权力本位向权利本位的转变：我国财政分权改革的下一步_财政分权论文

从权力本位向权利本位转变——中国财政分权改革的下一步，本文主要内容关键词为：本位论文,下一步论文,中国论文,权力论文,权利论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       中图分类号：F812 文献标识码：A 文章编号：1009-2382(2015)10-0045-05

       改革开放30余年来中国经济快速增长，被世人誉为“中国奇迹”，然而，经济社会发展失衡的问题日益突出。对此，学术界与实务部门的共识是，经济社会发展失衡的诸多影响因素中，财政分权是重要原因。正如习近平总书记指出的，“随着形势发展变化，现行财税体制已经不完全适应转变经济发展方式、促进经济社会持续健康发展的现实需要，我国经济社会发展中的一些突出矛盾和问题也与财税体制不健全有关。”可见，高层决策高度重视财政分权改革①。那么，一个必然的问题就是，如何改革中国的财政分权？难道仅仅通过财政分权自身的改革就能够实现“经济社会持续健康发展”的目标吗？

       本文认为，是地方政府行为变异才导致了经济社会发展失衡，所以，进一步深化改革不仅在财政分权之内更在财政分权之外。从理论角度而言，财政分权本身只是一种提高公共品供给效率进而满足社会公共需要、提升全民福利的政策工具，所以，其最终效果如何则取决于财政分权的操作者——政府。因此，将一个具有工具意义的财政分权用来解释经济社会发展失衡显然是以偏概全的。由于过度的政府支出地方化与地方主导型市场经济使地方政府成为政府职能的主要履行者和经济增长的主导者，从而凸显了地方政府对财政分权绩效与经济社会发展的重大影响，所以，中国的财政分权改革应进一步延伸至对地方政府的改革。此外，对地方政府的改革不应仅仅局限于地方官员激励优化问题，也不应仅仅侧重于地方财政激励重构，而应探寻地方行为变异的更深层次原因。

       正是权利本位与“地方代理人”的缺失才是地方政府行为变异的根本原因。因此，未来的改革应从政府权力本位向民众权利本位转变，塑造维护民众权利的“地方代理人”，创建“以民众为中心的地方政府”，突出强调满足民众需要的权利思想，实现权力—权利匹配。此外，还应加快建立现代政府预算制度，健全监督制约机制，构建问责有效的财政分权。上述内容构成了中国财政分权改革的下一步。

       一、中国财政分权：已有事实与相关思辨

       1.关于中国财政分权的已有事实

       (1)财政分权与中国经济波动。由于长期以来消费支出不足，为促进经济增长，地方政府主要依靠扩大投资和发展外贸，因此，过剩的产能和对进出口的依赖必然导致增长结构失衡和在外部冲击下的经济波动，对宏观经济稳定产生巨大冲击。林勇、卓玛草(2013)的研究表明，财政分权一方面确实促进了中国经济增长，另一方面则导致了中国的经济波动。

       (2)财政分权与中国收入差距扩大。由于财政分权赋予了地方政府支出安排自主权。而地方竞争导致了公共支出结构重建设轻服务，对收入再分配关注不够，投入不足，从而加剧了收入分配差距。张克中等(2013)的实证结果表明，就北京、上海和天津三个直辖市而言，财政分权程度的增加恶化了贫困状况，此外，增加亲贫式支出会降低农村贫困发生率。

       (3)财政分权与中国环境污染。在追求GDP增长的激励下，地方政府会选择放松环境管制、压缩环境治理支出等手段，以环境资源为代价换取经济增长。踪家峰、杨琦(2015)的实证检验发现，地方政府为增长而竞争带来了为增长而污染，政府主导的投资驱动型经济带来了政府主导型的普遍污染。

       (4)财政分权与中国经济社会发展失衡。在追求经济增长的特别激励下，财政分权赋予地方政府的支出自主权却导致地方政府将更多的资源用于经济建设，而教育、科技、医疗卫生、社会保障等社会事业被长期忽视，社会事业发展滞后，经济社会发展失衡的问题比较突出。王增文、邓大松(2015)的实证研究结论认为，财政分权下地方政府支出结构的扭曲导致社会救助支出的比重不断下降。

