优化民航政策供给 提升枢纽集散功能
文｜民航局清算中心 赵树龙
枢纽-轮辐式航线网络是美国航空史上一大创举。此网络结构的出现极大地提升了美国枢纽、航空公司的国际竞争力，开启了美国支线三十多年双倍于干线的旅客增速，开启了美国民航高质量发展阶段。因此，深入剖析美国枢纽-轮辐式航线网络结构形成的政策环境、有效调动航空公司积极构建的内在驱动力，对于提升我国枢纽集散功能，推进民航供给侧结构性改革，向高质量发展阶段转变，无疑是有参鉴意义的。本文拟通过对比中美枢纽市场结构与航空公司主流竞争模式，找出制约我国枢纽集散功能提升的突出问题，并以此为导向，深入挖掘美国相关政策形成过程中可汲取的经验，结合国内政策供给现状提出优化建议。
一、当前制约枢纽集散功能提升的突出问题
（一）枢纽市场结构问题
市场集中度是决定市场结构最基本、最重要的因素。2017年数据显示，我国枢纽机场的市场集中度指数HHI远低于美国枢纽。具体如表1所示。
“你们确定,他不是这么大?”她又问道,用尽全力把自己吹得更鼓了。但是小青蛙们一直说那只怪物要比她大得多。她继续鼓着气,最后,由于充气太多,她把自己鼓爆了。
由于低市场集中度下航空公司很难在与枢纽机场的讨价还价中占有优势，其枢纽建设成果也很容易被其他航空公司坐享其成，因此，极不利于枢纽集散能力的提升。
咨询单位与设计单位之间协作程度高，将是一种价值共创，其过程中并未加重对方的负担，而双方的满意度都会提高。
表1：中美部分枢纽市场赫芬达尔-赫希曼(HHI)指数
（二）主流竞争模式问题
事实上，政府鼓励和扶持社会组织发展，是完善国家治理体系的重要内容，是国家应尽的义务。政府对社会组织的财政资助具有明显的补贴性质，只要其用途完全符合促进社会组织发展的宗旨，其财产所有权就应转移给社会组织。政府作为投入人，可对该项资产的使用做出限定，并监督社会组织规范运作。这进一步突显了“社会公共资产”提法的重要性。一味从资产来源角度寻求权属界定，必然会陷入“死胡同”，无益于社会资源的投入和社会事业的持续健康发展。
二、可参鉴经验
（一）美国枢纽市场主体利益分配发展经验
枢纽市场集中度与枢纽建设相关主体利益分配格局及配套管理方式密切相关。在各国的实践中，美国的机场“非盈利性”管控、政府“航线契约式”规划与管理、航空公司“主导经营”的利益分配与管理模式较为成功。具体如下：
1.美国机场“非盈利性”管控
在美国，机场归政府所有，定位为公共性和非盈利性。政府与机场签订的《机场使用和租赁协议》是政府/由政府成立的机场管理局对机场进行“非盈利性”管控的主要依据，极大地限制了机场的“管理范围”与“逐利性”，为航空公司“主导经营”地位的确立奠定了坚实的基础。
美国《民用航空法》明确赋予了管理当局航线市场进入与退出管制的权利。历经几十年的实践，管理当局逐渐形成了“航线契约式”规划与管理模式，其形成过程及各阶段表现形式如下：
2.政府“航线契约式”规划与管理
规模经济性：此经济性更多的体现在航空公司的整体运营效益上。在相同的要素投入情况下，相对于“点-点”联通方式，“枢纽-轮辐式”可以给航空公司带来更多的客源、更高的客座率与飞机利用率，还可以促进干支分离与专业化运营，以实现更好的经济性与更低的综合成本。
结构调整时期：此时期干线盈利能力不断增强，且差距不断加大，而支线却普遍闲置。管理当局为平衡各航空公司利益，最大限度地保障国家航线网络的通达与优化，推出了“好坏航线搭配”的航线授予方式，并约定了“坏航线”的航班频率与运营期限，也就逐渐形成了航线契约式管理的雏形。
