中国失业保险基金增长原因分析及其政策选择——从中外比较的角度兼论投资体制改革，本文主要内容关键词为：中国论文,失业保险论文,中外论文,角度论文,原因论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、失业保险基金激增原因分析：失业基金呈刚性增长趋势
（一）失业保险基金增长迅速：受益人数下降较快
近年来，中国失业保险基金增长迅速。从1999年的累积结余160亿元激增至2009年的1524亿元，10年增长了近10倍，年均增长率近20％；即使在2008年国际金融危机肆虐、全球失业保险基金面临巨大压力、中国新增失业人员2500万人、占全球新增5000万人的一半的极端形势下①，失业保险基金仍保持着快速增长，2008和2009两年净增了545亿元，占全部滚存结余的1/3，从而引起社会相关部门和媒体的高度关注和极大兴趣。
相比之下，在金融危机期间，由于失业率剧增，全球各国失业保险基金均面临巨大压力，例如，2004年以来，美国失业保险收入一直大于支出，但2008年失业保险制度收入为317亿美元，而支出为515亿美元；2009年，失业率激增至9.3％，制度收入降到371亿美元，而支出竟高达1329亿美元。回顾一下1998年以来美国失业保险基金收支状况就会发现，在过去的18年里收支总体水平均呈下滑趋势，其中有9年收入小于支出，6年收支大致相抵，只有3年收入大于支出。总体看，18年来收支大致平衡，没有余额。美国尚且如此，在以高福利著称的欧洲，其失业保险基金的情况就可想而知②。
但是在中国社会保障的五险中，失业保险基金的增长幅度与其他四个险种几乎一样，2004～2009年大约增长了3倍以上（参见图1）：从2004年的386亿元增加到2009年的1524亿元；同期，养老保险基金从3260亿元增加到1.3万亿元，医疗从958亿元增加到4276亿元，工伤从119亿元增加到404亿元，生育从56亿元增加到212亿元③。
图1 1989～2009年中国失业保险基金收支与滚存余额增长（亿元）
资料来源：《中国统计年鉴2009》（光盘版，22～39）；2009年数据引自《2009年人力资源和社会保障事业发展统计公报》（人力资源和社会保障部）。
但相比之下，失业保险的扩面幅度稍显不及，缴费人数从2004年的1.06亿人仅增加到2009年的1.27亿人，增幅大大低于其他险种：养老保险覆盖人数从2004年的1.6亿人扩大到2.4亿人，城镇医疗从1.2亿人增加到4.0亿人，工伤从6800万人扩大到1.5亿人，生育从4000万人扩大到1.1亿人。另一方面，失业保险受益人数却持续下降，从2004年的754万人逐年依次下降到678万、598万和539万人，在金融危机期间继续下降到2008年的543万人和2009年的484万人④，创2002年以来的最低点（参见图2）。
图2 1988～2009年中国失业保险制度参保人与受益人变化（万人）
资料来源：1988～1993年数据引自胡晓义主编：《走向和谐：中国社会保障发展60年》（中国劳动社会保障出版社，2009年9月，第260页，表5～2），其中1998年之前的受益人数据为待业职工享受救济人数；1994～2008年数据引自《中国统计年鉴2009》（光盘版，22～41）；2009年数据由人力资源和社会保障部失业保险司提供。
（二）事业单位纳入失业保险制度：形成隐性转移支付
导致失业保险基金积累不断扩大的原因较多，比如，职工工资增速较快致使缴费基数不断扩大；新增参保人员的数量快于新增失业人员的数量，而失业人员享受待遇的资格是有条件的，所以，基金收入大于基金支出；失业保险基金支出范围还比较窄小，除保障生活的支出外，促进就业只能用于职业培训和职业介绍两项补贴。此外，事业单位参保之后形成的隐性转移支付也是导致失业保险基金增长的主要原因之一。
1999年实施的《失业保险条例》第二条规定：城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工依照本条例的规定，缴纳失业保险费；第六条规定：城镇企业事业单位按照本单位工资总额的2％缴纳失业保险费，职工按照本人工资的1％缴纳失业保险费。众所周知，全国范围内事业单位人事制度改革没有完全到位，失业几率很小，所以，1999年公布的《失业保险条例》将失业保险覆盖面扩大到事业单位，一方面解除了事业单位人员的后顾之忧，但另一方面，事业单位参保相当于是对失业保险基金的一个隐性转移支付。
第一，事业单位参保人数占全部参保人数的20％。1999年1月公布《失业保险条例》的当年底失业保险制度参保人数就跃上一个台阶（参见图3），净增1924万人，增幅达24.3％，这显然包含着事业单位职工参保的因素；随即各省市纷纷转发该条例并公布本地的实施细则，事业单位参加失业保险覆盖面迅速铺开，在2000年8月4日劳动和社会保障部、财政部发布《关于切实做好事业单位参加失业保险工作有关问题的通知》（劳社部发［2000］14号）时，“事业单位参保人数已达到1500多万人”⑤，而当年全国事业单位职工为2683万人⑥，即1年半之后事业单位参保率就高达56％，占2000年失业保险制度参保人数1.04亿人的14.4％；另据人社部的统计，到2008年，全国事业单位参保人数上升到2438万人，占全国事业单位职工总数2915万人的83.6％⑦，占当年失业保险参保人数1.24亿人的20％。
图3：2008年中国事业单位和其他不同性质单位职工参加失业保险情况（万人）
资料来源：胡晓义主编：《走向和谐：中国社会保障发展60年》，中国劳动社会保障出版社，2009年9月，第311页，表5～4。
第二，事业单位缴费收入占当年缴费总收入的10％。2009年，全国事业单位缴费基数约4000亿元，缴费总额为59亿元⑧，占全年总收入580亿元的10％，占全年总支出367亿元的16％⑨。这就与上述事业单位参保人数占全部参保人数比例的数据产生较大差距，人均费基仅为16406元（4000亿/2438万人），而全国事业单位职工人均工资29758元⑩。但如按《条例》规定的3％费率计算，当年事业单位缴费总额应为218亿元，应分别占2009年总收入的37％和总支出的59％。造成这种差距的情况可能有三，即欠费情况较为普遍，费基较小，实际费率较低。
第三，1999年以来事业单位缴费贡献率占目前失业保险基金历年累计结余的27％。从前述数据和分析中可看出，11年来事业单位参保人数占全部参保人数比重的中位数为17％，但对失业保险基金的“实际贡献率”则小于17％，尤其是考虑到差额拨款事业单位缴费的情况之后，“实际贡献率”取值为12％。以此系数来推算，剔除事业单位缴费后，11年来失业保险基金收入年均减少几十亿元，其中2002年所剩无几，到2009年底，失业保险基金累计结余应为1102.5亿元（969.5亿元加上1998年底滚存结余133亿元，参见图1和表1），而不是1524亿元；换言之，事业单位缴费大约总计贡献了422亿元，即在目前1524亿元累计结余中，27.6％来自事业单位或可视由事业单位缴费形成，或说事业单位的隐性转移支付占四分之一强。
（三）未来城镇登记失业率不会超过4.3％：失业保险基金将不断膨胀
未来若干年内，失业保险基金规模不断扩大将呈刚性发展趋势。如果事业单位参加失业保险制度的政策和事业单位人事政策没有较大变化的话，来自其隐性转移支付的“财政支持”仍将导致失业保险基金不断膨胀下去。此外，未来城镇登记失业率也是影响失业保险基金不断增长的另一个因素。
过去9年城镇登记失业率平均为4.1％，在金融危机最为深重的2008和2009年，城镇登记失业率分别仅为4.2％和4.3％；鉴于此，未来城镇登记失业率将难以超过4.3％，因此，失业保险基金规模不断增长将没有任何悬念。
（四）未来覆盖面不断扩大：失业保险基金不断膨胀前景预测
覆盖面不断扩大是失业保险基金不断增长的主要原因。随着覆盖面的不断扩大，失业保险基金积累规模必将不断增加。2008年末全国就业人员7.75亿人(11)，参保人员1.24亿人，覆盖率为16％。在城镇就业人员3.02亿人中，城镇单位就业人员1.22亿人，在岗职工1.15亿人，这说明，“城镇单位就业人员”已基本实现应保尽保。但是，如按下面几个口径进行分析，失业保险覆盖面还有进一步扩大的可能性。