       2.相关思辨

       上述已有研究学术界得到的共识是，中国的确存在经济社会发展失衡，同时，经济社会发展失衡的诸多影响因素中，财政分权是重要原因。关于财政分权对经济社会发展的不利影响，笔者认为，一些深层次问题需要阐述清楚，内在的逻辑关系和影响机制需要进一步加以说明。从理论角度而言，财政分权本身只是一种提高公共品供给效率进而满足社会公共需要、提升全民福利的工具或手段，所以，其最终效果如何取决于财政分权的操作者——中央和地方政府。因此，将一个具有工具意义的财政分权用来解释经济社会发展失衡显然是以偏概全，难以逻辑自洽。此外，地方政府是政府职能主要履行者和经济发展的主导者，所以，对中国经济社会发展诸多问题的充分理解必须以地方政府为逻辑起点，是财政分权背景下地方政府行为的不同选择造成了经济社会发展失衡。此外，地方政府行为变异不仅仅缘于“晋升锦标赛”与“市场维持型联邦主义”所强调的政治激励与财政激励，权利本位与“地方代理人”的缺失才是地方政府行为变异的根本原因。换言之，中国财政分权改革应进一步延伸至对地方政府的行为重塑。

       二、地方政府行为变异与经济社会发展的失衡

       1.地方政府行为变异的表现

       以布坎南等人为代表的公共选择学派将政府看做是与市场主体一样的理性人，具有利己本性，即使在公共选择活动中也主要是在追求自我物质利益，只是可能比在私人市场活动中弱一些，但绝不是像传统理论中认为的那样，只存在公共利益而不存在自我利益(文建东，1995)。正是因为利益追求的差异才导致地方政府行为变异。如图1所示，地方政府行为变异表现在两个层面：首先，作为中央政策执行者，尽管地方政府需要代表中央政府为整个社会的福利最大化而努力，但往往自利动机和行为的存在却导致地方政府的行为选择与中央政府的目标要求不一致，并与中央的利益相冲突。其次，作为公共服务的提供者，地方政府的公共品供给行为直接关联着辖区所有社会成员的利益，然而，地方政府却往往出于自身的利益需要，公共品供给偏向自身或利益集团的偏好，忽视民众的公共需要，导致地方政府的行为选择与社会公众目标不一致，进而与民众的利益相冲突。因此，正是因为利益追求的多重性与差异性，地方政府的行为选择与中央政府和社会公众的要求可能存在冲突。

       Ⅱ：第一重变异→地方行为选择与中央政府目标不一致→与中央利益冲突

       Ⅱ：第二重变异→地方行为选择与社会公众目标不一致→与民众利益冲突

       图1 地方政府行为变异的表现

       如图2所示，当地方政府行为与中央政府和社会公众的要求一致时，地方政府行为选择能够增进全社会的福利，其自利追求和公共利益最大化是相容的；当地方政府利益追求与全社会福利最大化相冲突时，表明地方政府以辖区理性和官员理性为代表的自我理性强于整体的以民众理性和社会理性为代表的公共理性，此时，地方政府的自我利益追求与公共利益冲突，从而产生集体行动困境。

      

       图2 地方政府行为变异下的集体行动困境

       在中国式分权下过度的政府支出地方化和地方主导型经济发展成为地方政府自利追求的基础和有利条件，使地方政府具有较强的行为自主性和灵活性，而政府治理模式的行政主导与监督约束的有限导致地方政府对自我理性的追求强于对公共理性的追求，其行为变异产生诸多负面影响。

       2.地方政府行为变异对经济社会发展的影响

       具体到中国经济社会发展现实，地方政府行为变异主要表现为过度追求经济增长而忽视社会事业发展，对民生事项关注不足。由于地方政府在政治晋升和财政收入的双重激励下为增长而竞争，对经济发展过度偏爱，政府经济性支出比重过高，社会性支出比重过低，财政支出结构失衡影响了经济社会均衡发展。

      

       图3 地方政府行为变异对经济社会发展的影响

       如图3所示，从结构内部来看，一方面，经济性支出比重过高进一步说明了地方主导的要素驱动型经济增长，从而强化了失衡的增长结构，容易引发外部冲击下的经济波动；而中国式分权的特有激励机制导致地方政府在经济波动时不断启用投资刺激经济增长，从而使地方支出结构硬化；另一方面，地方政府社会性支出不足抑制了社会资本和人力资本投资，社会创新动力不足，资本生产效率过低(李永友，2014)，同时，不断扩大的收入差距和不断恶化的环境污染等社会问题得不到有效解决。因此，地方政府行为变异制约了经济持续增长与社会和谐发展。

       三、地方政府行为变异的理性审思

       地方政府具有地方代理人、中央政策执行者和自主决策者的多重身份(何艳玲等，2014)，正是权利本位下“地方代理人”的缺失导致地方政府行为变异进而对经济社会发展产生诸多不利影响。

