义务教育阶段教师职业保障的法制建设：问题与建议，本文主要内容关键词为：法制建设论文,义务教育阶段论文,教师职业论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在我国，1994年实施的《教师法》是第一部对我国教师的权利与义务、资格与任用、待遇以及法律责任等问题作出系统规定的部门法律。一方面， 《教师法》实施十多年来，我国义务教育教师的职业保障度在一定程度上有所提升；另一方面，在实施教师聘任制的过程中，教师合法权益受到侵害的现象还时有发生。可以说，在义务教育教师职业保障的法制建设方面，我们仍然任重而道远。
一、义务教育教师职业保障法律制度存在的问题
（一）对义务教育教师职业身份的法律定位不够充分
义务教育教师职业身份的法律定位问题，不仅涉及到教师与政府、学校与学生的法律关系，而且涉及到教师的权利和义务、资格任用以及工资待遇等问题。特别是在教师的合法权益受到侵害、教师的职业安全感受到威胁时，教师所具有的法定身份将决定其寻求救济的途径、方式和程序。
在计划经济体制下，我国教师一度具有“国家干部”的职业身份。然而，随着社会主义市场经济体制的建立与事业单位人事制度改革的不断深入，教师的职业身份也发生了显著变化。《教师法》第三条规定：“教师是履行教育教学职责的专业人员……”第十七条规定：“学校和其他教育机构应逐步实行教师聘任制。教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任。”以上法律规定表明：教师的职业身份为专业人员；在事业单位人事制度改革的背景下，传统的教师任用制度正逐步发生变化，学校开始实行教师聘任制。
从教师职业所具有的专业性特征来看，将我国教师界定为“专业人员”是没有问题的。但是，如果仅以“专业人员”来界定义务教育教师的职业身份，则是不够充分的。义务教育是国家兴办的公共事业，义务教育教师执行的是国家公务。担任义务教育学校教师要符合有关法律的强制性规定，以确保教育质量、实施教育这一公法目的；待遇由国家财政保障；教师与义务教育学校之间的关系不同于与其他阶段、类型学校之间的关系，更需要稳定感和职业身份上的安全感。[1]可见，义务教育教师职业具有强烈的公务性特征，但是现行法律对其职业身份的定位并没有将这一显著特征充分体现出来，这也成为当前一个比较突出的问题。
（二）义务教育教师职业保障的法律适用不够明晰
由于对义务教育教师职业身份的法律定位不够充分，导致在中小学教师聘任制的实施过程中，人们对教师聘任关系与聘任合同性质的认识出现了歧义。同时，由于规范教师聘任合同的法律法规没有及时出台，义务教育教师管理与职业保障陷入了适用法律困难的境地。2007年，《劳动合同法》颁布实施，义务教育教师聘任合同是否适用《劳动合同法》这个问题再度引发了争议。《劳动合同法》第九十六条规定：“事业单位与实行聘用制的工作人员订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，法律、行政法规以及国务院另有规定的，依照其规定；未作规定的，依照本法有关规定执行。”基于此条规定，有一种观点认为，教师聘任合同与劳动合同并无本质差异，教师与学校建立的是劳动关系，其权益的保障理应由《劳动合同法》来调整，从而改变过去教师维权无法可依的困境。
笔者并不赞同这样的观点。首先，《劳动合同法》第九十六条所指的劳动合同不同于聘任合同，后者具有特殊性和复杂性，调整的手段也就不一样。其次，2007年，中组部、人事部、解放军总政治部联合出台了《人事争议处理规定》，将“事业单位与工作人员之间因解除人事关系、履行聘用合同发生的争议”列入了适用范畴。可见，实行人事管理的事业单位与其工作人员之间的纠纷属于人事争议范畴，而不是劳动争议。此外，从理论界来看，专家学者对《劳动合同法》第九十六条的理解也存在分歧，其中相当一部分学者认为，实行聘用制的事业单位与劳动者（事业单位中的部分人员）签订劳动合同的，应适用《劳动合同法》调整；与其在编工作人员签订聘用合同的，则不适用《劳动合同法》。
义务教育教师职业具有特殊性，教师与学校建立的聘任关系不是一般的民事法律关系，而应界定为一种特殊的以行政性质为主的复合型法律关系。[2]总之，为了能够有效地调整义务教育教师与学校的聘任关系，教师聘任合同不应简单等同于《合同法》所调整的民事合同或《劳动合同法》所调整的劳动合同。
