论财政支出效率的三个层次及其实现，本文主要内容关键词为：财政支出论文,层次论文,效率论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财政作为政府的经济行为，通过收入的筹集和支出的安排来优化社会资源配置。其中收入的筹集是准备环节，支出的安排才是实现环节，因而财政支出效率是财政乃至整个经济资源配置效率的重要内容，是值得深入研究的财政基础理论问题。本文主要依据公共部门经济学的基本原理，以公共产品作为基础概念，围绕公共产品的生产和提供，采用边际分析方法，从宏观、中观和微观三个层次来研究这一问题，试图提出在社会主义市场经济条件下提高财政支出效率的基本思路。
一、宏观层次的财政支出效率及其实现
财政支出的主体是政府，不是微观领域的家庭和企业，所以财政支出的安排必须从大处着眼，从优化整个社会资源宏观配置效率的角度来做出决策。所谓资源的宏观配置，依据公共部门经济学关于私人经济部门和公共经济部门的划分，指的是全部社会资源在私人经济部门和公共经济部门这两大部门之间的分配和使用，即全部社会资源一部分要配置于私人经济部门，归私人经济部门配置的资源在市场机制作用下向社会提供私人产品，满足私人需要；另一部分社会资源要配置于公共经济部门，归公共经济部门配置的资源在财政机制的作用下向社会提供公共产品，满足公共需要。由于私人需要和公共需要在特定国家的特定社会发展阶段客观存在一定的比例关系，因此，资源宏观配置的优化，必须要保证资源在两大经济部门之间有一个合适的搭配比例，进而使私人产品和公共产品在总量上能有合适的搭配组合，以便私人需要和公共需要这两种不同性质的需要得以兼顾。由于政府担负着向社会提供公共产品、满足公共需要的责任，而政府提供公共产品又是通过财政支出的安排来实现的，所以公共产品的供给总量和财政支出的总规模是相对应的，因此，财政支出的宏观效率就体现为通过财政支出总量的确定要能保证公共产品和私人产品的合理搭配，做到私人经济部门资源配置的边际收益等于公共经济部门资源配置的边际收益。
在图1中，A图横轴代表的是公共产品，纵轴代表的是私人产品。AB线为社会总的资源约束线，即全部社会资源用来提供私人产品和公共产品所有的可能的搭配组合点的集合（在资源得到充分利用的条件下）。A图中还有三条凸向原点的社会无差异曲线，它们也是私人产品和公共产品的搭配组合点的集合，但每一条无差异曲线上的点所代表的福利水平是相同的，距离原点越远的无差异曲线代表的福利水平越高，距离原点越近代表的福利水平越低。距离原点最远的无差异曲线和社会资源约束线相离，说明其超出目前的资源约束，是不可能实现的。在社会无差异曲线和社会资源约束线相切的E点，资源宏观配置实现了优化，私人产品和公共产品在总量上实现了合理搭配。此时，政府财政支出的边际成本和边际收益相等（B图），政府财政支出的净收益达到最大值（C图），税收给社会带来的边际负效用和财政支出的边际正效用相等（D图）。在社会无差异曲线和社会资源约束线相交时，交点C表明私人经济部门配置了太多的资源，公共经济部门配置了太少的资源。根据边际收益递减规律，私人经济部门配置资源的边际收益就小于公共经济部门配置资源的边际收益，此时，扩大财政支出的规模，增加公共经济部门配置资源的数量，使资源配置点由C点向正点靠拢，将可提高整个社会的福利水平。对应于C点，在B图中，财政支出的边际收益大于边际成本，在C图中，财政支出的净收益没有达到最大值，在D图中，财政支出的边际正收益大于税收的边际负收益。显然，C点在既定的资源约束下，没有实现社会福利最大化。至于交点D所反映的资源宏观配置情况，正好和交点C所反映情况相反，此时是公共经济部门配置了太多的资源而私人经济部门配置了太少的资源，但由此而导致的社会福利损失却与C点是相同的，C点和D点处于同一条无差异曲线上。
附图
图1 财政支出的宏观效率