2017年，国内航线市场平均竞争者数量为2.4个，远大于美国的1.38个；单一航空公司经营的航线数量也远低于美国；作为国内枢纽建设的龙头机场——首都、白云、浦东三大枢纽的旅客中转率（2016）分别为8.2%、8.7%、10.3%，也未达到美国138个枢纽机场30-70%的旅客中转率水平。相比而言，当前国内航空公司竞争的焦点仍主要集中在航线上，枢纽集散能力发挥有限，主流竞争模式属于“单纯航线式”。美国发展经验表明，此竞争模式不利于行业整体运行效率的提升，不利于中小城市居民出行便捷性的提升，还容易引发价格战，造成行业资源的大量耗费。
网络经济性：航线是航空公司的主要产品，网络经济性主要体现在机场间不同联通方式会产生不同的成本。举例来说，有5个机场，使用“点-点式”联通需要10条航线实现全联通，而使用“枢纽-轮辐式”只需4条航线。如图1所示。
3.航空公司“主导经营”
航空公司是民航发展的龙头，美国对此深信不疑，甚至将航空运输经济学直接命名为航空公司经济学（Airline Economics）。在具体政策供给上，更是利用严格的“非盈利性”管控、配套制度赋予了基地航空公司在机场资本投资与运营方面的决策权，极大地限制了机场管理当局参与经营的权利，并用“航线契约式”规划与管理模式有力保障了航空公司对枢纽建设、航线市场培育等成本回收的预期，有效激发了航空公司构建航班波、优化中转设计和创新服务等方面的积极性。与其他国家政府/机场主导的枢纽发展模式相比，航空公司“主导经营”下的枢纽通达性更好、运营成本更低、旅客票价更低、中转更快捷。
（二）美国“航线网络式”竞争模式
从美国实践上看，航空公司竞争模式的转变开启了美国航空公司对提升其要素资源的利用率、网络整体运行效率等“质效”指标的追求上，有效均衡了行业干、支线资源配置，极大地提升了中小城市居民出行的便捷性，开启了美国民航高质量发展阶段。众多学者的研究表明，“航线网络式”竞争模式主要依托于“枢纽-轮辐式”航线网络结构，而“单纯航线式”竞争模式主要依托于“点-点式”联通。二者质效差别主要体现在“枢纽-轮辐式”具有更强的网络经济性、规模经济性、幅员经济性、密度经济性、枢纽经济性。因此，有必要对此网络结构的经济性进行详细分析，找出我国当前发展的不足之处及政策发力点。
放松管制时期：随着美国民众对航线市场准入全面放开意愿与期待不断增强，美国于1978年正式实施了“航空放松管制”。但是，从实践结果上看，美国民众期待的竞争格局并未完全实现。数据显示，1978年美国航线市场的平均竞争者为2.2个，1982年达到峰值为3.5个；随后随即下降，到2017年，仅为1.38个。产生此波动的主要缘由在于管理当局为应对放松管制初期“干线过度竞争”、“非干线被大量遗弃”造成的行业资源的大量耗费等问题，而采取了一系列鼓励“兼并重组”的政策，并将“谁培育谁经营”列为航线进入的首要准则，尝试了以“航线运营招标方式”赋予了航线产权属性，推出了体现政府规划与管理意愿的“航线契约式”经营，其表现形式主要是为航线附带了飞行要素、频率、合理利润等要求；上述措施使得大量遗弃的非干线重新启动运营，甚至极大地提升了航空公司对新辟航线的积极性。由此，航空公司的竞争焦点也开始由具体航线的价格竞争转向了航线网络的通达性和经济性竞争，即主流竞争模式由“单纯航线式竞争”转向了“航线网络式竞争”。美国政府问责办公室（U.S.Government Accountability Office）相关报告也明确指出，基于航线契约式管理的EAS计划，在保障中小城市基本航空服务、支线航空合理利润、市场培育与发展等方面起到了重要作用。
