“毛地”出让历史遗留问题情况探讨
文/辽宁省自然资源事务服务中心 李坚
我国土地出让制度不断健全完善，相关政策明确要求土地实行“净地”出让，禁止“毛地”出让。现实当中，大量出让合同中出现了“现状挂牌、净地交付”、“毛地出让、净地交付”等表述方式。这类合同在履行过程中一旦产生纠纷，政府和土地受让人对合同的性质、效力、违约责任等均出现巨大分歧。究其原因，其中很重要的一条是在当前发展模式转型，经济下行的背景下，地方政府财政吃紧，没有足够的资金进行土地一级开发中的整理、拆迁、基础设施建设，在暂时又无法摆脱土地财政的情况下，只能采取变通的方式出让“毛地”。
“毛地”“净地”概念探析
“毛地”和“净地”虽不是法律术语，但在相关政策文件中对此已有表述。原国土资源部、住房和建设部《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》中规定，不得“毛地”出让。因此，有必要对“净地”、“毛地”的概念进行定义，以便准确适用。所谓“净地”，根据《闲置土地处置办法》的规定，指市、县政府供应的土地应当地土地权利清晰，安置补偿落实到位，没有法律经济纠纷，地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确，具备动工开发等所必要的基本条件。“毛地”是相对于“净地”而言的，是指拟出让的土地或者权属边界条件不清晰、或者未征收拆迁安置完成、或者不具备交付条件，或者兼具以上三点中的两点或全部。
历史遗留的“毛地”出让情况
目前，历史遗留的“毛地”出让主要为两种情况。
1.现状方式供地，未对地块内进行拆迁征收工作的“毛地”
（1）基本情况
蓝印花布是一种距今已有一千多年历史的传统工艺印染品。大量研究表明，蓝印花布在其漫长发展过程中，其纹样图像带有明显的时代印记，不同时代蓝印花布纹样及其参照纹样在数量、种类等方面不同。由此，蓝印花布数字化图像的相应识别比对值在空间分布密度是不均匀的。通过长期的研究发现，蓝印花布纹样具有在时间与相关图像纹样呈现相关联的结论。因此，构建一个以时间为参数、以蓝印花布识别比对值为主要关键字的搜索算法是开发蓝印花布纹样图像数据仓库的关键所在[4]。
目前，各地存在少量历史遗留“毛地”出让地块（现状方式供地，未对地块内进行拆迁征收工作）仍未能开发建设的情况。主要原因，一方面是由于拆迁成本的上涨，导致“毛地”的拆迁
（1）基本情况
（2）存在问题
由表2可见，孵育45 min时，在NADPH启动的Ⅰ相孵育体系和UDPGA启动的Ⅱ相孵育体系中，ZG02的剩余百分比分别为（73.33±1.53）%、（50.63±3.42）%，t1/2分别为67.28、30.26 min，表明其在单相孵育体系中的代谢稳定性中等，且在Ⅱ相中的代谢稳定性较Ⅰ相差；在NADPH和UDPGA联合启动的两相孵育体系中，ZG02的剩余百分比为（45.81±2.56）%，t1/2为25.57 min，提示其在两相孵育体系中的代谢稳定性差。
权利行使原则是“法不禁止即自由”，权力行使原则虽是“法无授权即禁止”，但仍存在广泛的自由裁量空间，所以法律对民间融资监管双方的行为都不是绝对的约束，双方都可在法律允许范围内进行多种选择。如此就存在各自为了利益最大化而穷尽手段的可能，虽然行为都在合法范围内，但可能不合理而缺乏对方认同，进而影响对方行为的理性。因此在博弈中树立追求自身利益最大化同时兼顾对方合理利益需求的合作观念很重要。
（3）相关处置
从房地产开发商的角度说，虽然地价比较低，但并不能立即进行开发。要达到开发建设的条件，首先必须进行地块上居民的动迁，然后是房屋、管网的拆除及办理各种前期手续等，完成这些工作耗时多，投资大，风险难以控制。从政府的角度讲，“毛地”出让虽然相关程序简洁，但地价较低，土地开发后形成的土地增值收益不能收回，造成大量土地纯收益的流失。
政府因资金困难导致规划调整及征地拆迁进度缓慢，企业因没有征地拆迁缓缴或不缴土地出让金，造成恶性循环。
2.“毛挂净交”方式出让土地情况
费用提高，拆迁难度加大；另一方面是因时间久远，很多问题无法衔接，当时的当事人存在调离和离职等原因，造成对当时背景了解不全面，难以解决。
