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补贴与倾销一样，同样是国际贸易中不公平的贸易行为，因此，世界贸易组织（下文简称WTO）制定的补贴与反补贴措施协议（下文简称反补贴协议）对这一问题进行了具体的规定，既承认各成员国有权采取必要措施抵制和消除补贴行为对本国有关产业造成的不利影响，同时也要求“各成员方应采取一切必要的措施，以保证对来自任何另一成员方的任何产品反补贴税的征收，都符合GATT1994第六条及本协议的规定，并只根据本协议及农产品协议的有关规定发起调查和执行对反补贴税的征收”。依据这一协议，WTO下属的争端解决机构(DSB)处理了成员国之间许多与反补贴有关的案件，其中，有的案件不再局限于补贴本身，而是涉及到了一些反补贴协议没有规定的周边问题。最近DSB审结的“欧盟诉美国对英国的热轧铅与铋碳钢征收反补贴税案”，就是典型的例子。
一、案情介绍
该案的案情是这样的：1992年5月，美国商务部开始对产自英国的热轧铅与铋碳钢产品（以下简称“铅与钢产品）进行反补贴调查，并于1993年1月最后裁定一家名为United Engineering Steels Limited（简称为UES）的英国公司出口的铅与钢产品存在12.69%的补贴率。同时，美国国际贸易委员会也作出了补贴造成国内产业损害的认定，因此，美国对该公司的产品从1993年起开始按上述税率征收反补贴税。但是问题在于，美国所认定的补贴并不是英国政府直接给予UES公司的，这里面经历了一个复杂的变化过程：英国政府在1977至1986年间将多笔资金注入到国有企业“英国钢铁公司”（British Steel Corporation，简称BSC），1986年BSC与另一家名为GKN的私营公司建立了合资企业UES公司。后来，随着私有化的浪潮，英国政府采取一定步骤将BSC私有化；首先，组建一家名为British Steel Public Limited Company的公司（简称BSPLC），并在1988年9月让BSPLC承担BSC的债权债务（包括BSC公司在UES中的股份），然后在同年12月份将BSPLC的股份在证券市场公开出售以达到私有化的目的。1995年3月，BSPLC公司又收购了GKN公司在UES中的股份，全资拥有UES并将其改名为BritishSteel Engineering Steels（简称为BSES）。在这一复杂的企业私有化改革当中，美国商务部认为英国政府的补贴从BSC流转到UES，并最后转到BSES，因此，美国有权将BSC得到的补贴分摊到UES和BSES的产品中，并对其征收反补贴税。征税后美国共进行了六次年度复查，虽然每次确定的反补贴税率高低有所不同，但它坚持认为补贴仍然存在。这种做法引起了欧盟的不满，因此，对于1995、1996、1997三次年度复查的结果，欧盟诉至DSB要求专家组进行审查。
从上述案情可以看出，本案的关键问题在于，对于一个以正常市场交易价值进行了私有化改革的国有企业（该案中美国承认这一点），其私有化之前的政府补贴所产生的利益是否可以延续到私有化之后，因而面临被征收反补贴税的威胁？也就是说，企业所有权的变更对于补贴的认定是否有影响？正确处理这一案件，其意义不仅仅在于解决英、美两个发达国家之间的争论，更重要的是对一些发展中国家的企业私有化改革产生了重要影响。正是由于这一点，巴西与墨西哥作为本案的第三方，积极参与了案件的审理过程并提出了有力的抗辩。最后，1999年12月13日，该案专家组发布报告，认定美国的做法违反了反补贴协议并建议其改正，2000年5月10日发布的上诉机构报告再次肯定了这一观点。这两份报告中的许多争辩是精彩的，许多焦点问题也是值得我们关注的。下文中，笔者根据双方争辩的几个焦点问题分别进行论述：