（三）教师解聘环节缺乏实体保护和程序保护
义务教育教师职业具有的公务性特征，决定了教师更需要稳定感和职业身份上的安全感。在职业保障的各个环节中，工作权的保障是教师们所关心的问题。因此，如何从实体和程序上有效保护教师不被主观且恣意地解聘，应成为义务教育教师职业保障的一项重要内容。
针对教师解聘的问题，我国《教师法》仅在第三十七条规定，教师有下列情形之一的，由所在学校、其他教育机构或者教育行政部门给予行政处分或者解聘：故意不完成教育教学任务，给教育教学工作造成损失的；体罚学生，经教育不改的；品行不良、侮辱学生，影响恶劣的。从实体保护上来看，此规定不仅对解聘事由的分类不够充分，而且缺乏对解聘事由作出明确而具体的解释，不利于保障教师不因不正当理由而被解聘。另外，从程序保护上来说，用人单位做出的解聘教师的决定，应在固定期限内提前告知教师本人。同时，应以书面形式向教师本人申明处分的理由，并给予其陈述和申辩的机会。但是，我国现行的法律制度设计在此方面尚属空白。正是由于制度设计上的缺失，导致在中小学教师解聘引发的现实法律纠纷中，教师极易处于弱势地位，其工作权得不到法律的有效保护。
二、加强义务教育教师职业保障的国际经验及其启示
（一）义务教育教师的职业身份与法律保障
在欧美等国，尽管身份有所不同，但对义务教育教师职业身份的定位均十分明确。例如在欧盟各国义务教育学校任职的教师，其职业身份可以分为三大类型：一是职业公务员(career civil servant)，包括法国、德国、西班牙、葡萄牙、希腊等国家；二是公务人员（public servant，也可称为公职人员），包括荷兰、芬兰、比利时、匈牙利、塞浦路斯等国家；三是雇员(employee)，包括英国、意大利、爱尔兰、丹麦、瑞典等国家。[3]
在职业公务员模式中，被任命者——教师受中央或具有高度自治地位的地区一级行政系统管辖，其待遇、管理、职业保障问题统一由公务员法律来调整。这意味着国家或州、自治区一级的最高教育行政机构负责选拔和任用教师，而地方教育行政部门并无此项权力，并且教师一旦获得任命，将享受终身任职的待遇。[4]同时，教师作为任命制下的职业公务员，具有一种强烈的国家官员的身份。
在公务人员模式中，教师直接受雇于中央、地区或地方一级的政府机构。通过与政府签订聘任合同，教师与政府机构建立具有聘任性质的工作关系。同时，合同的内容一般由劳资双方集体协商来决定。具有公务人员地位的教师，其待遇、管理、职业保障问题既不适用职业公务员法律，也不适用规定一般劳动合同关系的法律，而是由一套特殊的规章制度来调整。[5]例如在荷兰，教师的管理与法律保障适用《中央和地方政府职员法》(Central and Local Government Personnel Act)。
在雇员模式中，依据劳工法的一般规定，教师基于与用人单位建立劳动合同关系而被雇用。由一般性的劳工法来规定教师的职业地位和职业保障问题，是这一模式的特殊之处。作为在公共部门中服务的雇员，其“雇主”也有可能是政府机构（通常为地方一级的政府机构，如英国的地方教育当局），但在多数情况下，作为雇员的教师一般直接受雇于学校本身。[6]
（二）教师工作权的法律保护
对于义务教育教师而言，工作权的保障问题显得尤为重要。综观各国的法律，尽管具体法律条文的表述有所差异，但都以防止教师不被主观且恣意地解聘为宗旨。总的来说，其核心精神体现为两个方面：一是在实体保护方面，解聘教师必须依据法定的事由；二是在程序保护方面，解聘教师必须履行规定的程序。
1.解聘教师的法定事由
综合来看，各国解聘教师的法定事由可归纳为以下五种：
一是有过错。具体来说，如果教师存在以下过错行为，将有可能导致被开除或解聘：(1)从事违法犯罪活动。一些国家规定，腐败（爱沙尼亚）、提供虚假信息（荷兰）、盗窃及滥用麻醉剂或有毒物质（拉脱维亚），可以构成解雇教师的合法事由。德国、希腊、西班牙、奥地利和马耳他等国明确规定，犯罪判刑(criminal conviction)是开除职业公务员教师的合法事由。(2)不服从。美国部分州规定，“不服从”系指教师有意忽视或拒绝学校规定或学区政策。如体罚学生，不服从学校领导的管理，不履行学校分派的任务和工作责任。(3)旷工。在意大利，教师连续旷工超过15天将被解雇；在比利时，相应的时限为10天；在马耳他，如果连续旷工超过10天，职业公务员教师将被开除。