专题询问该问什么、怎么问？为此，德州市人大常委会进行了多次研究讨论。“今年2月，《德州市城乡容貌和环境卫生管理条例》的正式施行，为城市管理者提供了明确依据，也取得了明显效果。但由于条例实施时间较短，尚存在一定不足，尤其是在涉及群众关注的热点难点问题上，仍需各方共同努力。基于这样的考虑，我们把它作为本届常委会首次专题询问的议题，就是希望通过群策群力，让城市管理更精准、让市民生活更舒心。”市人大常委会副主任陈璞平说。
出让后达不到“净地”条件通常的处置方式，主要是延期腾迁净地和收回土地。一方面政府积极与相关企业沟通协商，化解矛盾，加快动迁补偿安置等工作，尽快交地。另一方面履行法院裁定，退还相关价款，收回土地。
（2）存在问题
“毛地”出让为政府原因造成的历史遗留问题，建议政府与企业协商，研究出可行性方案。一是依法对“毛地”进行征地拆迁，待拆迁后企业开工建设，对企业造成的损失双方协议解决；二是如双方协议未达成一致，可履行司法程序，按司法裁决依法办理。
2.3.4 减药或停药:有些药品在减量或停药后也会有不良反应。如使用激素治疗某些疾病时,如果停用或减量太快,就有反跳的现象。各种药品都可能存在不良反应,包括中药,只不过是程度有差异,或者说在不同人身上发生的机率不一样。
（3）处置方式
“毛挂净交”方式出让土地后在交地、开发建设等环节存在的情况是，在现行的财税制度下，地方财力不足，导致地方政府不能按约定时间腾迁净地、完成基础设施配套。政府没有在合同约定的交地时间交付土地，又导致企业无法按期开工，造成损失，继而引发诉讼。
按照实验方法测定4个V-4Cr-4Ti合金样品中Al、As、Co、Cu、Fe、Mg、Mn、Ni、P、K、Na，进行加标回收试验，见表4。
“毛挂净交”相关政策障碍
“毛地挂牌、净地交付”虽然违反了国家的政策规定，但从法律视角考察，其法律效力仍然是应当肯定的。
一是目前各地政府土地出让均是按照《中华人民共和国房地产管理法》《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》等法律法规规定的形式进行，程序合法。
二是该模式不符合合同法关于合同无效的规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条第五款规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。国务院、原国土资源部的文件虽然禁止“毛地”出让，但因其性质属于规范性文件，不是法律或行政法规，不属于法律的强制性禁止规定，不产生合同无效的法律后果。司法实践中，人民法院对未达到“净地”出让的合同的效力也予以了认定，如江苏省高级人民法院(2014)苏民终字第00374号判决即对未完成拆迁就出让的土地出让合同的效力予以确认。
“毛挂净交”各方当事人的法律风险及相关建议
“毛地挂牌、净地交付”模式中，背后往往隐藏着另外一个合同关系，即受让人事先与政府签订土地一级开发合作协议。最普遍的情况是由受让人提供房屋征收拆迁的全部资金，政府完成征地拆迁工作，受让人参与土地摘牌，根据受让人摘牌与否等不同情况确定受让人的土地一级开发的投资回报。在当前房地产市场相对低迷的环境下，这种模式隐含着巨大的法律风险。对于政府而言，如果选择的开发商资金实力有限，在房屋征收拆迁过程中，很容易出现开发商资金不足导致房屋征收拆迁工作拖延，甚至不能完成的情况。一旦房屋征收拆迁不能完成，开发商也确定无力继续投资，则政府就会面临处理拆迁安置、支付巨额临时安置费等局面。而土地受让人如果与政府签订土地一级开发合作协议时不够谨慎，土地成本测算不够精准，也容易出现拆迁成本超出投资预算而无力承担的情况。另外，如房屋征收拆迁工作进展缓慢或者严重拖延，政府不能按约交付“净地”也势必出现投资成本加大，失去商业机会等情况。这两种情况都极易造成项目搁浅的局面。一旦项目搁浅，则政府和土地受让人都会产生巨大的损失。
“毛地挂牌、净地交付”的出让方式，是在特定历史条件下的产物。其大量存在会产生诸如土地闲置、社会不稳定因素增加等后果。建议立法机关对此情况研究论证后，以法律或行政法规的形式，对“毛地”出让予以禁止，以确保“净地”出让政策的有效落实。
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