城市低效工业用地复垦农用风险管控的国际经验及启示*
陈小华 沈根祥 郭春霞 钱晓雍 胡双庆 白玉杰 顾海蓉 付 侃
(上海市环境科学研究院，上海 200233)
摘要 中国一些城市正大力推动低效工业用地减量化复垦工作，部分地块复垦后实施农业利用，但针对工业用地复垦的相关环境监管体系尚未建立，存在一定农产品质量安全风险。为给国内低效工业用地复垦土地的污染风险管控工作提供有益借鉴，分析总结了北美地区废弃工业场地复垦土地土壤环境质量等级划分标准、复垦风险分级管控流程与方法，以及暴露途径安全阻控措施、低成本生态修复措施、选种低累积型农产品等最佳管理实践。结合中国低效工业用地减量化工作实际情况，提出制定本地化复垦土地土壤环境质量分级标准，研发轻、中度污染土壤生态修复技术，研究构建复垦土地全生命周期风险管控体系等对策建议。
关键词 复垦土地 低效工业用地 风险管控 安全利用
土地资源是世界大型城市可持续发展的主要制约因素。随着社会经济和城市化进程的加快，我国一些大城市建设用地需求不断增加，各类产业对土地资源的刚性需求与城市空间资源紧缺的矛盾将长期存在[1]。为严控城市建设用地总规模和合理开发利用城市空间，做好现状低效建设用地的减量化工作成为当前大型城市总体规划的重中之重[2]。减量化是针对不符合土地利用总体规划要求，且社会经济或者环境效益较差、开发效率低下的建设用地(含工业用地)，通过拆除复垦等土地整治工作，按照“宜耕则耕、宜林则林”的原则，恢复这些地块的农业生产和生态功能[3]。减量化复垦为城市可持续发展赢得更多空间，社会经济效益显著，因此各地的减量化复垦在政策上得到大力支持，重点实施对象是规划建设区外的低效工业用地[4]。然而，城市低效工业用地的大部分企业是改革开放早期的集体或私营企业，能耗、污染、安全等问题突出，生产类型变迁频繁，历史污染情况复杂，场地内可能存在各类危险化学品或有毒有害物质风险源，实施复垦需要严格监管。各地目前在推进低效工业用地减量化复垦时，对污染风险关注度明显不足，尚未专门制定复垦土地风险管控相关的质量标准、技术规范与管理办法，威胁到本地农产品质量安全。
西方发达国家的工业化和城镇化进程比我国早百余年，很多老的工业区或城市建成区土地面临着搬迁拆除的问题。尤其是美国、加拿大的一些传统工业城市(比如底特律、费城、克利夫兰、波斯敦、多伦多、蒙特利尔等)，由于全球经济一体化的快速发展，当地传统工业发展出现萎缩，很多废弃工业场地出现土地闲置浪费[5]。20世纪90年代以来，这些城市推动了以节约利用空间和能源、复兴衰败城市地域的“城市更新”运动，将废弃工业场地再开发与蓬勃发展的社区都市农业发展相结合，很多废弃地已被复垦成都市农场，实现广泛的社会、经济、环境效益[6-9]。在推进废弃工业场地复垦实践过程中，政府部门构建了包含复垦场地污染风险分级、土壤污染风险筛选值、最佳管理实践等内容的风险管控体系[10-13]。研究发达国家废弃工业场地复垦农用的风险管控理论和实践经验，对我国各地区研究构建低效工业用地减量化复垦项目相关的风险管控技术体系具有重要借鉴意义。
1 国外废弃工业场地复垦农用风险管控经验
1.1 复垦土地土壤风险筛选值
国外对住宅、商业、工业用地方面的土地利用相关标准体系建立较全面，但对城市复垦农用地的土壤环境质量标准很少制定。美国目前有关土壤环境质量标准体系中，住宅用地的土壤环境质量标准是最严格的[14]。迫于城市废弃工业场地复垦农用的快速推进形势，2011年美国环境保护署(USEPA)发布了《棕地转为都市农场的临时性指南》，提出“住宅用地的土壤标准值(筛选值)可暂时作为废弃工业场地转化为都市农(园艺)场的土壤环境质量参考标准”[15]。
加拿大多伦多公共健康局针对废弃工业场地复垦农用的土壤环境质量专门提出了制定流程与方法，并发布了本地都市园艺场的土壤环境质量筛选值[16]。依据当地工业污染特征、周边交通运输污染影响以及农作物生长对污染的富集特性，重点关注土壤的12项重金属和15项多环芳烃指标(见表1)[17]。以保护食用农产品质量安全为目标，所有指标确定了两级标准：阈值Ⅰ(SSV1)和阈值Ⅱ(SSV2)。土壤污染指标数值低于SSV1时，将农产品超标风险定为“低风险”，数值介于 SSV1和SSV2之间为“中风险”，大于SSV2即为“高风险”。筛选值的定值步骤与方法如下：
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表 1北美地区废弃工业场地复垦农用的
土壤风险筛选值
Table 1 Soil screening values of reclaimed farmland from
brownfield in the Northern America mg/kg
语言是一面可以真实反映当代社会生活的镜子，能够真实地折射出当代社会中国民的社会心理及文化理念。不同人群、不同区域所使用的语言虽各有不同，但语言都随着社会不断发展变化而变化。相应地，当代大学生流行语是大学校园中的“时尚”语言，也能真实地反映当代大学生的社会观念，能客观地揭示当代社会的发展规律及当代国民的文化价值取向，进而有助于相关学者针对大学生的社会心理形态及文化价值感进行相应的研究。