一是从“二产”就业农民工数量来看，还有较大的扩面余地。扩面的目标群体主要是农民工：第二产业2.11亿人，占27％；第三产业2.57亿人，占33％。“二产”是指制造业，电力、燃气及水的生产和供应业，再加上一部分“三产”农民工从业人员，他们都是有雇主的单位，具有参保的条件，尤其是农民工数量占绝对优势的建筑业等，显然还有较大的扩大余地。据2008年底的数据，全国农民工总量为2.25亿人，其中外出农民工数量为1.4亿人，而参加失业保险的农民工人数仅为1549万人(12)，占外出农民工总数的11％。照此测算，还有1亿就业人员应覆盖进来，参保率从目前的16％提高到27％～32％是可行的。
二是1997年东亚金融危机之后的经验显示，中国失业保险还存在扩面的较大空间。中国失业保险制度在城镇的覆盖人口至少应为2.1～2.5亿人，参保率为27％～32％，这个估算是符合实际的，例如，在1997年东亚金融危机之前韩国和中国台湾的参保率很低，危机之后它们各自的参保率分别提高到了22.2％和35.9％。
三是农民工加入失业保险的可行性。1997年东亚金融危机之后失业保险覆盖面扩大的经验与中国二产业就业人员结构所揭示的潜在覆盖对象群体均说明，失业保险覆盖面扩大一倍之后，其覆盖的主要群体正好是农民工这个群体，在数量上二者基本是吻合的。当然，农民工流动性很强，道德风险容易导致制度财务可持续性出现问题，这为扩面带来了许多挑战。但如果对失业保险制度的待遇计发规则（异地发放等）和资格要求（连续工作时限和相对固定的住所等）等做出适当调整，以适应特殊时期的社会转型需要，适合季节性和建筑业等领域农民工参保，甚至适合城镇服务行业就业的农民工群体，有雇主的农民工参加失业保险制度是完全可行的。在这方面，美国的一些经验可资借鉴，例如，美国《联邦失业税收法案》规定，雇主只要雇佣一个雇员达20周以上就必须参保，包括州政府公务员系统，很多州在立法中对覆盖对象的要求常常超出了联邦政府的规定，有些州立法将家庭帮工和家庭服务机构也纳入到覆盖范围，对雇员工作时限最低要求放得更宽。美国失业保险制度的覆盖率之所以很高，对工资收入的就业人口覆盖率高达95.5％左右（BLS,2010），其主要做法就是将流动性较强的非正规就业人员也纳入进来，在这方面，各州作为统筹单位，具有较高激励性，立法比较灵活。
此外，失业保险还要加强反福利欺诈的制度建设，将参保人道德风险降到最低程度，同时，防止雇主与雇员的合谋。当然，失业保险覆盖面扩到农民工群体之后，关键还需要其他经济社会条件及时跟进，例如加速城镇化进程，提高经济的正规化程度，等等。
二、应对失业保险基金不断增长的政策选择：制度改革的取向
金融危机以来，许多学者疾呼大幅提高社保待遇水平，包括养老、医疗和失业等，其理由有二：一是提高消费能力，扩大内需；二是中国失业保险基金增长迅速，滚存积累日益增加，大幅提高失业金的标准可减缓基金增值保值的压力。那么，中国失业保险金的水平是高还是低，低多少，应该提高多少？如何看待和应对失业保险基金不断增长的趋势？如何看待失业保险制度和失业保险基金管理体制改革的政策选择？对此，笔者提出如下一些看法。
（一）政策选择之一：失业金替代率可适当上调
《失业保险条例》第十八规定：失业保险金的标准，按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平，由省、自治区、直辖市人民政府确定。在实践中，中国失业金属于非家计调查式定额给付，水平通常为当地最低工资的60％～80％之间（胡晓义，2009），2006年全国平均失业保险待遇为300元（白维军，2009），而当年城镇在岗职工月均工资为1769元，即失业保险金的替代率为全国在岗职工社平工资的17％；纵向看，中国失业金替代率总体水平呈下降趋势，例如，10年来北京失业保险金下降了将近一半左右：1999年北京市职工月均工资为1124元，失业保险金为333元（北京市人力资源和社会保障局课题组，2009），替代率高达30％，而2009年北京市职工月均工资3726元(13)，失业保险金为617元（北京市人力资源和社会保障局课题组，2009），替代率下降到17％。与欧盟国家相比，中国失业保险金的替代率确实显得低了一些，即使与美国相比，中国失业保险替代率也是非常低的，还有较大上调空间。比如，德国的失业保险金水平参考工资的60％～70％，并根据家庭成员情况调整；西班牙的失业保险金替代率更是高达90％以上。
适当上调失业金的水平可提高失业者的生活水平，扩大内需，在一定程度上还可缓解不断增加的失业保险基金的压力。
（二）政策选择之二：扩大覆盖面以提高制度的“瞄准率”
自1999年实施《失业保险条例》以来，其受益人数量曲线呈抛物线状，从2004年最高点持续下降，包括金融危机期间的2007和2008年仍连年走低，到2009年出人意料地创下2002年以来最低点。而同期城镇登记失业率曲线则略微上扬，形成一个“剪刀口”，并具有逐年扩大的趋向。出现“剪刀口”的原因较多：首先，2002～2004年国有企业改革产生的大量下岗职工离开“待业中心”，导致享受失业保险待遇人数激增，形成高峰。但随着企业冗员的减少和退出，企业职工队伍逐渐开始相对稳定，从2004年开始享受失业待遇人数逐年减少。其次，近年来，促进就业政策逐渐开始发挥作用，城镇失业人员数量有所减少；最后，由于参保意识淡漠等原因，流动性较大和失业风险较大的群体没有被覆盖进来，覆盖进来的群体中有相当一部分人就业比较稳定，再加上统筹层次太低和财政分灶吃饭等原因，个别统筹单位出现的“道德风险”导致失业保险制度出现“反向选择”(14)。
“剪刀口”的出现显示，一方面城镇登记失业人数居高不下，而另一方面则受益人数量不断下降，进而导致失业保险基金余额增长迅速（参见图4）。尤其是，金融危机期间领取失业金人数没升反降，这与新增2500万失业人员的事实形成巨大反差（新增失业人员主要为农民工，所以，这里将其近似等于农民工）。2009年农民工中有1643万人参加失业保险制度，按全国农民工2.30亿这个“大口径”来计算(15)，其参保率仅为7.1％；如按“外出农民工”为1.45亿这个“小口径”来计算，参保率为11.3％（假定参保农民工均为外出农民工），这两组数据均说明，农民工参保率太低。2009年，全国领取失业金人数为484万人，即使假定他们全部为农民工，大口径下领取失业金的农民工仅为2.1％，小口径下是3.3％（参见图4）。
图4 2001～2009年中国城镇登记失业人数与失业保险受益人数的关系（万人）
资料来源：2008年之前的数据引自《中国统计年鉴2009》（光盘版，22～41）；2009年受益人数量由人力资源和社会保障部失业保险司提供。
中国失业保险受益率的“剪刀口”现象显示，中国失业保险的“瞄准率”出现了严重偏差。失业保险制度的受益人对象应重点“瞄准”进城务工的有雇主的农民工群体和城镇有雇主的就业群体，以避免“剪刀口”的进一步扩大，这既是目前缓解失业保险基金压力的一个途径，也是充分发挥失业保险制度功能的本质体现。因此，在覆盖面扩大过程中缩小“剪刀口”和提高失业保险制度的“瞄准率”，既是统筹层次低下条件下提高失业保险基金使用效率、缓解失业基金增长压力的重要政策取向，也是应对失业高峰和给付风险、充分发挥失业保险制度功能的需要。要达到这些目标，就必须改善失业保险统筹单位的激励机制，改革地方失业保险经办机构的评价标准，防止失业保险制度的财务指标的锦标主义，防止失业保险基金增长至高无上的盲目崇拜。
（三）政策选择之三：设立延长失业金期限的三条“红线”
《失业保险条例》第十七条规定：失业人员失业前所在单位和本人按照规定累计缴费时间满1年但不足5年的，领取失业保险金的期限最长为12个月；累计缴费时间满5年但不足10年的，领取失业保险金的期限最长为18个月；累计缴费时间10年以上的，领取失业保险金的期限最长为24个月。与欧盟国家的缴费期限和待遇期限相比，即使与一些同等发展水平的发展中国家相比，中国失业保险的待遇期限显得太低，还有一定的放宽空间。比如，德国最短参保期限为“过去2年内参保12个月”，最长申领期限为6～24个月。
建立失业保险制度的目的是为了保护劳动力的失业风险，调节经济周期导致的贫困发生率，在一定时期内和一定程度上烫平失业人口的消费水平，以保持和促进经济增长和社会发展。但是，适当延长失业金待遇期限，一定要依据相应的法定程序，为失业保险待遇支付标准设立若干“红线”，以充分发挥失业保险反危机的功能。
