机关定位不准、制度保障缺失以及农民环境权维权意识淡薄等问题，需要通过完善有关法律，从公民环境权出发明确政府环境保护义务，促进环境行政权和公民环境权的协同、建立和完善环境公益诉讼制度、提高农民环保参与和监督效率，确保农民环境权的实现和救济。高度重视和关心农民的切身利益，通过明确规定农民的环境权把农村环境保护与解决“三农问题”、保护和改善农村人居环境、促进农业可持续发展、提高农民生活质量和健康水平紧密结合起来，通过加大环境保护执法力度、建立环境公益诉讼制度，来维护、保障和救济农民的环境权，从而将农村环境治理推向到一个新的阶段。 科学设置农村环保管理体制 为了有效推动农村环境综合整治，应该科学设置农村环保管理体制，明确农村环境保护行政主管部门，建立健全农村环境保护综合机构，明确各级政府的农村环境保护责任，重视和突出乡级人民政府和村镇委员会的作用，加强农村环境保护的组织领导和队伍建设。 环境法律应该明确规定，各级人民政府应对所辖农村的环境质量负责。国家环境保护部对全国农村环境保护实施统一监督管理，建立健全专门负责农村环境保护工作的农村环境保护机构(司)，负责对全国环保建设进行统一部署、管理、指挥、协调。各级环保、发改、农业、建设等部门加强协调配合，形成工作合力，进一步增强环境公共服务意识，提高环境管理效率。 县级环保部门应有专人负责农村环境保护工作，同时应该推动乡镇设立兼职的环境监管人员。由于农村是分散、小型的块状区域，通讯和交通不便，由执法管理人员有限的县级以上人民政府环境保护行政主管部门或其他有关部门对农村环境保护实施具体的监督管理和行政执法，存在许多困难和阻力。要搞好农村环境保护，必须充分发挥和依靠乡级人民政府和集镇管理委员会、村民委员会在农村环境保护方面的作用。为此，应打破我国现行环境保护法仅规定县级以上人民政府的环境保护监督管理职责的“常规”，通过农村环境立法明确规定乡级人民政府和集镇管理委员会、村民委员会在农村环境保护方面的职责。只有建立健全农村环境管理机构体系，通过立法明确政府和环境保护行政部门的环境保护职责，才能推动农村环境治理和农村生态文明建设的全面发展。标签：环境保护论文; 环境权论文; 农民论文; 治理理论论文; 法治政府论文; 环境保护措施论文; 环境污染论文; 法治国家论文; 法律论文; 环境论文;