二是不道德。美国部分州规定，教师与未成年学生发生性行为、校外不当生活、未婚怀孕、同性恋等，都属于不道德的范畴，可作为解聘教师的合法事由。瑞典、爱沙尼亚和拉脱维亚三国规定，如果教师行为举止粗俗，将有可能被解雇。
三是不胜任。在比利时，如果教师连续两次在教学评估中被评为不合格，将有可能被解雇。在波兰，教学评估不合格也可以构成解雇教师的合法理由。在美国的部分州，教师不胜任的表现形式有所不同：在学生成绩方面不能胜任，如有些地方教委会以学生的成绩或标准化成就测验的分数作为教师不能胜任的理由；在学生管教方面不能胜任，如管教过当，体罚学生；欠缺专业知识，即教师在所教授科目的专业知识方面贫乏，使用不正确的英文、拙劣的教学方法等。
四是强制裁员。在芬兰，工作量或任务急剧减少、长期的或永久性的经济原因以及岗位重组过程都有可能使教师失去工作。然而，该国同时规定，只有在教师无法被调动至另一份任务相似的工作岗位或无法接受再培训的情况下，才可以做出解雇教师的决定。在美国，学生注册人数减少、财政危机、学区重划及职位或计划的取消等因素，都有可能导致强制裁员。美国大多数州法律都有“强制裁员”的规定，有些州的法律进一步详细规定如何选择裁员教师，应履行哪些程序及如何复职。
五是健康原因。在比利时、意大利、荷兰、瑞典和捷克，长期病休可以构成责令教师提前退休的合法理由，并且教师将获得伤病残救济金。在法国、葡萄牙、奥地利和马耳他，长期病休的公务员教师也有可能被责令提前退休，但同时会安排相应的保护措施。例如葡萄牙规定，在出于健康原因而责令教师提前退休之前，通常有两年的缓冲期。在此期间，教师的教学工作量将被削减，同时根据教师的健康状况为其安排其他工作任务，以此来弥补法定的工作时间。此外，每隔六个月，还将对教师的实际状况进行评估。
2.解聘教师的法定程序
解聘教师的法定程序，一般包括事前通知和听证两大部分。
事前通知的主要目的是让教师了解其被控诉的真实原因，并给予其充分的时间准备答辩。在美国，事前通知的形式与内容多由州法规定。在通知的送达方式上，如果州法无明确规定，则任何方式（挂号信、快递、专人送达或是口头告知）均可。在时间方面，如果州法无明确规定，则校方必须在合理的天数之前将通知送达教师本人，以便让教师有充分的时间准备答辩。此外，事前通知的内容也是非常重要的。其中必须载明欲对教师解聘的具体原因和事实，原则上包括事件的发生经过、时间地点与见证人等。同时通知还需载明，所列的原因和事实符合何种解聘事由（如不胜任、不道德等）。[7]欧盟的一些国家规定，根据解雇事由的不同，事前通知的期限也应有所不同。如果出于强制裁员的需要而做出解雇教师的决定，那么事前通知的时限往往更长一些。例如捷克规定，如果因学校关闭而解雇教师，那么必须提前三个月通知教师本人；如果因教学岗位重组而解雇教师，那么必须提前两个月告知教师本人。爱沙尼亚规定，如果因教师不再适合继续工作（如出于职业技能或身患疾病的原因）而解雇教师，那么事前通知的期限为一个月；如果因学校关闭而解雇教师，那么事前通知的期限为两个月。此外，根据教师的资历适当延长事前通知期限的做法也非常普遍。通常是依据服务年限的长短，设定解雇教师的最短通知期限。服务时间每增加一定的年限，最短通知期限也会相应地延长（通常为一个月）；服务年限达到十五年的教师，将享受最长的提前通知期限。例如丹麦规定，教师的服务年限每增加三年，那么解雇的事前通知期限也相应地延长一个月，直到通知期限达到六个月的最大值为止。[8]
关于听证，主要分为决定解聘前的听证和决定后的听证两种形式。在美国，解聘教师的初步决定权掌握在校长与教育局长手中，最终的决定由学区教委会做出。美国最高法院的判例表明，雇主一方在决定解聘教师之前，必须举行听证。其目的是给予双方一次机会以检视解聘的行为是否合理。尽管这种听证不必如正式法庭般地进行详细举证或交叉辩论，但是一些基本的内容必须包括在内，如给予教师答辩的机会。相对来说，解聘决定做出之后的听证要复杂得多。学区教委会作为听证的仲裁者，听取行政部门与教师双方的意见之后，最终做出是否支持解聘的决定。这是一种更接近正式法院判案的听证形式，其内容一般包括双方各陈己见、双方证人出庭交叉辩论等等。教委会最终所做的决定必须以提交的证据为基础，在事前通知中未引述的事实，不得作为判决资料。[9]欧盟的一些国家也有类似的规定，即用人单位在对教师做出解雇决定之前，必须向教师本人申明处分的理由，同时给予教师陈述和申辩的机会。而且，用人单位应同时向相关的教师组织通报该项决定。