第一，为“总失业率”设定一条失业金自动延期的红线。“总失业率”（TUR,Total Unemployment Rate）即媒体人们口语中俗称的“失业率”，是指失业人数占“全国劳动力”的百分比；“全国劳动力”是指除军队服役、监狱服刑或精神病患者以外的16岁及以上至65岁的就业人员和失业人员以及积极寻找工作的人数总和。绝大部分发达国家对失业人数和失业率的统计采用的是“调查失业率”。例如，美国对入户调查和机构调查的数据调整之后给出一个“总失业率”。由于发达国家农业人口比例很小，所以，有关国家发布的“非农部门”失业率常常被替代为“总失业率”来使用。2009年美国劳动力人数为1.55亿人，“总失业率”为9.3％，失业人口1400万人（BLS,2010）。
对于一个经济体而言，不同经济周期和历史时期所能承受的失业率是不同的，一般而言，在经济萧条时期“标准失业率”可上调一些。例如，美国平均失业率在20世纪50年代是4.2％，60年代是4.3％，70年代是6.0％，80年代为7.2％，90年代为5.7％，2000～2009年是5.7％；其中最低年份是1953年的2.9％，最高是1982年的9.7％(16)。在1973年全球性石油危机和1979～1982年世界性经济危机期间，失业率上升之后，“标准失业率”得以上调。美国劳工统计局每月公布一次“标准失业率”，其目的就是为当前所能承受的失业率给出一个“参考值”。
同一经济体内不同地区之间所承受的失业率也是不同的，美国2009年给出的标准失业率是6.5％，其目的就是为各州启动自动延长待遇期设定一个红线：如果超过6.5％，便可顺延失业金期限13周，如果超过8.0％便可顺延20周（National Employment Law Project,2009）。
中国地区间发展很不平衡，中央政府可定期发布统一的参考值，各省级政府根据省情予以调整。例如，沿海发达地区设定的红线可以稍低一些，而中西部地区可以稍高一些。即使在发达地区，出口加工型企业密集的地区在经济周期中应采取等级红线制度，根据不同失业率延长失业金待遇期。达到某个失业率红线之后，延长失业金期限的程序便自动启动。当然，问题是中国失业保险覆盖率很小，采取的是城镇登记失业率，难以反映2亿多流动就业人口的真实失业情况，这就为设立失业金延期红线增加了一定困难。
第二，为“参保失业率”设定一条失业金自动延期的红线。“参保失业率”（IUR,Insured Unemployment Rate）是指失业并领取失业金的人数占正在就业的全部参保人的百分比，但不包括领取失业金资格已经过期但还未实现再就业的失业人数（BLS,2010）。这个指标在覆盖率很高的国家几乎等于正规部门的就业人口的数量。例如，2008年美国失业保险制度（UI）和“联邦雇员失业补偿”制度（UCFE）每周平均失业金840美元，覆盖的雇主为906万个，工作岗位数量有1.348亿个，人数是1.294亿人（对兼职岗位调整以后），占全部工资领取者就业总人数的95.5％，工资总额为6.14万亿美元，占全国个人总收入的93.8％，占美国GDP的42.5％。“失业参保率”不包括自雇者、大部分小农场的农业工人、军队官兵、铁路雇员（另有制度）、在校学生和某些小型NPO雇员等；由于美国失业保险制度几乎覆盖了所有正规部门(17)，所以美国的“参保失业率”很低，正常年份从未超过5％，即使2009年美国各州平均“参保失业率”仅为4％，在过去的几十年历史上，只有1974～1975年、1984年和2010年上半年超过了5％（DOL,2008）。根据规定，一旦“参保失业率”超过5％这个红线，“延伸失业金”程序便开始启动。
自1999年中国政府出台《失业保险条例》以来，“参保失业率”曲线呈一个草帽状（参见图5）：2003年达到顶点，为7.7％，随后便逐年下滑，包括金融危机的2007年和2008年在内，分别下滑到4.8％和4.4％，2009年继续下滑至3.8％，成为2001年以来的最低点。理论上讲，失业保险覆盖率越狭小，“参保失业率”所表达的“总失业率”就越失真，甚至可以造成假象，尤其在金融危机冲击期间，如果“参保失业率”的变化方向与“总失业率”相反，就只能说明这个失业保险制度的瞄准率较低，其结果就只能是推动失业保险基金规模继续增长。这是因为，从本质上讲，在融资方式现收现付的大数法则下，“参保失业率”是考察失业保险制度财务状况的一个重要指标，实际就是这个制度的“财务支持率”，这个比率越低，失业保险制度的财务状况就越好，基金积累就越大；但是，与养老保险不同的是，这不是失业保险制度追求的财务目标，因为失业高峰的周期与经济周期具有高度相关性，他们是同向的。
图5 1999～2009年中国失业保险“参保失业率”变化
资料来源：2008年之前的数据根据《中国统计年鉴2009》（光盘版，22～41）的数据计算得出；2009年受益人数量由人力资源和社会保障部失业司提供。
与“总失业率”和“失业受益率”相比，“参保失业率”的历史数据是最为完整和规范的；在过去的11年里，有一半年份的“参保失业率”低于5％；随着制度覆盖面的不断扩大，这个比率将会呈现出逐渐降低的趋势。那么，在社保制度不断扩面的特殊背景下，如何为“参保失业率”设定一个红线呢？有两个思路可供决策者选择：一是由中央政府定期公布一个统一参考值，由省级政府根据其经济发展水平另行制定各自的红线，报中央政府核准审批；一是由各省以过去若干年的平均“参保失业率”为基数，当上升幅度达到某个规定的比例时，例如达到过去3年“参保失业率”平均值的30％时，该省便自动进入延长失业金待遇期的程序，并对延期的期限做出具体规定。
第三，为“失业受益率”设定一条红线。“失业受益率”（RR,Recipiency Rate）是指失业金领取人数占全国失业人数的百分比。这是衡量一国失业保险制度瞄准率和覆盖率的一个主要标尺，但受到制度设计理念和福利模式的约束，国家之间差距较大，即使在一国之内也受到执政理念和国家财政状况的较大影响。例如，在20世纪50年代，美国“失业受益率”大约是50％，60年代和70年代下降到40％左右，80年代继续下降到35％左右，其中1984年下降到最低点29.5％，90年代继续维持在35％；进入本世纪以来平均水平回升到38％(18)，但总体呈下降趋势，从2001年的44％下滑到2008年的37％，2009年回升至40％（参见图6）。
图6 1999～2009年中国和美国“失业受益率”比较（％）
资料来源：中国的数据引自《中国统计年鉴2009》；美国资料引自美国劳工部网站，http://www.doleta.gov/unemploy/引自Regular Program Insured Unemployment as a Percent of Total Unemployment。
从美国长达60年的“失业受益率”曲线来看，剔除其他因素之后，它基本与经济景气联系在一起，经济繁荣时，“失业受益率”走低，经济萧条时就走高。但相比之下，中国的“失业受益率”统计只能根据城镇登记失业率来测算，存在很多问题：首先，1999年出现“倒挂”现象（城镇登记失业人数101万人，失业保险受益人数271万人），2000年受益率几乎是100％；其次，即使剔除1999年和2000年的不正常情况之后，2001～2009年中国的平均失业受益率为71％，远远高于美国的38％，但这显然是表面现象，因为中国使用的城镇登记失业率要小于调查失业率；再次，在金融危机期间受益率不升反降，从2007年的65％下降到2008年的61％，再下降到2009年的52％，这是一件十分反常的现象，足以说明失业保险制度“瞄准率”出现了严重偏差；最后，2003年以来，城镇登记失业人数增长率始终高于受益人数增长率，前者只有1年为负值，而后者有4年为负值。
由于二元结构和失业保险制度覆盖率狭窄等原因，失业保险制度的“瞄准率”难以在短期内获得较大提高；于是，由于城镇登记失业率与“失业受益率”在一定程度上存在的“两张皮”和“剪刀口”现象在一定时期内将难以完全消除，失业保险基金增长在一定程度上就存在着刚性；这样，由于根据城镇登记失业率难以给出一个真实的“失业受益率”，为其设定一条自动启动的预警红线并采取相应措施就显得十分困难。鉴于此，可以授权地方政府，在失业保险基金累计余额较多的地区，当受益率下降到一定程度时，经过上级政府批准之后可在某些系数上做一定调整。