资源的宏观配置点能否处于最优点E并不取决于私人经济部门，而是取决于公共经济部门。因为相对于私人经济部门，公共经济部门居于优越地位，其掌握政治权力，公共经济部门确定的宏观税负水平大体反映了资源在两大经常部门之间配置的比例。如果宏观税负水平过高，假定财政收支相等，则资源宏观配置的结果就处于D点位置；如果宏观税负水平过低，假定财政收支相等，则资源宏观配置的结果就处于C点位置。如果宏观税负水平达到了最佳，假定财政收支相等，则资源宏观配置的结果就处于正点位置。
由此看来，资源宏观配置能否优化，关键取决于宏观税负水平能否合理确定，似乎和财政支出没有太大联系，其实不然。因为公共产品最终是通过财政支出的安排向社会提供的，税收收入的筹集仅仅是公共经济部门配置资源的前提，因而即使宏观税负水平合理，但是如果财政支出规模没有与收入规模相适应，偏大或偏小，则资源的宏观配置点仍然不能处于正点位置。另外，要确定最佳的宏观税负水平本身就必须以合理的财政支出规模的确定为前提。因此，在市场经济条件下，要实现财政支出的宏观效率，应采用的整体思路是：
首先，财政收入的筹集必须遵循“量出为入”的原则。这就需要理顺政府与市场的关系，分析哪些问题是市场解决不了或解决不好的，进而明确政府的职能范围，然后根据政府所必须履行的职能即其应承担的事权来确定财政支出规模，进而根据支出的规模来确定收入规模。按照通常的做法，收入筹集多多益善，那么如果财政收支相等，则资源配置的最终结果必然是过多的公共产品供给和过少的私人产品供给相搭配，则整个社会的福利水平就要降低。
其次，财政支出的安排还必须遵循“量入为出”的原则，只有这样才能保证通过“量出为入”原则筹集的最佳收入转化为最佳的支出。如果不遵循这一原则，那么在支出安排中就极可能出现盈余或赤字。如果有盈余，则即便盈余通过信贷系统用于私人经济部门的投资或消费，从而避免了资源闲置，但最终的资源配置结果却是私人产品供给过多、公共产品供给过少；如果盈余没有通过银行信贷系统加以使用，成为真正意义上的赤字，则会使资源宏观配置的结果处于资源约束线以内，从而出现资源闲置。如果有赤字，则往往要通过发生公债再从私人经济部门获取资源，这就会使资源宏观配置的结果表现为公共产品供给过多而私人产品供给过少。显然，这都会降低资源配置效率。
当然，即便收入筹集部门严格按照“量出为入”的原则来筹集收入，由于受种种因素的制约，实际筹集到的收入未必就是合理的，规模偏大或偏小的可能性都是存在的。在这样的情况下，财政支出的安排是否还要遵循“量入为出”的原则呢？笔者认为，此时遵循“量入为出”的原则需予以变通，即这里的“入”显然就不应是实际筹集到的财政收入，而必须是通过“量出为入”原则计算出来的理想财政收入。如果实际筹集的收入规模偏小，则支出的安排必然出现赤字，此时政府通过公债等手段再筹集一部分收入是有利于实现财政支出的宏观效率的；如果实际筹集的收入规模偏大，那么支出的安排必然出现盈余，此时政府通过财政信用，把这部分盈余用于私人经济部门的资源配置，也有利于财政支出宏观效率的实现。显然，无论财政赤字还是盈余对于财政支出宏观效率的实现而言，有时是完全必要的。
二、中观层次的财政支出效率及其实现
宏观层次的财政支出效率体现为财政支出的规模要优化，要能保证资源在两大经济部门之间得到合理配置，从而实现公共产品和私人产品在总量上的合适搭配比例，做到公共需要和私人需要兼顾。中观层次的财政支出效率相应体现为财政支出结构的优化，要保证公共经济部门支配使用的资源在不同的使用方向得以合理分配，形成合理的公共产品供给结构，兼顾不同性质、不同类别的公共需要。