在每条航线的航班量一定的情况下，航线的多少与相关运力、人力等投入成正比例关系，因此，“枢纽-轮辐式”较“点-点式”具有明显的成本优势，此即网络经济性。
幅员经济性：对于航空公司来说，目的地增加意味着更多的客源。“枢纽-轮辐式”航线网络结构下，航空公司每新增一个目的地，只需增加一条通往枢纽的航线就可以实现全通达；而“点-点式”需要增加n-1条航线才能实现全通达。与网络经济类似，其航线投入方面的成本节约即“枢纽-轮辐式”的幅员经济性。
密度经济性：在“枢纽-轮辐式”航线网络结构下，如图1所示，枢纽机场H可以将A-D、B-D、C-D都集中到H-D上，由此，航空公司在H-D上可以获得更高的客座率，当客座率达到一定程度，航空公司还可以提升航班频率，从而提升飞机、服务人员与相关设施的利用率，产生成本节约，此即密度经济性。
养生旅游业发展起步晚，没有形成统一规划的格局，吸引力较低。养生旅游作为一种体验式旅游项目，游客停留时间较长，对旅游设施要求高，而旅游道的线路长，弯道大，车道窄，容易使游客感到疲倦与不适。目前，在普洱旅游道内主要以养生为主题的酒店稀少，可接待人数少，难以满足游客需求。此外，农家乐成了主要的接待机构，缺乏规范，设施简陋，卫生条件等不符合养生食疗理念。
枢纽经济性：枢纽是枢纽-轮辐式航线网络结构的核心，其经济性来源于产业要素资源集聚效应，体现在客流上，它主要通过中转设计实现了不同出发地与不同目的地旅客的汇聚与输送。较“点-点式”，枢纽机场拥有更多的客源、更多的航班、更高的航班时刻、飞机、人力、设施等要素资源利用率，从而获得更低的成本，给本地旅客也带来了更多的目的地选择范围、更快捷的出行速度、与较低的票价，此即“枢纽经济性”。
当前我国的城镇景观正发生着很大的变化。我国的许多城市已成为世界知名建筑大师、建筑事务所设计的试验场。各地比比皆是的“世界上最大的.....如昆明的新螺蛳湾是“世界上最大的小商品批发市场”等。但是我国城镇化带来的问题还不止这些，比如：城中村问题农村剩余劳动力的流动问题，过度城镇化带来的农村荒废问题等。
严格规制时期：美国民航的严格规制源于避免航空公司之间的激烈竞争。因此，管理当局一开始即将“一条航线仅由一家航空公司经营，除非此航线足够支持另外一家进入才予以批准”列为第一准则。这一准则极大地保护了航线“先进入者”或者“培育者”的利益，在严格规制初期起到了极好的效果。
在楚神话中，神、怪、物大多留有古代图腾色彩，其中鸟类和太阳图腾影响最大。楚神话中的许多神都有鸟的影子，或与鸟类有关。例如，高阳，也被称为颁项，“楚世家”和“离骚”都将他视为楚的祖先。
综合来看，上述经济性的获得与美国政府相关政策供给关系密切，可以总结如下：航空公司构建枢纽-轮辐式航线网络，进行“航线网络式”竞争，主要是借助其在枢纽市场的“主导经营”地位，利用枢纽的区位优势，实现了通达机场更经济的联通，获得了网络经济性；利用枢纽的集散功能有效汇聚了网络通达/辐射范围内旅客需求，提升了干线航班频率与客座率，也为新辟航线增加了潜在客源，缩短了新辟航线的培育期，从而获得了密度经济性与幅员经济性；同时，航空公司还借助政府对机场的“非盈利性”管控与“航线契约式”规划与管理实现了枢纽航班时刻、中转设施、人力、机队等要素资源的高效利用，获得了规模经济性、枢纽经济性，并使得其更专注于通过实现更多的目的地通达、更高的中转率、更少的旅客出行总时间、更低的旅客票价、更低的运营成本，来提高其竞争力。
三、国内政策供给现状与优化建议
（一）确立航空公司在枢纽市场的“主导经营”地位