（四）政策选择之四：建立失业保险费率调节机制及其权力下放
第一，事业单位可视为失业保险基金的一个“收入调节阀”。前述分析显示，如剔除事业单位参加失业保险制度这个因素，私人部门的“制度支持比”较为恰当，收入略大于支出，基金略有结余。于是，在失业保险基金投资体制眼下难有突破、事业单位用工制度改革难以一步到位的情况下，事业单位缴费可以作为基金收入的一个“调节阀”，旨在缓解失业保险基金规模激增的压力；换言之，在失业保险基金规模较大时可暂时下调事业单位的缴费比例，反之在失业高峰时可临时上调。与基本养老保险和医疗保险制度不同的是，失业保险基金的支付风险及其财务可持续性具有较强的周期性，受经济景气的影响非常大。正是基于失业保险基金的这个特征，可将事业单位缴费视为一个“制度收入调节阀”。
第二，失业保险费应建立自动调节机制。随着失业保险覆盖面的逐渐扩大和失业保险基金规模的不断扩大，建立失业保险费率“自动调节机制”（AAM）已显得十分紧迫。在金融危机期间，减缓失业保险费被纳入到社保新政之中，可被视为一次“实验”，积累了一些经验。2008年底，人力资源和社会保障部、财政部和国家税务总局3个部门联合下发了《关于采取积极措施减轻企业负担稳定就业局势有关问题的通知》（人社部发［2008］117号），明确了阶段性降低失业保险费率、缓缴失业保险费等一系列社保新政；对此，全国各地积极响应，结合本地实际情况及时出台贯彻落实文件和实施方案，为应对金融危机和稳定就业做出了贡献。例如，自2009年1月1日起，北京失业保险费率由原来的单位缴1.5％、个人缴0.5％分别下调至1.0％和0.2％，降幅达40％（北京市人力资源和社会保障局课题组，2009）；广州从3％降到0.3％。据统计，2009年1～6月，通过降低失业保险费率和缓缴失业保险费，直接减轻企业负担达42亿元，涉及企业290万户，职工8200万人（Center for Program Planning and Results,2009）。
第三，建立失业保险基金“自动调节机制”的核心是失业保险的责任主体应从中央政府下沉到省级政府。各省失业保险情况差异性较大，例如，2008年底，广东省滚存结余170亿元，北京结余71.6亿元，天津结余38.2亿元，而青海省只有6亿元；鉴于此，在立法上中央政府只需制定一个统一的“基金储备率”即可，事业单位缴费率和企业单位失业保险费率的浮动调节权利均应全部下放到省级政府，由各省根据基金状况随时调节费率，以实现自我平衡和略有结余的制度目标。
从近十几年来欧洲国家改革潮流来看，失业保险的责任主体呈逐渐下沉趋势。美国失业保险制度从1935年建立之日起就是由联邦政府和州政府共同举办的保险项目，联邦政府仅制定基本原则，失业保险的举办、管理和运行均由各州负责，他们被赋予了失业税的自动调节职能。1970～2008年美国失业税收入与失业金支付两条曲线显示两个特点（参见图7）：一个是在过去40年里，凡是在经济危机期间出现支付曲线高峰时，其征缴税率次年便必然提高，时滞大约1年，在持续爬升大约3～4年后达最高点，然后开始下滑；这两条曲线呈交叉式的顺周期起伏波动状态，失业税收入对失业金支付高峰时出现的缺口的“弥补行为”主要发生在“事后”，而无需“事前”积累，这是失业保险与养老和医疗等最大的区别之一。
图7 1970～2008年美国失业税收入与失业金支出（占全部工资％）
资料来源：美国劳工部网站，http://www.doleta.gov/unemploy，引自Contributions Collected & Benefits Paid,as a Percent of Total Wages。
另一个特点是，40年来征缴税率和支出标准占全部工资比重均呈同步下降趋势，而没有单纯追求基金的积累，这个规律可被视为失业保险制度和失业保险基金追求的一个目标，即收支大致相抵，略有结余，正如美国2009年的财务报告所言，“联邦政府没有为将来支付失业保险金或劳工部其他相关的支出而储备专项资金”（Center for Program Planning and Results,2009）。例如，根据美国劳工部的年报，截止2009年9月30日，劳工部失业保险“联合资产负债表”的资产总额为441.8亿美元，其中，从财政部贷款144亿美元，投资201.1亿美元，利息收入54.7亿美元，自有房产和设备等42亿美元。其实，这441.8亿美元的“资产”就是失业保险的“全部债务”与“金融状况”的合计，其中债务296.6亿美元，净金融状况145.3亿美元。由于美国的“联邦失业税”和“州失业税”均全部进入“失业信托基金”（UI），该基金将其几乎全部用于政府债券投资，截止2009年9月30日，该基金净值合计仅为198.45亿美元，其中，其持有2010年6月30日到期的特种国债3.34亿美元（利率3.25％），2011年6月30日到期的特种国债192.94亿美元（利率4.5％），利息收入2.17亿美元（Center for Program Planning and Results,2009）。
从理论层面看，失业保险基金储备规模还没有一个国际公认的量化指标，各国都在探索之中，重要的是，美国的情况稍好，大部分欧洲发达国家失业保险基金需要财政补贴。
第四，建立失业保险制度“自动调节机制”是失业保险制度应具备的一个机制。在私人市场上，由于信息不对称，道德风险和逆向选择常常导致市场失灵，尤其对失业保险而言，道德风险使保险商很难辨明和判断失业的真正原因，其识别成本非常高，以致于使之成为不可能；失业风险的概率与经济景气等因素高度相关，风险比较集中，通过集合风险的办法难以分散总的风险；逆向选择的存在导致难以制定一个理想的保费标准，尤其对不同风险的群体难以识别和难以制定不同的费率。所以，失业保险的这些特点导致其私人保险市场效率必然十分低下，难以产生市场供给，或者说，失业是一种市场不可保的风险，只能由国家作为一项公共产品予以提供。于是，由国家“垄断提供”的失业保险项目制定的费率也具有垄断性，如果失业保险基金规模过高，在其他政策既定的前提下，建立缴费的“自动调节机制”便是十分必要的了，这是社会保险制度公平性的一个具体体现。
中国失业保险制度在金融危机期间采取的减缓费率做法是反周期的一项临时措施，而不是一个制度安排，在《社会保险法》和即将修订的《失业保险条例》中应以立法形式固定下来，给地方政府以足够的自主权，将费率的“自动调节机制”建立起来。
（五）政策选择之五：失业保险基金促进就业和预防失业的功能应适当扩大
适当扩大失业保险基金运用范围，对困难企业给予岗位补贴、对特困群体进行职业培训补贴、创造公益性岗位等，所有这些均应视为失业保险基金发挥促进就业和预防失业的重要举措。金融危机期间，按照人社部117号文的规定，失业保险基金允许为困难企业稳定岗位支付社会保险补贴，收到了良好效果。例如，北京市提高了岗位补贴标准（三年来从5000元提高到9000元）和公益性岗位补贴（从1/3提高到4/5）等，10年来总计从失业保险基金中支出促进就业经费46亿元，总计有168万失业人员实现了就业和再就业，城镇登记失业率多年来一直控制在2.5％以内，远低于全国平均水平；尽管如此，2009年北京市失业保险基金已高达72亿元，超过当年制度收入的两倍和支出的5倍多（北京市人力资源和社会保障局课题组，2009）。
其实，早在2005年国务院颁布的《关于进一步加强就业再就业工作的通知》（国发［2005］36号）中就要求发挥失业保险制度促进再就业的功能，允许进行扩大失业保险基金支出范围的试点；2006年1月劳动保障部和财政部联合发布的《关于适当扩大失业保险基金支出范围试点有关问题的通知》（劳社部发［2006］5号）做出明确规定并在东部7省市开始试点；2009年7月，人社部和财政部联合发布《关于延长东部7省（市）扩大失业保险基金支出范围试点政策有关问题的通知》，决定延长试点政策1年。结合金融危机中的一些做法和国际惯例，有以下思路可作为扩大失业保险基金支出范围的选择。
第一，对已经失去工作并自主创业的参保人，可以凭工商登记等凭证，设立一个“自雇人员创业补贴”(19)，补贴幅度可根据创业情况分为若干档次，以替代传统的失业金，旨在鼓励自我创业的自雇人员。