图2中，横轴代表公共产品A，纵横代表公共产品B（为分析简单起见假定政府财政只向社会提供两种不同性质的公共产品），AB为财政部门所面临的资源约束线，即财政部门将全部的财政收入用来提供公共产品A和B所有的可能的搭配组合点的集合。图2中也有三条无差异曲线，距离原点最远的那条无差异曲线虽然代表了很高的福利水平，但其超出了财政部门的资源约束，因而是不可能的实现的。和资源约束线相切的无差异曲线，代表了在目前的资源约束下，所能达到的最高的福利水平。在切点E，用于提供公共产品A和公共产品B的财政支出给社会带来相同的边际效用，可表示为：MU[，A]/EA=MU[，B]/EB。此时，财政支出结构的调整已不可能再增进社会的福利水平了，这就实现了财政支出的中观效率。在无差异曲线和资源约束线相交时，财政支出的中观效率并未实现。比如在C点，相对于均衡点E，C点所反映的情况是公共产品B供给量过多，而公共产品A供给量过少，根据边际效用递减规律，超过最佳供给量以上的公共产品B给社会带来的效用将小于达不到最佳供给量的公共产品A使社会所损失的效用，因此，此时财政通过调整支出结构，增加公共产品A的供给，减少公共产品B的供给，从而使资源配置点由C点向E点靠拢，以提高社会福利水平。反过来，在D点，也可进行同样的分析。
附图
图2 财政支出的中观效率
显然，要实现财政支出的中观效率，就必须使财政支出的结构与社会公众对公共产品的需求结构相对应，但在现实中，要做到这一点是很困难的。首先，不同的国家、同一国家不同的社会发展阶段，社会公众对公共产品的需求结构处于动态发展过程中，因此，不同国家的财政支出结构不具有可比性，同一国家的财政支出结构在不同社会发展阶段也不存在固定不变的比例关系。其次，不同的社会成员对政府确定的公共产品供给结构的偏好不同，而“阿罗不可能定理”已经证明，在现代民主制度下，政府公共部门无法把社会成员对于公共产品的不同个人偏好加总成一个集体偏好。这意味着要做到公共产品供给结构最优，进而实现财政支出的中观效率的确是困难的。但最优实现不了，也不应放弃次优目标的实现。通过总结实践经验和理论成果，我们仍然可以找到实现财政支出中观效率的思路：
第一，财政部门要掌握财政支出结构变化发展的一般规律，以便合理确定支出的重点。虽然不同国家、同一国家不同发展阶段财政支出结构都具有鲜明的个性特征，但共性寓于个性之中。通过对不同国家、同一国家不同时期财政支出结构的研究，仍然可以找到财政支出结构确定所应遵循的一般规律。比如，由于发展中国家和发达国家面临的公平和效率的矛盾具有不同的特点，在发达国家公平是矛盾的主要方面，因而其侧重解决公平问题，于是财政支出中转移性支出所占比重较大；而发展中国家效率是矛盾的主要方面，因而其侧重解决效率问题，于是财政支出中购买性支出所占比重较大。再如，在市场经济发展的早期，政府必须为私人资本的投资创造基础条件，因而基础设施投资、基础产业投资是财政支出的重点；而到了市场经济发展的中期阶段，收入分配、外部效应、垄断、信息不充分等市场失效问题就表现得非常明显和突出，所以弥补这些市场失效的支出就自然成为财政支出的重点；到了经济发展的成熟期，财政支出的重点就转变为社会福利支出。由此可见，财政支出结构的发展演变是有客观规律的，发现这些规律，就为优化财政支出结构，实现支出的中观效率创造了有利条件。
第二，财政支出的安排要处理好积累和消费的比例关系，以及积累内部生产性积累和非生产性积累以及消费内部个人消费与社会消费的比例关系等。在市场经济条件下，财政主要负责公共经济部门的资源配置，统筹兼顾、合理安排、按比例分配资金的原则主要体现为在公共经济部门内部要形成合理的公共产品供给结构。
第三，建立健全财政信息搜集、整理渠道。“阿罗不可能定理”虽然表明作为个体的社会成员对公共产品的偏好难以加总，但其也说明了通过修正五条投票原则中的一条，实现公共产品偏好的加总是可能的。即财政部门通过做一些力所能及的工作，尽可能去了解社会成员的偏好，将有利于实现公共产品供给结构的优化和财政支出中观效率的提高。
第四，加强财政监督和法制建设。按照公共选择理论的观点，政府公共经济部门的决策者也是追求自身利益最大化的经济人，没有有效的财政监督和健全的法制，这些决策者难免会利用公共权力来谋取个人私利。在公共产品供给结构的确定方面，往往体现为和决策者自身利益相关程度高的公共产品如行政管理服务，资金投入量较多，而和自身利益相关程度低的公共产品如农村义务教育等，资金投入量偏少，从而导致公共产品供给结构不合理。所以，必须遵循预算公开性原则并细化预算编制，提高预算决策的透明度，使预算支出的结构能够为公众所了解，以强化公众监督。此外，还要加强法制建设，对以权谋私、损害公共利益者予以惩罚，以产生足够的威慑力，保证财政支出决策确实以公共利益最大化作为取舍标准。