上述国家的理论和实践表明，无论是职业公务员、公务人员还是雇员，一旦义务教育教师的职业身份明确下来，保障其职业权益的法律规范也都将明晰化，从而确保了教师的合法权利不受侵犯。特别是在涉及教师合法权益的某些重要问题上，例如解聘问题，各国均通过加强实体法和程序法建设来共同予以保障，有效地保证了教师工作的安全感和教师职业的吸引力。这些理论和实践，对进一步完善我国的教师职业保障制度具有重要的借鉴意义。
三、加强义务教育教师职业保障制度建设的对策建议
2008年2月，中共中央通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，提出要按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，对现有事业单位分三类进行改革。主要承担行政职能的，逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构；主要从事生产经营活动的，逐步转为企业；主要从事公益服务的，强化公益属性，整合资源，完善法人治理结构，加强政府监管。这意味着作为从事纯粹公益服务的义务教育学校，今后仍将按照事业单位进行管理。
尽管目前事业单位人事管理的法制建设仍然相对滞后，事业单位工作人员的权益缺乏实体法的保护，但是我们也应该看到，我国事业单位人事制度改革仍处于深化阶段，各种协调机制尚未完全理顺。同时，事业单位聘用合同具有其特殊性。在条件不成熟的情况下，我们不能因为事业单位人事管理法律法规相对滞后而混淆聘用（聘任）合同与劳动合同之间的差异，简单地将义务教育教师人事管理划入《劳动合同法》调整。这种做法将极易引起新的问题和矛盾，不利于中小学人事制度改革的顺利推进和深化发展。
综上所述，笔者认为，应从以下三个方面来进一步加强我国义务教育教师职业保障的法制建设：
首先，遵循事业单位的规律和特点，加快人事立法工作，出台专门规范事业单位人事管理的法律法规，建立有别于行政机关和企业的人事管理制度。
其次，加快《教师法》的修订工作，并在其中进一步明确义务教育教师的职业身份。实际上，从《教师法》第二十五条和二十九条的规定来看，教师虽不属于公务员系列，却在某些重要权益的保护上比照公务员执行，从而反映了其身份所具有的公务特征。由于教师的职业身份涉及到教师权益保护的一系列重要问题，因此在义务教育教师职业保障制度建设的重要环节——《教师法》的修订工作中，应将义务教育教师执行国家教育公务这一特性明确体现出来，以进一步强化其身份的特殊性。同时，还应大力加强实体法和程序法的研究、立法工作，保障实体公正与程序公正的有机统一，从而更好地保障义务教育教师的合法权益，尤其是保证教师不因不正当理由和不正当程序而被解聘。
最后，在事业单位人事管理法律法规的指导下，积极探索不同行业、不同类型事业单位实行聘用合同制度的办法，出台专门规范义务教育教师聘任制的法规，充分体现义务教育教师职业的公务性，切实提升义务教育教师的职业保障度。义务教育教师是基于国家的要求向社会提供教育服务，而不是基于合意向聘任方提供服务。为此，由学校和教师签订的聘任合同应更多地强调公务性特征。教师聘任合同签订后，学校与其建立的是一种人事性质的法律关系，应更多地体现学校与教师之间的隶属性质。在教师聘任合同签订的过程中，契约自由的适用应受到行政法治原则和符合教育目的性原则的制约，只能在法律以及教育自身要求基础上构筑的许可框架中得以实施。[10]
此外，加强义务教育教师职业保障制度建设，还要考虑新的社会条件下教师总体情况的变化。近年来混合制学校、民办学校的兴起，应该说是对义务教育的一个很好补充。尽管混合制学校和民办学校在部门属性、投入体制方面都与公立学校有所不同，情况也比较复杂，但是，由于其承担的义务教育的特殊性质，此类学校教师的权益保护问题也应受到高度重视。针对这一问题，还应加强研究和关注的力度。