第二，对自愿到基层社区担任社会工作者的参保人，在基层社区同意的情况下，可设立一个“社区工作者津贴”，设定一定的支付期限和工作要求。这是一个介于公益性和非公益性岗位的岗位支持。
第三，对登记失业的参保人和刚毕业的大学生，可设立“绿色岗位补贴”，这是一个潮流，在此次金融危机期间欧美一些国家开始将之作为促进就业和再就业的举措之一，例如，美国几个州能源类、环保市政类、农业类等领域设立了类似的绿色岗位补贴。
第四，对大学应届毕业生可设立不同类型的促进就业补贴，将失业保险基金的功能适当扩大到大学生自主创业，对缓解大学生就业难是一个贡献，等等。
第五，对16～24岁青年人可设立类似“青年促进就业计划”之类的青年计划，这是几年来欧美较为盛行的一个就业促进方向，并于2009年2月17日在美国签署的《复兴法案》中首次被引入美国的就业促进和就业培训之中；通过该方案，2009年全美有32.5万青年人获得了暑期就业机会(20)。
第六，对已经失去领取失业金资格但还未重新就业的失业人员可授权地方政府在特殊时期（例如城镇失业率超过某个系数之后或中央政府主管部门特批情况下，例如经济萧条时期）建立“延伸失业金制度”。美国在20世纪70年代引入该制度，由联邦和州政府联合资助。
4年来的试点实践证明，扩大失业保险基金的支出范围不仅是缓解失业保险基金压力的权宜之计，也是目前积极推进具有中国特色的积极劳动力政策的一个大好时机，还是积极探索建立城乡统一失业保险制度、推进农民工居民化和城镇化的重要举措。近年来，养老保险制度和医疗卫生体制改革进程较快，改革力度较大，比较而言，失业保险制度的改革已显落后，不适应经济社会发展的需要，修订《失业保险条例》应尽快提到议事日程，促进就业和预防失业的功能以立法的形式固定下来，将部分促进就业措施与失业保险基金有效衔接起来，适当扩大失业保险基金的功能，将积极劳动力市场政策的支出项目予以规范化。
三、改革中应注意的问题：基金管理改革应服从制度改革的需要
失业保险基金不断增长是覆盖面扩大过程当中的必然结果之一。在这个特殊历史时期，如有些问题处理不妥，可能会为今后改革带来较大障碍。
（一）待遇水平上调要适度，以防止出现“失业陷阱”现象
与欧盟国家相比，中国失业保险待遇期限和替代率显得苛刻，不够慷慨；因此，二者皆有一定的提高空间。但在上调过程中，待遇期限和替代水平均应适当。作为刚刚进入中低收入国家群组下沿的最大发展中国家，中国在较长时期内应将保持和提高就业率作为重中之重，这是福利制度中的最大福利，也是此次金融危机的最大启示之一。在五项保险制度中，失业保险对劳动力市场弹性的影响最大，其待遇水平对就业市场的影响最大，在这方面，欧洲有很多经验教训。对此，我们既要防止“泛福利化”倾向，又要防止失业津贴导致产生“失业陷阱”的倾向发生。
关于失业保险导致的“失业陷阱”，比利时是一个极端的典型案例。比利时总人口1100万(21)，劳动就业适龄人口630万（20～64岁），占总人口的60％，但是，自愿性失业人口（自愿退出劳动市场）为140万人，占适龄劳动就业人口的22％（占总人口的13％），而非自愿性失业人口仅为57万人，占劳动适龄人口的9％（占总人口5.5％），可是领取失业保险待遇的人口则高达107万，占适龄劳动人口的17％（占总人口的10％），远远高于5.5％的比例。这是因为，比利时的失业保险待遇非常慷慨：只要在过去的18个月里参保12个月，就可以“无限制”领取失业金。
相对来讲，美国失业保险替代率大约比欧洲低1/3以上，2007年各州失业金平均替代率为47.0％，十几年来变化不大（参见图8）。半个世纪以来，每次金融危机之后，与欧洲相比，都是美国率先走出低谷，欧洲失业率高是其难以摆脱危机的一个标志，在学界，欧洲“失业陷阱”受到的诟病远比美国更为激烈，美国劳动力市场弹性显然好于欧洲，就业率高于欧洲，失业率低于欧洲，成为欧洲赶超的一个典范(22)。欧美之间存在的这些差异性固然由许多原因导致，但失业保险制度及其待遇水平的差异性是其中主要原因之一。
图8 1990～2007年美国各州平均失业保险待遇替代率（％）
资料来源：美国劳工部网站，http://www.doleta.gov/unemploy/引自Replacement Rates,US average。
（二）扩大失业保险基金功能要适当，厘清失业保险与劳动力市场政策之间的边界
毫无疑问，中国失业保险基金的支出范围存在进一步扩大的空间，但要适度，而不应过度，这是因为：首先，失业保险基金的支付目标与劳动力市场政策的功能应有所区别，正常年份的失业金支出与紧急时期的临时措施应有所区别。劳动力市场政策的成本应主要由国家财政来承担，如果失业保险基金的功能过度延伸并常态化，就等于将国家的责任转嫁给了参保人，加重了参保人的缴费负担，这不仅有失社会公平，也不利于扩大社会消费。由此，在适当扩大失业保险基金支付范围试点过程中，应划清失业保险基金支出范围与国家责任之间的边界。事实上，在4年试点过程中已出现了失业保险促进就业资金与财政促进就业资金的关系问题，一些地方出现了实行财政资金与失业保险促进就业资金的“双轨”问题（胡晓义，2007）。
其次，欧洲国家积极劳动力市场政策的较大规模支出出现于20世纪90年代，十几年来在统计分析上愈加规范化。国际劳工组织统计中使用的SSI、欧盟使用的ESSPROS、OECD使用的SOCX等已将二者分开。例如，OECD将“社会支出”划分为9项，其中将“积极劳动力市场计划”与失业保险分离开来，独立统计：1980年欧盟成员国“积极劳动力市场计划”平均支出占GDP的0.4％，到2001年提高到0.7％，失业保险支出从1980年的1.0％提高到2001年的1.1％（OECD,2007）。在中国，把二者的统计分析分开之后将有利于判断其劳动力市场政策是积极的、消极的还是中性的，以此来分析和确定制度模式的选择、调整政策和支出的取向。
最后，之所以在统计分析上将失业金支出与促进就业的财政支出分开计算，是因为失业保险基金的功能延伸与劳动力市场政策的财政支出对劳动力市场的影响是不一样的；常态化的高福利失业金对劳动力市场的负面影响较大，不利于提高就业率，而临时的大规模反周期措施则有利于扩大内需和恢复经济增长，劳动力市场弹性较好。因此，有必要厘清失业保险与劳动力市场政策之间的边界，在某个临界点上将促进就业和预防失业的功能从失业保险制度中剥离出去，而不应将某些临时的紧急措施常态化，将本来应由国家转移支付承担起的责任固化到失业保险之中。《社会保险法》和《失业保险条例》（修正）对失业保险的功能应做出准确规定，或将就业促进与就业培训的支出在失业金支出中划定一个最高比例(23)。
在发达国家中，美国失业保险制度的运行机制和制度结构具有一定代表性，符合美国劳动力市场“中性”政策的追求。从美国1980～2010年的失业保险支出中可以看到这样几个特点（参见图9）：首先，从1980年以来的历次危机与支出的关系来看，失业率与支出规模的趋势是同向和吻合的，即在失业率攀升时支出规模也随之大幅提高。
其次，在4次危机中，正常支出和转移支付二者合计的规模一次比一次大：1982和1983年危机分别为257.7亿美元和261.9亿美元，1992和1993年危机为402.7亿美元和402.7亿美元，2002和2003年为546.1亿美元和550.3亿美元，此次金融危机达到巅峰，2007年是521.9亿美元，2008年骤升至1328.1亿美元，2010年仅前5个月就高达618.9亿美元。这说明，政府反周期的作用越来越大。
再次，正常年份只有失业金的支出，其资金来自失业保险基金，只有4次经济危机期间才进行大规模转移支付即增加各种失业救济金，且转移支付的地位日益显赫，例如，2010年前5个月的支出中竟占一半以上，达341亿美元，高于正常失业金支出的278亿美元。