       1.地方政府角色的多维审视

       国家和政府得以形成的前提是人民让渡一部分权利，例如财产权等，政府以税收的形式接受民众让渡的权利，为民众提供良好的服务，换言之，国家和政府的形成源于人民的委托。卢梭(1963)在《社会契约论》中就提出了“主权在民”的思想，认为主权是“公意的运用”。从国家与公众的关系而言，国家是全体个人的结合所形成的公共人格，是建立在民众自由同意的社会契约基础上的共同体，而政府则是民众与国家之间的中间体，是公共力量的代理人。然而，由于现实中的政府是多级次的，利益差别的存在会使得政府的行为表现和目标追求偏离公共需要的轨道，从而无法充分发挥代理人角色。

      

       图4 地方政府角色的多维审视

       如图4所示，从国家层面而言，地方政府亦是地方国家，充当地方代理人的角色，其行为表现必须受社会公意的指导，运行在社会需要的轨道内，其目标追求应是人民权利的维护与实现，其行为特征表现为权利本位。从政府层级内部来看，地方政府是中央政府的代表，是中央政策执行者，因此，决定了地方政府的目标追求是获得中央政府的认同并得到政治晋升。从地方政府组织自身而言，地方政府是科层组织，具有自主决策者的特点，其运行取决于自身的利益追求，所以，此时地方政府的目标是决策者收益最大化。上述“中央执行者”与“自主决策者”的行为特征表现为权力本位。

       2.行政治理主导与中央政策执行者角色

       由于中国政府治理模式的主要特点在于中央集权下的行政主导，而监督、问责、法治等作用相对有限，对政府的影响相对较弱，因此，这样一种政府治理模式突出强化了行政因素的重要性。由于中央与地方之间是层层隶属关系，尽管《宪法》规定，地方政府在向中央政府负责的同时也向同级人民代表大会负责，但实际过程中地方政府主要是向中央而不是向辖区公众负责。所以，政府治理的行政主导突出强化了地方政府作为“中央政策执行者”的角色。

       由于人事权集中于中央，中央政府可以通过政治晋升考核的形式在地方层面将自身的政策要求和意愿得以贯彻，而地方政府为获取政治晋升便会努力完成中央政府的考核要求，而晋升机会的有限性以及“金字塔”式的政府层级结构，容易引发各地方政府之间的晋升博弈和层层加码，从而展开政治晋升锦标赛(周黎安，2008)。由于长期以来的经济增长考核要求如同一把指挥棒，将地方政府的行为引导在经济增长的范畴内，地方政府为实现较高的经济增长，纷纷招商引资，出台各种企业发展优惠政策，财政支出也主要偏向经济增长，导致社会事业发展未能得到应有的重视，从而产生经济社会发展失衡的问题。

       3.自我理性最大化与地方自主决策者角色

       如图2所示，地方政府的利益追求既包括官员自身的利益，也涵括地方辖区利益，如果中央政府的政策要求与地方政府的利益追求相违背，那么，地方政府首先要考虑的就是自我理性而不是公共理性最大化，特别是地方官员为实现政治晋升收益、财政收入和以寻租、腐败为代表的私人收益最大化，会努力推动经济发展。尽管中央政府进行GDP政治考核的同时也要求地方政府注重社会事业的发展，而诸如教育、医疗、社会保障等，由于投入大而成效不显著，一方面，急于实现自我理性最大化的地方政府缺少应有的动力而不予重视，另一方面，地方政府社会事业发展绩效难以量化，中央政府无法取得可行的考核指标，所以，单一维度的GDP考核导致地方政府过度追求经济增长，偏离了公共需要的轨道。而信息的不对称及民众的弱势，导致中央政府和辖区民众对地方政府的实质惩罚或追责有限，从而催生了工具意义上的地方政府——科层组织，地方政府成为自主决策者，利用公权力为自身利益而不是为民众利益的最大化服务。

       4.地方代理人角色缺位与地方政府行为变异

       由图4可知，从政府与民众的关系角度而言，地方政府的权力同样来自于民众的权利让渡，因此，地方政府的行为同样受到公民的支配和许可，与中央代理人一样，地方政府是公民的地方代理人。然而，现实中由于政府治理模式的行政主导过分强化了地方政府作为“中央执行者”角色，而监督约束力量的相对有限则催生了自我理性最大化意义上的“自主决策者”角色，导致地方政府不仅在中央GDP考核下为晋升而竞争，也为获取财政收入最大化而竞争；同时，权力的不受监督也使地方官员的寻租和腐败等收入与地方主导的经济增长密切相连，地方政府为满足中央的考核与实现自身利益的最大化而努力发展经济，却忽略了广大民众迫切需要的医疗、教育、社会保障等社会性公共品供给。所以，权力本位突出强化了“中央政策执行者”与“地方自主决策者”，而权利本位理念与“地方代理人”的缺失是地方政府行为变异的根本原因。