二、争议焦点
（一）反补贴协议是否适用反倾销协议第17.6条规定的审查标准？
上文提到，本案涉及到反补贴协议的周边问题——企业私有化改革问题，对于这一问题，反补贴协议仅在第27条第13款有所提及（参见下文），但没有详细的规定。因此，专家组必定要对反补贴协议进行解释以解决具体的争议。这里面就涉及一个如何解释该协议，也就是专家组的审查标准问题。
美国提出，关于审查标准问题，WTO有一个《关于执行1994GATT第六条协议（即反倾销协议）或补贴与反补贴协议第五部分争端解决的部长级宣言》，该宣言的主要内容是“部长们承认对反倾销与反补贴争议的解决有必要达到一致性、连贯性”。美国认为这些词句必定有一定的含义。因此，美国认为，不能对反倾销与反补贴争议适用不同的标准，那么在本案中，也应适应反倾销协议的审查标准，即该协议的第17条第6款：“专家组应根据国际公法解释的惯例规则解释本协议的有关条款的规定，如专家组认为，本协议的有关条文规定允许做出一种以上的可允许的解释，专家组应找出关于当局的措施符合本协议可允许的解释之一种即可”。根据该条，美国主张：对反补贴协议没有明确规定的问题存在多种允许的解释时，即使专家组或欧盟有自己不同的解释，也不能认为美国调查当局根据自己解释而采取的措施违反了反补贴协议。
欧盟和巴西提出，专家组无需服从和尊重美国反补贴调查当局的措施，因为反补贴协议中不存在类似反倾销协议第17条第6款的规定，也就是说，反补贴协议明显排除了这一条款，另外，专家组不受该部长级宣言的制约，即部长级宣言对专家组不具备强制力(mandatory)。就其本质而言，部长级宣言只不过是提醒参与谈判的国家在执行反倾销协议与反补贴协议时要力求一致。例如该部长级宣言的内容被采纳而最终转化为正式协议条文，则专家组理应遵守，然而目前还没有到这一步。因此，不能根据部长级宣言而在本案中牵强附会地适用反倾销协议的第17.6条。专家组与上诉机构支持了这一观点。
（二）企业私有化改革中补贴利益如何变化？
美国虽然承认英国钢铁公司的私有化是在公平市场价格下完成的，但它认为原来补贴所产生的利益随着所有权的变化自动转移到新的公司里去了，这是一个“不可反驳的假定”。欧盟和第三方提出，反补贴协议的第1条第1款要求成员国进行反补贴调查时应该确定特定公司得到的补贴利益，这是一种义务，因而不存在“不可反驳的假定”之说。
欧盟进而指出：私有化的方法在各国可能有所不同，比如有的是拍卖，有的是在公开市场上出售股份。但在分析补贴利益的转移时，认定“公平市场交易”是至关重要的，它必须满足两个条件，一是购买者至少要付出市场价值，二是这种交易是非关联交易。本案中，双方都承认涉及的企业私有化改革属于公平市场交易，因此，这种公平市场交易打断了补贴利益流向购买者，因而购买者并没有得到利益。至于美国提出要根据政府出售企业所得回报来判断补贴利益的转移，则是不恰当的。因为政府是否得到了与其注资一样的回报，与购买股份者是否以优惠的价格（非公平市场价格）得到股份无关。其实，市场价值才真正反映了存留在企业里的补贴利益，政府以市场价值出售企业，就已经将补贴利益收回了。
（三）反补贴与市场扭曲是什么关系？
美国又提出，还应注意到英国钢铁公司私有化对市场的扭曲作用。美国认为在英国钢铁公司私有化中，即使补贴利益不转移，仍然存在着市场扭曲问题。因为原来的企业接受了政府补贴之后，其生产规模扩大了，生产铅与钢产品的能力增强了，对其它生产者产生了宏观经济上的影响。因此，即使公司所有权易手，原有补贴对市场的影响给其它竞争者造成了伤害，这一点是专家组应予考虑的。