再次，在危机期间，除失业保险制度根据条例的规定增加了支出以外，转移支付均有相关立法依据，或说所有财政转移支付均列有专门项目。例如，2009年美国失业救助的转移支付规模之所以前所未有，是因为其临时紧急措施的转移支付多达5项之多(24)：《2009美国复兴与再投资法案》（P.L.111—5）、《2009年综合拨款法案》（P.L.111—8）、《2009年综合拨款法案修正案》（P.L.111—46）、《2009劳工、房屋所有权与创业救助法案》（P.L.111—92）、《2010国防部授权法案》（P.L.111—118）；每个法案均包括若干失业待遇补偿的内容。例如，《2009美国复兴与再投资法案》中涉及失业保险待遇的有：“2008年紧急失业补偿的延伸计划”（2010年1月1日之前失业金每周增加25美元）、“失业保险补偿现代化刺激支出”（到2011年9月30日联邦给各州拨付70亿美元）、“特别行政费分配方案”（联邦政府向州政府拨付5亿美元），等等。所有这些都是反危机和反周期的临时措施，几乎都属于劳动力市场政策的成本支出，资金来自财政转移支付。
图9 1980～2010年美国正常失业金支出、临时反危机支出与失业率变化（％、亿美元）
资料来源：关于失业率的数据，2008年以前的引自Average Duration vs Total Unemployment Rate，见美国劳工部网站（http://www.doleta.gov/unemploy/），2009年数据和2010年数据（截止5月底）引自BLS,The Employment Situation-June 2010 in News Release,Bureau of Labor Statistics,U.S.Department of Labor,Thursday,June 2,2010,USDL-10-0886.pp.1.关于失业金支出，引自UI Program Outlays。
注1：“正常支出”（RB）指失业金；“其他支出”均来自转移支付，包括7个部分：延伸待遇给付（EB）、联邦补充失业金（FSB）、联邦补充补偿金（FSC）、紧急失业补偿金（EUC）、临时延伸失业补偿金（TEUC）、联邦农业雇员失业补偿金（UCFE）、前公务员失业补偿金（UCX）。
注2：2010年数据截止2010年5月底。
最后，无论是失业保险基金的支出，还是转移支付的支出，投向非常集中，目的非常明确，它们均以失业津贴为要，以提高消费能力为主，而较少用于就业促进和就业培训(25)，以期扩大需求，恢复经济和控制贫困发生率。例如，2008年美国失业保险支出583.1亿美元，其中536.8亿美元用于失业金补贴支出，就业促进与就业培训仅为57亿美元；2009年总支出1391.2亿美元，其中失业金补贴支出高达1333.5亿美元，而就业促进与就业培训仅为72.1亿美元(26)。
（三）在扩大覆盖面进程中，应避免为公务员单独建立失业保险制度的倾向
在失业保险制度以省级政府为责任主体的制度设计下，已不存在为公务员单独建立失业保险制度的客观条件和现实需要(27)。失业保险的放权与地方化管理应将公务员系统统一纳入到基本制度中来，否则，为其单独建立制度将与事业单位目前的状况发生冲突，引起不必要的群体矛盾和攀比，且“群体制度”与地方化制度相叠加导致制度复杂化，容易造成社会不公平和群体特权的倾向。现实的选择只能是在全国形成一个“块块管理”的格局，而无需再另外建立一个“条条管理”的交叉体制。在中国，公务员队伍是单独建立失业保险制度还是纳入到统一制度之中，与其说是失业保险的制度建设问题，不如说是一个十分敏感的政治问题，决策者应十分慎重，吸取5省市事业单位养老金改革试点面临尴尬的教训。
公务员纳入失业保险制度之后，无疑将加大失业保险基金累积余额的压力，与失业保险基金实现自我平衡的制度相悖。但是，单独建立制度和资产池所面对的将是基金增值（经济）和社会舆论（政治）的双重压力。两害相权取其轻。鉴于此，公务员参与各省地方化的失业保险制度为上策。在这方面，欧洲很多国家实行的是行业性的失业保险制度，不同群体保留各自的失业保险制度，但美国基本是一个统一的制度(28)。中国没有这些历史包袱，建立特殊行业与特殊群体的失业保险制度不符合具体国情。待失业保险制度覆盖范围扩大到全国公务员系统之后，失业保险基金规模膨胀速度将更加迅速，失业保险基金投资管理体制改革压力将更加迫切。
四、失业保险制度的责任主体为省级政府：投资体制改革设想
（一）失业保险基金投资体制改革刻不容缓：尽快提高失业保险基金投资收益率
失业保险基金规模将随着覆盖面的扩大而逐渐扩大。例如，美国1970年州失业税征收规模仅为25亿美元，到2008年达300亿美元；1971年联邦失业税征收仅为10亿美元，到2006年高达71亿美元（参见图10）(29)。
图10 1970～2008年美国失业保险基金规模增长趋势（亿美元）
资料来源：美国劳工部网站，http://www.doleta.gov/unemploy/引自FUTA Taxes Collected和State Contributions Collected。
但对中国而言，与其他社保五险基金的情况一样，失业保险基金的管理投资体制难以适应未来发展的需要。1999年《失业保险条例》第十一条规定：失业保险基金必须存入财政部门在国有商业银行开设的社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，由财政部门依法进行监督。存入银行和按照国家规定购买国债的失业保险基金，分别按照城乡居民同期存款利率和国债利息计息。失业保险基金的利息并入失业保险基金。
由于上述投资策略已显过时，投资渠道狭小，根据2008年底国家审计署公布的统计数据，多年来中国五险社保基金的收益率不到2％（王光平，2008），而2000～2008年间，CPI分别是0.4％、0.7％、－0.8％、1.2％、3.9％、1.8％、1.5％、4.8％和5.9％，年均2.2％(30)，失业保险基金收益率显然难以战胜CPI，仅2007和2008年失业保险基金分别贬值高达2％和4％左右。面对增速如此之快的失业保险基金规模和如此之低的收益率水平之间的巨大矛盾，失业保险基金面临巨大贬值风险，失业保险制度面临巨大社会压力，因此，改革失业保险基金投资体制和提高收益率势在必行，刻不容缓。一方面，改革投资体制是失业保险制度乃至社保制度改革的一个组成部分，另一方面，也是缓解基金压力的必由之路。
（二）投资主体3个层次的选择比较：省级政府应为责任主体
毫无疑问，失业保险基金的投资管理不应采取中央水平的管理方式。1999年《失业保险条例》第七条规定：失业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹；其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府规定。实际上目前绝大部分失业保险制度的统筹是以县市级为主，而不是以市级为主，资金管理非常分散。如果以县市级这个实际统筹水平为投资主体进行投资的话，全国将有两千多个投资主体，资金池太小，“风险点”太多。此外，如果以《失业保险条例》规定的“设区的市实行全市统筹”为单位作为投资主体，其结果风险点也会很多，全国将多达近300个。
长期来看，中国失业保险制度的责任主体和统筹层次应以省级为主，这是一个较为理想的选择，与强化省级失业保险制度管理体制合为一体，以省级政府为责任主体的失业保险基金增值保值体制更符合国情。这样，全国将有三十多个投资管理主体。采取省级投资模式之后，县市各统筹单位应采取行政委托的方式将资金委托给省级社保经办机构，由后者再作为“委托人”，采取招标的方式将资金“外包”给法人投资主体，采取市场化投资方式。
笔者认为，以省级政府为失业保险基金投资管理的责任主体，是将失业保险统筹水平提高到省级的一个重要步骤或一个前提。只有实现了以省级政府投资管理的基本体制，才能确定省级政府对失业保险基金投资管理的责任主体地位，才能进一步实现省级统筹水平的失业保险制度的基本原则，才能落实发行省级政府失业保险各种债券的制度设计。
（三）改革投资体制的基本思路：发行省级政府失业保险特种国债
失业与养老保险基会资产流动性的要求存在一定差异性：养老保险基金的资产流动性要求不高，但失业保险基金的流动性要求很高，因此，失业保险基金不适合实业和产业投资，而应以证券投资为主。据此，失业保险基金投资策略便有如下3个思路可供比较选择：一是国债投资。完全持有国债利率太低，流动性较差。二是股票投资。完全持有权益类资产风险较大，也不是理想选择。三是将上述二者结合的混合投资，既持有一定数量省级特种国债，又持有一定比重的权益类证券资产。