       四、从权力本位向权利本位转变：地方政府行为转变的目标指向

       1.权力与权利相匹配：地方政府行为转变的目标取向

       按照权利本位与“地方代理人”的内在要求，进一步深化财政分权改革应在坚持“财力与事权相匹配”的基础上上升到“权力与权利相匹配”的高度。在财政分权与地方政府改革中贯彻人民主权原则。人民主权原则应包括以下基本内容：人民享有“主权”即宪法赋予公民的一切权利与义务，包括人民享有知情权、监督权、依法参与社会管理和决策的权力等，而财政分权改革体现人民主权原则就是要将上述权力内化为具体的相关制度安排(刘玲玲等，2005)。而“权力与权利相匹配”原则就是在地方政府改革中以满足公共需要为主旨，构建民主化的财政分权，使地方政府真正以民众需要为出发点，塑造维护民众权利的“地方代理人”，创建“以民众为中心的地方政府”，突出强调满足民众需要的权利思想，实现权力—权利匹配。

       如图5所示，在现有政府治理模式与考核制度下，地方政府(官员)为实现政治晋升和增加财政收入等为代表的辖区及官员利益的最大化，财政分权沦为政府的利益实现工具，导致公共品供给失衡，实际上是对权利的违背与侵害，特别是地方政府在财政收入最大化过程中所发生的乱集资、乱摊派、乱收费以及“土地财政”和“强拆”等问题，实际上已经对民众权利造成了严重侵害。进一步深化中国财政分权改革应从以政府(官员)为代表的权力本位转向以社会民众(公共需要)为代表的权利本位，真正以公共需要为政府职能的出发点，使地方政府真正维护广大民众的利益和权利。

      

       图5 权利本位下地方政府改革目标

       2.制度支撑体系构建：地方政府行为转变的现实选择

       无论是政治场合中的晋升锦标赛还是经济场合中财政收入最大化的“利维坦”，都说明了政府及官员的自利本性，因此，如何约束政府官员、限制政府行为变异是地方政府改革的关键。从《大宪章》到《权利法案》，英国的宪政制度史告诉世人，“地方代理人”从来就不是一蹴而就轻易实现的，需要一系列的制度安排来使地方政府“守规”。美国、德国等西方国家实践也告诉我们，地方代理人需要多种基础性制度保障机制，如民主监督机制、官员问责机制以及完备的法律体系等，是打造“地方代理人”必不可少的制度基础。

       本文认为，加快建立现代政府预算制度是塑造“地方代理人”角色和财政分权改革最根本、最核心的制度要求。政府预算是各级政府为履行政府职能依法取得财政收入并有效安排财政支出的制度安排，它不仅在法律的框架内规定了政府与民众之间的权利义务关系，同时也是中央和地方财政分权安排的具体表现，又兼容民主、法治、权利等诸要素在内。以政府预算制度作为“地方代理人”最核心的基础性制度，就是按照宪法对公民基本权利的保障，实行政府预算民主化、公开化、透明化，在预算编制、执行、监督及绩效审核等各阶段充分体现人民主权原则，切实有效约束地方政府行为，有效保障与维护民众权利。

       此外，加快财政分权有关的法律体系建设，如在宪法层面增加有关财政分权的指导性原则，在普通法层面出台《政府间财政关系法》等，使财政分权法治化具备法理依据。同时，逐步强化人民代表大会最高权力机关的应有作用、强调司法机关对地方政府的约束作用，构建问责有效的分权体制，从而从根本上塑造权利本位下的“地方代理人”，使地方政府真正以社会公众需要为中心。

       五、结语：谦卑地站在市场之外

       地方政府具有地方代理人、中央政策执行者和自主决策者的多重身份，不同的身份决定了不同的目标追求。由于政府治理模式的行政主导过分强化了地方政府“中央执行者”角色，民主监督约束力量的相对弱势则催生了自我理性最大化的“自主决策者”，而权利本位理念缺失与“地方代理人”缺位是地方政府行为变异并对经济社会发展产生诸多不利影响的根本原因。因此，针对工具意义上的中国财政分权改革应进一步延伸至对地方政府的行为重塑。未来的改革应从政府权力本位向民众权利本位转变，创建“以民众为中心的地方政府”，塑造维护民众权利的“地方代理人”，而且是“守规的代理人”(principled agent)——它谦卑地站在市场之外，以谦逊恭谨的态度热心地为社会大众服务!

       注释：

       ①本文的财税体制是纵向中央和地方的财政管理体制，因此，将财政分权和财税体制等同视之。

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