欧盟指出，美国的观点是把反补贴协议中对损害的分析与对补贴利益的分析这两者混淆了，反补贴协议不是万能药，并不提供规制市场扭曲的机制。巴西则指出，反补贴协议的着眼点并不是市场扭曲。补贴利益使得接受补贴的企业得到比较优势。然而，反补贴协议并不认为可以对这种补贴征收反补贴税，因为它没有特定性。欧盟及巴西的观点得到了专家组的支持。
三、程序问题
本案专家组在审理过程中还遇到了一些程序上的争议，笔者在下文中简述较为重要的两点：
（一）观察员的参与
本案中，美国要求观察员参与专家组与当事方之间的会议，但欧盟提出反对意见。专家组认为，专家组的工作程序只提到了当事方与第三方的权利义务，而没有涉及“观察员”。不过，《关于争端解决规则的程序与谅解》（下文简称DSU）的12、1提到专家组有权建立自己的工作程序，因此，本案专家组对是否允许观察员参与有自由裁量权。专家组注意到，DSU附件三（工作程序）的第三段提到当事方提交的书面材料要保密。而对于当事方的口头陈述，工作程序虽然没有提及，但是由于当事方的口头陈述在很大程度上是重复书面材料，因此，观察员参与会议会影响到书面材料的保密性。既然欧盟不同意，则专家组要尊重欧盟的意见。
（二）法庭之友提供的摘要
在该案中，美国钢铁协会以自己的名义向专家组提交了对本案的摘要意见。由于它不是本案的当事方或第三方，专家组认为，根据DSU第12、13条，它有权决定接受或拒绝相关个人或机构提供的材料，不管这些材料是专家组主动索要的还是相关个人或机构自行提供的。以往审理的一个案件也支持了这一观点。在本案中，由于美国钢铁协会的摘要是在专家组与当事方的第二次实质性会议之后提交的，已过了书面答辩的期限，这样一来，当事方没有足够的机会与时间对此进行研究和评论。因此，专家组认为不应采纳这种提供较晚的材料，否则将会危害正当程序。
四、一点思考
一般而言，由于WTO大多数成员方已实行市场经济，对市场主体一视同仁，很少存在补贴（农产品除外），因此，反补贴案件在WTO的争端解决中出现得较少，远没有反倾销争议那样引起各国的关注。上述案件，可以说是反补贴领域较为重要的案件。它已经涉及到了反补贴协议的周边问题，即企业私有化改革前后补贴利益的变化问题。这一案件得到正确处理，不但体现了DSB专家组与上诉机构的智慧与努力，而且也会使成员方对反补贴协议的理解更为深入透彻。
中国，作为一个发展中国家，也能从这一案件得到借鉴。我国从计划经济到市场经济的转轨过程中，对国有企业采取了有力的改革措施。对某些中小型国有企业，采取了包括抓大放小的一些类似私有化的措施，另外，我国按公司法对许多国企进行重组改革，使其运作符合市场经济的规则。总的说来，我们的方向是逐渐实现对所有企业的同等对待，因此，原有的对国有企业的补贴也逐渐取消。但这并不能排除中国加入WTO后其他成员方对我国国企原有补贴采取反补贴措施的可能性，因此，这就要求我们研究反补贴协议和相关案件，作好充分准备。
目前，中国加入WTO已经是指日可待。此后，我们一方面将积极主动利用该组织的争端解决机制保障自己的权利，同时也要有技巧、有策略地面对其他国家的起诉。这一切的前提是我们要对WTO的各项协议、争端解决机制的运作程序、甚至专家组、上诉机构的各个报告进行深入研究，要作到非常熟悉。比如在本案中，我们可以看到，WTO的协议条文基本上是一种原则性的规定，为了使成员方都能接受，它不得不采用妥协性与模糊性的作法，对某些问题甚至不做规定。因此，在专家组解决争议时，各方对协议条文的词句甚至时态的理解与解释都显得极为重要，有的时候可以说是在“咬文嚼字”，这一点使笔者深有感触。当前，我们对WTO的各项协议特别是它的英文文本，研究还远远不够。因此，笔者希望能以此文抛砖引玉。