笔者之所以倾向于对失业保险基金由省级政府发行特种国债，还因为失业保险基金规模平均每个省份几十亿或上百亿元，正好可满足各省发行省级债券的实际需求，因此，具备发行省级债券的可操作性。金融危机期间，国务院同意2009年地方发行2000亿元债券(31)，期限3年，由财政部代理发行，列入省级预算管理，这对各省发行“省级特种失业保险债券”而言是一个有益尝试。此外，从失业保险的性质来看，发行“省级特种失业保险债券”恰好可把失业保险的责任完全下放给省级政府。失业保险特种省级债券应以省政府为发行和偿还主体，可由财政部代理发行，冠以发债地方政府名称，具体为《XXXX年XX省政府失业保险特种债券（XX期）》。
失业保险基金以持有省级政府特种债券为主的投资策略至少有四个优势：一是利率水平可以明显提高，不仅可大大高于日前不到2％的利率水平，而且各省还可根据具体情况，让参保人分享经济高速增长的好处，也可体现出各省之间的差异；因此，利息由各省自定，中央政府可给予一个指导原则。二是可调动扩大覆盖率的地方政府积极性，改善激励机制，提高失业保险扩大覆盖面的速度；这是因为，扩大覆盖面之后必将扩大失业保险基金规模，此举可部分满足地方政府的融资需求。三是可以促进发展资本市场的繁荣，促进地方社保部门和财政部门的融合与合作，促进省级社保经办机构培养较多专门人才。
在制度启动初期，中央政府可对失业保险基金持有省级债券和权益类产品的比重作一个基本规定。
（四）省级政府集中投资管理制度设计：提高统筹层次的可行性
中国失业保险制度统筹水平太低，统筹单位过多，地区割据，基金分散，这是实行省级统一投资管理的一个重大障碍。因此，如何将分散在两千多个统筹单位的失业保险基金“集中”起来，提高到省级水平，这个困难与养老保险基金投资体制改革遇到的困难完全一样。但相比之下，失业保险制度提高省级统筹层次要相对简单一些，因为与养老保险制度相比，失业保险制度有如下两个特点。
第一，失业保险制度可以设计成“碎片化”制度。失业保险基金投资管理的统筹层次只需提高到省级，而根本不存在提高到全国水平的必要。省级政府应完全可成为失业保险制度的运行枢纽和中心，成为失业保险制度的运行载体。我们将失业保险制度设计为“省级属地化管理体制”，允许失业保险制度“碎片化”格局的存在，是因为对建立全国范围的统一劳动力市场不会产生负面影响，对劳动力全国范围的自由流动不存在阻碍或扭曲效应（参见图11）。工伤制度也具有这个特点。这是因为，失业和工伤保险制度是“即期生效”的现收现付制，几乎不存在权益累计和归属的计算问题，这是与养老保险制度特征大不相同的一个制度特征，也是近十几年来欧洲国家尤其北欧国家失业保险制度改革过程中不断放权、松绑并将责任主体不断下移的理论根据(32)。
图11 中国社保五险“碎片化”对劳动力流动影响和及其责任主体的选择示意
资料来源：作者制作。
美国失业保险的责任主体是州政府，各州对费率的规定完全根据各州的就业状况、基金平衡情况、待遇水平等因素来决定，呈现出典型的碎片化状态：各州雇主平均费率为工资的0.6％(33)，但最高的阿拉斯加州为1.29％，最低的维吉尼亚州仅为0.23％，最高为最低的5.6倍；就替代率来看，虽然平均水平为47％，但最高的夏威夷为56.7％，最低的阿拉斯加仅为30.5％，最高为最低的1.9倍。尽管如此，美国碎片化失业保险制度对全国范围劳动力的流动没产生什么影响，劳动力流动没有受到扭曲，相反，美国的流动人口数量高于欧洲一倍以上（郑秉文，2009）。各州失业税统一上解到联邦政府，存入到联邦财政部的失业保险信托基金，需要时可随时支取。《联邦失业税收法案》对各州只规定一个“最低税基”要求；联邦政府允许各州自行设定税率，此外，待遇计发公式、经济条件和实际税率等各州之间存在较大差距（参见图12，图13）。
图12 2008年美国各州“联邦失业税”税率一览（占雇员工资总额％）
资料来源：美国劳工部网站，http://www.doleta.gov/unemploy/引自Estimated Average Employer Tax Rates by State.
图13 2007年美国各州失业保险金替代率一览（％）
资料来源：美国劳工部网站，http://www.doleta.gov/unemploy/引自Replacement Rates by State。
第二，省级政府为投资主体的制度设计是关键。在以省级政府债券为主流的资产配置结构中，省级政府在“集中和归集”下辖地方失业保险基金时，市县实际统筹单位等于是对省级债券的“购买”，或是对省级投资主体管理机构较高收益率“产品”的一个“投资”，具有精算中性，而不是“一平二调”意义上的调拨使用或“大锅饭”行为，且由于收益率远高于目前低于2％的自我管理的收益率水平，县市实际统筹单位具有较高的主动性和积极性；其次，对省级以下统筹单位而言，这种投资体制实际是一个“半市场化”的行政投资体制，基层统筹单位只是对省级行政管理行为的一种“执行”行为，基层县市级社保经办机构可以直接作为执行机构，而无需像企业年金制度那样建立起一个完善的法人治理结构；再次，在这种投资体制下，基层统筹单位道德风险的发生几率非常小，即使个别基层单位出现一些道德风险迹象，省级政府对下辖的市县实际统筹单位“距离”较近，容易识别、鉴别、预防和纠正，因此，基本不会逆向选择，制度收入不会因此而受到影响，中央和省级政府就基本不存在由此陷入财政风险的可能性。
第三，失业保险制度提高到省级统筹管理水平可一步到位。与基本养老保险制度提高统筹水平的难度相比，失业保险显得非常简单，具有很强的可行性和可操作性，可以一步到位，而无须分成几个阶段，也无需试点。决策部门将失业保险制度统筹层次的“长期目标”定位为省级统筹是正确的、可行的(34)。问题仅仅在于，面对失业保险基金规模的急剧增长，应尽快采取积极措施，制定实施细则，设定时间表，以最大限度地减少目前失业保险基金收益率的损失，以较为容易改革的（相对于养老保险而言）失业保险制度为突破口，为全面、正确、科学和真正地提高中国社会保险统筹层次积累经验，深化社保制度改革，正确引导社会舆论，让社会保障制度为构建和谐社会和促进增长方式转变及早做出应有的贡献。
本文是在欧盟项目办与人力资源和社会保障部于2010年5月20～21日共同举办的“社会保险基金与就业促进国际研讨会”上提交的PPT基础上扩充而来的。本文形成初稿之后，孙守纪博士和齐传君博士做了评论并提出宝贵意见；人力资源和社会保障部失业保险司提供了部分2009年的数据并提出很多宝贵意见。笔者对上述同志表示衷心感谢。
注释：
① 关于2008～2009年金融危机期间中国新增失业人员数量的辨析，见郑秉文：《2009金融危机：“社保新政”与扩大内需》，载《中国社会科学院研究生院学报》，2010年第1期。
② 美国劳工部网站，http://www.doleta.gov/unemploy/引自Contributions Collected & Benefits Paid as a Percent of Total Wages.Total UI Program Contributions Collected。
③ 数据来源：历年《人力资源和社会保障事业发展统计公报》，人力资源和社会保障部。
④ 2009年数据由人力资源和社会保障部失业保险司提供。2008年以前的数据引自《中国统计年鉴2009》（光盘版，22～41）。
⑤ 《关于切实做好事业单位参加失业保险工作有关问题的通知》（劳社部发［2000］14号）认为，“去年以来。各地认真贯彻《失业保险条例》和《社会保险费征缴暂行条例》（以下简称“两个条例”），积极推动事业单位参加失业保险，目前事业单位参保人数已达到1500多万人”。
⑥ 《中国统计年鉴2000》，中国统计出版社，光盘版，5～7。
⑦ 当然，各地事业单位参保率差异较大，有的省份已基本实现了应保尽保，例如，据有关报章介绍，河南省早在2008年就实现了98.5％，为全国位居第一。参见《商报》，2008年3月12日。
⑧ 人力资源和社会保障部失业保险司提供了2009年数据。
⑨ 2008年及以前的数据均引自《中国统计年鉴2009》（光盘版，22～39），下同。
⑩ 本文关于2008年事业单位职工人数和人均工资、不同性质企业的平均工资等数据均引自《中国统计年鉴2009》（光盘版，4～6，4～25）。