3.9 高风险食品。高风险食品包括婴幼儿配方食品、保健食品、特殊医学用途配方食品、乳制品、肉制品、生食水产品、生食蔬菜、冷冻饮品、食用植物油、预包装冷链膳食、集体用餐配送膳食、现制现售的即食食品等食品。
美国、加拿大一般按照污染风险分级，分步骤地实施复垦土地的风险管控，重点考虑场地生产历史情况、土壤环境监测、最佳管理措施等方面。USEPA建议废弃工业场地复垦利用过程中的风险管控流程一般分3步实施：第1步为“提出复垦利用计划”：依据废弃工业场地历史开发情况，将场地环境潜在污染风险(以重金属污染为主，兼顾有机污染)初步分成低风险和高风险，相应提出复垦利用计划；第2步为“修正复垦利用计划”：针对低风险和高风险场地分别开展场地环境简易调查和详细调查，在土壤调查监测基础上修正复垦利用计划；第3步为“实施复垦利用计划”：针对待复垦场地实际污染情况，提出风险管控总体方案，并实施最佳管理措施(生态修复)后，开展农作物安全种植[18],[19]21-22,[20]。
通过对湖北省教育厅主管的省属公办本科高校、民办本科高校、独立学院、高职高专学校、民办高等职业学校大学生创业教育现状的调研，发现存在下列问题：
针对局部土壤污染较重的复垦土地，一般采用切断污染传播途径的物理阻隔措施[23]。种植区地表一般铺置秸秆、木屑、干草等生态型隔绝材料，田间步道采用土工布、砖、地膜或密集草本覆盖，以减少土壤颗粒迁移或飞溅至作物叶片表面，显著降低暴露风险。安置高出地面的栽植床或盆栽装置也是复垦土地内最常见的隔离工程措施，栽植床底部铺置土工布、塑料、麻布等阻隔物，其上添加厚度至少40 cm的洁净土壤，如此可防止农作物根部进入床底下的有污染风险土壤，确保农产品质量安全[24]。
(4) 将上一步确定的SSV1乘以10倍作为SSV2候选值，并将该候选值与SSV2适用下限和上限进行比较，按照以下3种情况对SSV2进行定值：若候选值小于下限，则选择下限定为SSV2；若候选值大于上限，则选择上限定为SSV2 ；若候选值介于下限和上限之间，则将此候选值定为SSV2。
1.2 复垦土地风险管控流程与模式
(2) 针对4种暴露途径(土壤颗粒经呼吸摄入、经口直接摄入、皮肤接触、农产品消费)，计算各指标的幼儿非致癌风险阈值、成人非致癌风险阈值以及整个生命阶段的致癌风险阈值，选取各风险阈值的最低值作为各指标的SSV1候选值。
与USEPA提出的风险管控流程相比，加拿大对废弃工业场地复垦风险管控技术路线规定更佳细致，一般分以下4步(见图1)。第1步：开展历史情况调查，依据废弃工业场地历史开发方式或行业生产类型或离铁路等主干道的直线距离，将场地环境潜在污染风险初步划分为低、中、高3个等级。第2步：实施土壤调查与监测，测试指标至少包含12项重金属指标和15项多环芳烃指标。第3步：在土壤测试分析基础上，依据两级筛选值(SSV1和SSV2)将场地复垦农用风险进一步明确分级。第4步：按照3种风险级别分别提出风险管控措施，从农产品质量安全角度选择农作物品种[21]。
1.3 复垦土地农业利用的最佳管理实践
1.3.3 选种低累积型农产品
1.3.2 实施低成本生态修复措施
(3) 将各指标的SSV1候选值与其适用下限和上限进行比较，按照以下3种情况对SSV1进行定值：若候选值小于下限，则选择两个取值下限值中较高者定为SSV1；若候选值大于上限，则选择两个取值上限值中较低者定为SSV1； 若候选值介于下限和上限之间，则将此候选值定为SSV1。
(1) 首先设定各指标的SSV1和SSV2取值范围。SSV1的取值下限是实验室检测方法的检出限或农村土壤背景值，取值上限不高于土壤生态毒性阈值或农村土壤背景值的10倍。SSV2的下限应不低于城市土壤背景值，上限不高于城市土壤背景值的10倍。
图1 废弃工业场地复垦土地风险管控技术路线
Fig.1 The technique route of risk management of reclaimed farmland from brownfield
1.3.1 暴露途径安全阻控措施
近年来，碳减排政策逐渐成为企业生产运营中的关键制约要素，影响到企业生产的各项活动。本文以高能耗、高碳排放的高炉炼铁生产为对象，对碳限额与交易政策影响下的多配方—多铁种高炉炼铁多周期生产计划问题进行了研究。考虑了碳限额与交易政策下周期性碳约束和累计碳约束两种情形，采用模块建模的方法，构建了两种碳约束下多配方—多铁种高炉炼铁生产计划MILP模型，并基于该模型对所研究的问题进行了数值分析。通过数值分析，一方面验证了模型的有效性和高效性,另一方面探讨了两种碳约束下动态碳价对企业生产计划的影响、碳限额对生产总成本的影响、动态碳价对碳排放量的影响。