三、微观层次的财政支出效率及其实现
宏观层次的财政支出效率体现为财政支出的规模要优化，以保证公共产品的供给总量合理；中观层次的财政支出效率体现为财政支出的结构要优化，以保证公共产品供给结构合理；在财政支出规模和结构已经确定的条件下，对不同的财政支出计划或方案以及资金使用的具体方式、方法进行合理选择，以做到少花钱、多办事，事办好，在支出数量一定时，向社会提供尽可能多的公共服务；在给社会提供的公共服务一定时，使财政支出的量达到最小。
在实践中，要实现财政支出的微观效率也存在很大困难。因为，第一，财政支出向社会提供的公共产品相当部分不能定价收费，从而不能象对私人产品那样通过利润额来判断其效率高低；第二，对社会成员而言，公共产品利益的获取和税收负担的分配没有直接的对应关系，使得社会成员难于通过自己的所费与所得来判定政府公共经济部门使用财政资金效率的高低；第三，公共经济部门向社会提供公共产品处于垄断地位，这本身就意味着有效率损失；第四，政府公共经济部门的人员在利己动机驱使下产生的寻租现象会降低资金使用效率。尽管如此，通过总结实践经验，仍然能够找到提高资金使用效率的方法和途径：
第一，应从理论上阐明公共产品政府生产和市场生产的比较优势，实现二者的职能互补，而不是相互替代。传统理论认为，由于公共产品自身性质的制约，市场不能解决公共产品的供给问题，于是在资源配置制度上，人们总是习惯于用斯密的市场秩序来处理所有的私人品，用霍布斯的主权国家概念来处理所有的公共产品，然而这种非此即彼的处理市场与政府关系的制度安排并不能实现社会福利最大化。新的观点认为，即便是公共产品的生产和提供，市场也并不是完全失效而政府也并不是完全有效的。对于排他性（准公共产品）或者在生产和提供的某些环节排他性公共产品，政府处于完全垄断地位是不符合效率原则的。政府减少管制，开放公共产品市场，实现公共产品生产和提供的产权结构多元化，是提高公共产品供给效率的必要条件，也是实现财政支出微观效率的必然要求。
第二，应将公共产品的生产和提供区分开来。公共产品的生产是指通过要素搭配组合把公共产品创造出来的过程，而公共产品的提供是指成本由谁负担的过程。政府向社会提供公共产品意味着成本由财政负担，但具体的生产过程完全可以交给私人，这有利于提高资金使用效益。比如，美国的国防服务所需要的军事用品基本是由私人企业生产的，然后通过政府购买来提供国防安全保障。事实证明，这比成立国有企业直接生产效率要高。
第三，对效益比较容易量化的政府投资支出要进行成本一效益分析，以便在不同的财政投资计划或同一投资计划的不同投资方案之间做出择优选择。这种方法在二十世纪四十年代由美国在田纳西河流域治理时首先采用，现已在世界范围内推广。这种方法有助于克服在安排使用财政资金时只考虑效益、不考虑成本或只考虑成本、不考虑效益的不良倾向。对那些支出效益难于量化、而支出成本较易确定的支出项目，可以采用最低费用选择法来提高资金使用效益。
第四，对自然垄断行业提供的混合产品，可采用公共定价法提高资金使用效益。因为处于自然垄断行业的一般都是国有企业，通过制定合适的价格（一般采用平均成本定价），一方面可以使社会成员对混合产品需求达到有效率的状态，另一方面可以使企业获取正常利润，从而减轻财政补贴负提。
第五，完善政府采购制度、编制部门预算和建立国库集中收付制度，作为我国当前财政支出改革的重要内容，其出发点就是为了提高财政资金使用效益，而其最终的行为目标就是要实现财政支出的微观效率。
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