(11) 以下城镇的就业情况和农民工的数据均引自《2008年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》（人力资源和社会保障部）。
(12) 以上数据引自《中国统计年鉴2009》，光盘版，4～1。
(13) 引自《关于2010年度社会保险缴费基数及相关待遇水平核定有关问题的通知》，京人社保发［2010］89号，北京市人力资源和社会保障局，2010年4月12日。
(14) 道德风险（moral hazard）和逆向选择（adverse selection）本是信息经济学和委托代理理论的术语，其特定含义是指自由市场经济下出现的两个经济现象：道德风险指从事经济活动的人最大限度地增进自身效用，同时又做出不利于他人的行动，属于一种不完全承担风险后果的自私行为；逆向选择指在道德风险作用下，交易双方信息不对称，于是造成市场价格下降，继而导致劣质品驱逐优质品，进而出现市场交易产品平均质量下降，最终导致交易失败和市场失灵，最典型的案例是保险市场。本文这里讨论的是强制性保险，不属市场交易范畴，道德风险只是一种“借用”，意指在统筹层次十分低下情况下，由于财政分灶吃饭等体制约束，统筹单位对参保群体进行利我主义的“撇奶油行为”的主观故意；“反向选择”（reverse）这个词是笔者对逆向选择（adverse）的一个“移用”，意指在利我主义的“撇奶油行为”的主观故意下，低风险群体常常受到失业保险制度的欢迎，而真正需要失业保险的高风险群体则常常没有被“选”进来，因为他们不能为地方失业保险基金增长做出贡献。所以，“反向选择”是失业保险统筹层次低下和地方政府道德风险的一个必然结果。从某种意义上说，10年前将事业单位纳入失业保险制度是一个最大的“反向选择”，即使在今天，事业单位分类制改革才刚刚开始，事业单位用工制度改革遥遥无期，因此，事业单位是失业保险制度的一个最大的奶油。
(15) 引自《2009年人力资源和社会保障事业发展统计公报》，人力资源和社会保障部。
(16) 根据美国劳工部网站（http://www.doleta.gov/unemploy/）的资料计算得出，见Average Duration vs.Total Unemployment Rate。
(17) 正是由于美国失业保险制度几乎覆盖了所有正规部门，所以，有些美国文献对IUR给出的概念解释是领取失业金人数占正规部门就业人数或非农就业领薪就业人口的百分比。本文认为，这个解释是不准确的。
(18) 资料引自美国劳工部网站，http://www.doleta.gov/unemploy/引自Regular Program Insured Unemployment as a Percent of Total Unemployment。
(19) 美国有7个州自行设立了类似项目。
(20) DOL.,Workforce Investment Act Youth Program Guidance for Program Year 2010,DOL.,Jan.2010.p.1.
(21) 比利时的数据引自董克用、李刚：《比利时失业保险体系对中国失业保险改革的启示》，《人口与经济》，2008年第3期，第71～76页。
(22) 欧盟2000年通过《里斯本日程》和2010年4月通过的《欧洲2020》这两个lO年计划均将美国作为其潜在的追赶目标，包括就业率等。例如，在《里斯本日程》中。欧盟设定的就业率目标是从2000年的61％提高到2005年的65％和2010年的70％；失业率到2010年将降低到4％。但由于金融危机的原因，在2010年4月对《里斯本日程》评估时不得不承认，这些目标显然都未达到。资料来源：The Lisbon European Council-An Agenda of Economic and Social Renewal for Europe,DOC/00/7,Brassels,28 February 2000,p.20。
(23) 欧美之间的劳动力市场政策存在较大区别，欧洲国家财政承担了较大的就业促进与就业培训的职能，而在美国，培训功能主要由企业来承担；总体看，美国就业促进和就业培训的支出占失业金不到10％。
(24) Loryn Lancaster,Charges in Federal and State Unemployment Insurance Legislation in 2009,Monthly Labor Review,January 2010.
(25) 即使举办培训项目也大多采取公共采购的形式，例如，美国政府与94个中小培训公司或NPO机构管理的培训中心采取签合同的方式购买职业技能培训项目，另有28个培训中心是劳工部与农业部和内政部等联合举办的培训，还与20个培训机构签合同，向社会提供职业拓展和职业转型的培训。2009年透过《劳动力投资法案》（WIA,1998）提供的全部培训投入仅为16.4亿美元。见Center for Program Planning and Results,Good Jobs for Everyone-FY 2009 Performance and Accountability Report,U.S.Department of Labor,Nov.16,2009,p.230。
(26) Center for Program Planning and Results,Good Jobs for Everyone-FY 2009 Performance and Accountability Report,U.S.Depayment of Labor,Nov.16,2009,p.172.
(27) 有一种观点认为，“公务员就业稳定，失业风险很小，可以实行单独的失业保险方法。另外，一些事业单位行使的是行政职能，管理方法与公务员完全相同，也没有必要将他们纳入失业保险的范围。”见胡晓义主编：《走向和谐：中国社会保障发展60年》，中国劳动社会保障出版社，2009年9月，第317页。
(28) 由于历史的原因，美国铁路雇员的养老、遗属、医疗和失业保险均为独立制度。铁路养老保险基金实行独立的市场化投资策略，在2009年的233亿美元的基金中，股票大约占三分之一。铁路失业保险制度的税率、待遇水平、基金核算等均为独立运行。金融危机对美国铁路工人造成的影响较大，2008年失业人数为1.1万人，失业金支出为3510万美元；2009年则上升到2.4万人，1.1亿美元，为最历史最高点。见美国铁路养老保险委员会网站，http://www.rrb.gov/act/statistical_tables.asp。
(29) 根据美国《联邦失业税收法案》，雇员不缴纳失业税，只有雇主缴纳失业税；分为“联邦失业税”和“州失业税”，其中“联邦失业税”以雇员工资中的7000美元为税基，税率为6.2％，全国平均税率大约相当于工资总额的0.6％，由内税局来征收；“州失业税”（其中3个州对雇员也征收）的税率在联邦立法的规定范围内根据企业失业状况和历史记录来具体确定，各州之间差别很大，即使一个州之内不同企业之间差异也很大，但税基一般高于7000美元，征缴机构为各州的失业保险经办机构。“联邦失业税”主要用于支付联邦和各州失业保险的行政成本和联邦政府负责的那部分“延伸失业金”，收不抵支的州可以申请贷款。“州失业税”主要用于支付日常的失业金和由州政府负责的那部分“延伸失业金”。
(30) 根据《中国统计年鉴2009）8－1“各种物价指数”得出。这里不含2009年的CPI数据。
(31) 消息报道：《2000亿地方债利率由市场化招标确定》，载《中国证券报》，2009年3月18日，第1版。
(32) 关于社会保险五个险种碎片化制度设计下道德风险成本不同和劳动力市场影响不同论述，见郑秉文：《中国社保“碎片化制度”危害与“碎片化冲动”探源》，载《甘肃社会科学》杂志，2009年第3期（双月刊）。
(33) 美国各州失业保险缴费主要来自雇主，只有4个州立法规定对雇员同时征税，所以，这里指雇主缴费水平基本就等于雇主和雇员的失业保险的全部缴费水平。
(34) 人力资源和社会保障部副部长胡晓义主编的《走向和谐：中国社会保障发展60年》认为，“长远目标是逐步实现失业保险省级统筹”。参见：胡晓义，《走向和谐：中国社会保障发展60年》，中国劳动社会保障出版社，2009年9月，第318页。