对于出现轻、中度污染区域，一般实施低成本的生态修复措施，最常用的是就地添加绿色修复材料，并辅以微生物和植物修复技术，起到既修复土壤又增加肥力的功效[25]。复垦土地常用的绿色修复材料如下：(1)有机质修复剂，如生活污泥、疏浚底泥、粪肥、有机堆肥、沼渣、纸浆泥、植物废弃物、生物质炭、木材场废弃物、餐饮废弃物堆肥、乙醇生产副产品等[26-27]；(2)pH调节剂，如石灰、木灰、粉煤灰、甜菜汁、 窑灰/炉灰、赤泥等；(3)矿物质副产品，如铸造型砂、钢渣、脱硫石膏、水处理矿物残渣、粉煤灰等[28-29]。
北美地区依据场地土壤环境对农作物食用安全风险推行复垦土地农用的最佳管理实践。在场地环境详细调查监测的基础上，针对受轻、中度污染的复垦区域，实施切断暴露途径的阻隔工程措施和低成本生态修复措施，并选种低累积型农作物品种[22]。
根据作物富集重金属能力的强弱，可将作物分为低、中、高累积型农作物。北美地区复垦土地一般选择种植低累积型农作物，包含西红柿、黄瓜、南瓜、茄、青椒等果菜类作物，大豆、蚕豆、豌豆、豇豆等豆类作物，以及石榴、苹果、山楂、火棘等果树。多选用异地移栽秧苗的种植方式，而非直接播种方式[19]25,[30]。尽量不直接在复垦土地土壤中种植菠菜、油菜、生菜、芹菜等叶菜类作物，以及洋葱、土豆、甜菜、萝卜、藕等根茎类农作物。在铺置清洁土壤的栽植箱、盆等专门设施内才可种植叶菜类和块茎类作物[31]。
4)雨带由多个处于不同发展阶段、动力和热力结构不同的对流单体组成,对流在近地层形成向南的冷出流与低层西南暖湿气流的持续相互作用,使雨带后部不断有新单体触发,新单体在中层引导气流作用下沿着雨带移动,使雨带维持。
2 中国低效工业用地复垦农用风险管控的对策建议
我国推进城市更新的时间要晚于西方发达国家，可在参考国外废弃工业场地复垦农用风险管控思路的基础上，结合本地土壤环境质量提升需求，尽快在复垦土地土壤环境质量标准，轻、中度污染土壤生态修复治理等方面取得突破，并研究构建复垦土地全生命周期的风险管控体系。
2.1 研究制定复垦土地土壤环境质量分级标准体系
我国于2018年6月正式颁布《土壤环境质量 农用地土壤污染风险管控标准(试行)》(GB 15618—2018)，规定了镉等8大重金属，以及六六六、滴滴涕、苯并(a)芘等指标的风险筛选值，并规定了镉、汞、砷、铅、铬 5项重金属风险管制值。然而GB 15618—2018的标准定位是为我国现状农用地分类管理提供依据，涉及的指标只有11项，而未纳入低效工业用地减量化复垦土地土壤可能涉及的锰、钴、硒、钒、锑、铊、钼等重金属与石油烃、多环芳烃等有机污染。因此，GB 15618—2018并不能满足我国低效工业用地减量化复垦农用的环境风险管控需求。依据美国、加拿大对城市复垦农用地的风险管控经验，我国应尽快针对低效工业用地的污染类型，科学制定减量化复垦农用地的土壤环境质量分级标准体系，关注指标数量应当超过GB 15618—2018。各地区可立足本地土壤特性及复垦土地污染状况，通过研究主要农作物对不同污染物(重点关注重金属和多环芳烃)的吸收富集特性，提出不同安全利用途径(耕地、林地等)相适应的土壤污染安全阈值，形成复垦土地分级安全利用的本地化土壤环境质量标准体系，指导地方政府或从业单位开展复垦土地的分类分区工作，有效解决如何准确判断低效工业用地减量化复垦是否满足农作物种植的耕地安全性要求等难点问题，满足复垦土地风险管控需求。
2.2 研发复垦土地轻、中度污染土壤生态修复技术
低效工业用地历史上存在过工业生产，有潜在土壤污染风险。对于低、中风险场地，适合实施低成本的修复工程，实现复垦农用地的安全利用。目前国内外常见的土壤修复技术和模式主要是针对城市建设用地的中、重度污染土壤治理修复，工程成本较高，且很难适应量大面广且污染程度偏轻、中度的复垦土地。轻、中度污染复垦土地的生态修复应重点研发高效、绿色、低成本、易操作的生态型修复技术，包含以风险控制为目标的稳定化技术和农艺措施以及以污染物去除为目标的分离技术。生物质炭、铁基材料等绿色环境修复材料，以及基于修复材料-植物-微生物的联合生态修复技术，将在复垦土地轻、中度污染土壤修复领域具有广泛应用前景。
2.3 研究构建复垦土地全生命周期风险管控机制和体系
北美地区经验表明，为确保复垦农用安全，应注重废弃工业场地复垦项目全过程风险管控，包括复垦前期的场地环境污染调查与潜在风险分级，以及复垦农用过程中的最佳管理实践和土壤质量跟踪监测。我国低效工业用地复垦农用的几个重要风险节点包括调查评估阶段遗漏污染区、建筑清拆过程导致污染暴露、整理复垦过程引起污染扩散以及复垦农用后的农产品质量安全等方面。为确保各环节风险最小化和农产品质量安全，应研究构建复垦土地全生命周期污染风险管控体系，包含前期立项严格审批、场地环境调查监测、农用适宜性评估、拆除平整过程的污染暴露风险防控、污染土壤生态修复、复垦工程验收、农用后常态化跟踪监控等内容。针对轻、中度污染土壤的安全利用，研究制定本地化低累积型农产品推荐名录。
