农村集中居住区是建设社会主义新农村、推进城乡一体化进程中新建的农村村民集中居住的住宅小区，是一项利国利民的工程，对于构建和谐社会、推进城镇化进程、改善农民生活条件和农村生态环境、促进土地集约节约利用，起到了积极作用。规范农村集中居住区建设用地，解决产权问题，是居住区居民普遍关注的问题，党的十八届三中全会更是明确提出要赋予农民更多财产权利，因此对于现有已建成的农民集中居住区要尽快完善用地手续，给各居住居民办理土地登记手续、发放土地使用权证书，是国土资源管理部门迫切需要解决的问题。
一、目前农村集中居住区的现状
当前农村集中居住区的主要类型为：新居工程、农村新型社区、拆迁安置小区、居民聚居点等，集中居住区居住的人员已经不是名符其实的农民，尤其是城乡结合部、镇驻地、工矿区、商贸区的集中居住区，都入驻了大量外来务工经商者、学区房租赁者，外来人口已经超过本地人口。具有以下特征：一是住宅跨村安置、集中居住区建设中合村并点较多；二是利用闲置的国有划拨土地、存量国有建设用地建设村、镇集中居住区；三是利用集体土地，暗箱操作房地产。有的村（居）以拆除安置房建设为由，和房地产开发商合作变相搞房地产开发；四是建新不拆旧，村庄范围扩大；五是隐形交易多，小产权房突出。虽然集中居住区住房主要用于安置农村居民或拆迁户，但村、镇为了收回建设成本或谋取利益，将部分房屋出售，这种方式实际上是形成了“小产权房”；六是大部分集中居住区建设都符合村庄规划，村庄改造方案都经过政府审批同意，办理了土地手续；但有的居住区在原村旧址上拆迁建设，用地手续不完善。
二、农村集中居住区土地登记发证工作存在的问题
一是农村集中居住区跨村安置、合村并点较多、土地登记发证较难操作。集中居住区作为集体经济组织，其村（居）民仍然依法享有宅基地及使用本集体土地的权利，居住区内居民住房说到底实质上就是农民的宅基地。宅基地的所有权分别为乡（镇）、村、组集体经济组织所有；宅基地的使用权只有本集体经济组织成员才能有条件取得，具有单一性、特定性、福利性、一户一宅等特性，法律规定农村宅基地禁止流转买卖、入股、抵押等，但是继承、赠予和宅基地使用权随着房屋所有权的转让而流转除外。宅基地使用权随着房屋所有权转移必须符合下列条件：一是受让人必须只能是本集体经济组织成员，并符合申请宅基地的条件；二是农村居民一户只能拥有一处宅基地，农村村民出卖房屋后，再申请宅基地的，不予批准。三是宅基地使用面积不得超过省、市规定的标准。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆结合当前农村集中居住区建设实际，集中居住区登记发证只能是符合条件的本集体经济组织内成员，因而外组、外村和外乡（镇）的居民在集中居住区办理宅基地使用权证目前还有法律上的障碍，在现有宅基地管理制度下，符合登记发证条件的只有很少一部分。
二是土地调整难。土地权属调整是可以解决对宅基地流转限制的一种方法，通过调整村集体土地所有权或者集体土地所有权共有，让集中居住区居民共同享有集体土地所有权、使用权，可以解决宅基地使用权的登记发证。但就目前状况看，跨村调整土地权属调整很难进行，其原因主要有以下几个方面：一是集中居住区建设各村都想在自己的旧村或本村土地上建设，利益冲突很难协调；二是农户都愿意就近耕种，如果远了，不同意调整土地；三是土地质量等级有差别，土地质量涉及到农民切身利益，协调双方利益很困难；四是如果土地调整涉及村多、面积大，实施难度大；五是调整土地所有权需要政府审批，需要程序办理，各村嫌麻烦费事，不愿意操作。
三是“小产权房”大量存在。在城乡一体化进程推进过程中，大部分农村集中居住区建设一般由乡镇政府或各村村委会主导建设，存在多种建房方式，有的甚至将集体土地出让给开发商开发，房屋建好后由开发商出售。房屋建成后，除安置本村部分居民外，有一部分对外出售，尤其是工矿集中区，大部分出售给工矿企业职工，形成了“小产权房”。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》及国土资源部和住建部联合发布《关于坚决遏制违法建设、销售“小产权房”的紧急通知》，国家明确规定禁止开发、建设和销售“小产权房”，因此必须坚决制止、依法严肃查处“小产权房”，切实维护人民群众的合法财产权益、规避市场交易风险，维护法律法规的严肃性。
三、农村集中居住区土地登记发证解决的办法
一是集中居住区土地征收为国有土地。将集体建设用地征收为国有，征收后的土地无偿划拨给居民使用，这样只要符合购房条件的农户均可办理产权登记手续，不受地域和户籍限制，同时杜绝了“小产权房”。集中居住区内的经营性用地（如农贸市场、购物超市等）按照招拍挂程序出让。
二是进行土地调整置换。由乡镇政府或村支两委牵头，村组干部和群众代表参与，将增减挂钩和土地整理新增出来的耕地按照等质等量、就近方便的原则提出调地方案，达成协议后向群众公示，无异议后办理乡镇（村）集体所有权登记手续。这样只要是本乡镇（村）农户均可按照农村宅基地申请条件和程序办理土地登记。
三是给予货币补偿，将农村集体土地所有权转换为乡（镇）集体土地所有权。对无法进行土地调整的地方，乡镇政府与村（组）集体经济组织签订平等的民事协议，参照征收集体土地的标准给予一次性的货币补偿后，办理乡镇农村集体土地所有权登记。这样只要是本乡镇的农户符合宅基地申请条件的都能办理土地登记。
四是对因集中居住区建设等致使集体土地权属发生权属变化的，实行所有权调整，由相关权利人共同提出土地变更登记申请，国土资源部门进行权属审核后报市（县）政府批准。集体土地所有权调整后，使用权随之调整，使用权人申请集体土地使用权变更登记。可实行集体土地所有权共有制度，即相关村土地调整后共同拥有某宗地的所有权、使用权，有效解决了集中居住区用地难题。
五是户口迁移。集中居住区建设的房屋有剩余的，如外村到集中居住区购买住房，由本人提出申请，经国土资源所审核合格，符合“一户一宅”条件，报国土资源局取得备案证明方可购房；对想改善住房条件的农民，必须签定拆迁协议，待原宅基地拆除后，方可搬进新居。同时必须将户口迁入本集中居住区，使之成为符合享受宅基地的本集体经济组织成员，方可登记发证。
论文作者:张峰
论文发表刊物:《基层建设》2016年18期
论文发表时间:2016/11/22
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