当前，国内主要是通过“非核心业务剥离”和“价格管制”来约束机场的“逐利性”。从国内实践上看，此方式下航空公司的成本差异主要取决于机场或政府引入的迫切程度，而与所在机场航班量/吞吐量无正比例关系，与航空公司运营紧密联系的区域、设施、服务的选择权与决策权多受制于机场；而且，受其前期航线市场培育投入、与可替代性强等因素影响，基地航空公司相较其他航空公司，只能更多地依赖于政府指导价，致使基地航空公司在枢纽机场没有明显的综合成本优势，间接导致其票价、服务、中转设计等方面很难取得绝对优势。
因此，建议民航局进一步推进机场“非核心功能业务剥离”，积极利用国家PPP相关政策，依据机场各类设施与服务的经营属性、价格机制形成情况进行细分与剥离，以此缩小机场可逐利空间。针对非经营性的、与机场核心功能密切相关的区域设施与服务，鼓励地方政府指定管理机构运营与管理，或尝试“政府购买”方式；针对纯、准经营性的区域设施与服务坚决放归市场，比如：将适合航空公司运营与专业化经营的设施与服务，以PPP、承包运营与经营等形式赋予航空公司实际运营与经营权；尝试以航班量或旅客运输量为决策权重，赋予航空公司更多机场运营决策权，促使航空公司对机场“决策权”的争夺与机场/地方政府“量增”的迫切需求产生更多的契合力。这样既有利于基地航空公司枢纽主导地位的提升，又有利于处于较低话语权的、有实力的航空公司寻找新的基地进行枢纽建设，以此促进中小机场出行便捷性的提升，促进各航空公司对枢纽经济性、规模经济性的追求。
（二）引入“航线契约式”规划与管理模式
美国“航线契约式”规划与管理模式在促进基地航空公司枢纽地位提升与竞争模式转变的支柱性作用是不容忽视的。我国机场“属地化”之后，机场作为城市综合枢纽的功能定位不断强化，其通达城市与航线布局也多体现了地方政府发展规划理念，同时，也出现了部分地方政府“开辟航线随意性大、补贴简单粗暴、缺乏对市场规律的基本尊重”等问题，造成了行业资源的浪费。鉴于此，建议民航局在航线批复中引入“航线契约式”管理机制，联合地方政府在规划与补贴方面尝试“航线运营契约”招标，通过赋予航空公司一定时期内的独营权限，激发其新辟航线、构建航线网络的积极性，为其获得网络经济性、幅员经济性奠定基础；并通过“契约”约定飞行要素、频率、合理利润的方式，体现培育期重在资金扶持、成长期重在频率与机型管控，使航空公司的经营行为能够自觉与发展状况相适应，使航空公司的逐利性与旅客出行便捷性、舒适性相协调。
11.2.7 促进菌盖增大，保持菌盖干净：现蕾前，可在浇水时喷洒一定浓度的植物营养生长素，增加养分，促进子实体菌盖生长，严防菌盖被泥土污染，保持色泽一致。
（三）为航空公司竞争模式转变注入核心动力
旅客中转率与中转效率是枢纽集散功能发挥的核心指标，也是“航线网络式”竞争模式下航空公司核心竞争力的直接体现。当前，除首都、浦东、白云三大国际枢纽有旅客人数与中转率（内部考核指标）的统计外，其他枢纽均无明确数据，更没有相应的统计与考核指标、配套补贴标准与激励机制。这严重影响了机场与航空公司提升枢纽集散功能的积极性。因此，建议民航局增加航空公司枢纽集散的量（如：旅客中转量）、质（如：旅客中转效率）相关统计指标，并以此为纽带，挂钩枢纽机场民航发展基金返还比例，挂钩航空公司中转航班航空性收费政策性减免比例，并支持符合条件的航空公司申请中转设计、设施改造等专项补贴等，从而使航空公司中转航班的运营成本获得实质性降低，进而推动中转旅客综合票价的降低，为航空公司竞争模式转变、枢纽集散功能提升注入核心驱动力。
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