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International experience of risk management of reclaimed farmland from low -efficiency industrial land and its enlightenment
CHEN Xiaohua ,SHEN Genxiang ,GUO Chunxia ,QIAN Xiaoyong ,HU Shuangqing ,BAI Yujie ,GU Hairong ,FU Kan .
(Shanghai Academy of Environmental Sciences ,Shanghai 200233)
Abstract : Some cities in China were vigorously promoting reduction of low-efficiency industrial land outside concentrated construction area,and agricultural utilization after their reclamation. However,the relevant environmental risk management system for industrial land reclamation had not yet been established,which might lead to quality and safety risk of agricultural products. This article analyzed and summarized pollution risk control work of reclaimed farmland from brownfield in Northern America,which could provide beneficial reference for China. In Northern America,soil environmental quality classification standard of reclaimed farmland,as well as the operation processes and methods of risk classification management and control,had been established. As to safe utilization of some reclaimed farmland with light and moderate soil pollution,some best management practices were developed,such as exposure pathways barrier methods,low-cost ecological restoration measures,and screening of agricultural products with low cumulation of heavy metals. According to the actual situation of the low-efficiency industrial land reduction in China,the following countermeasures and suggestions were put forward:establishing the local grading standard of soil environmental quality of reclaimed farmland,developing ecological remediation technology for mild and moderate contaminated soil,and building life-cycle risk management and control system of reclaimed farmland.
Keywords : reclaimed farmland； low-efficiency industrial land； risk management； safety utilization
第一作者： 陈小华，男，1978年生，博士，高级工程师，研究方向为水土污染甄别与生态修复技术。
*上海市科委科技创新行动计划项目(No.17DZ1202003)；上海市环保重大科研项目(No.2016-08)。
DOI: 10.15985/j.cnki.1001-3865.2019.09.022
编辑:胡翠娟
(收稿日期: 2018-11-03)
标签：复垦土地论文; 低效工业用地论文; 风险管控论文; 安全利用论文; 上海市环境科学研究院论文;