北京市义务教育教师沟通的现状、问题及对策_教师评价论文

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       [中图分类号]G472.3 [文献标识码]A [文章编号]1009-718X(2014)12-0024-07

       《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明确提出“实施县(区)域内教师、校长交流制度”，“建立健全义务教育学校教师和校长流动机制”。有效落实这一政策，成为各地推进教育改革和研究的重要内容。在实施校长、教师交流制度中，北京市的做法具有示范性和导向性。本课题通过对北京市义务教育阶段的教师交流情况进行实证分析，试图运用新制度经济学理论寻找妨碍教师交流的制度障碍，为重建人本和高效的义务教育教师交流制度提供合理化建议。

       一、北京市义务教育教师交流的现状分析

       2013年10月，“北京市义务教育教师交流的现状、问题与对策研究”课题组设计了问卷调查表，并于同年12月在北京市东城、海淀、朝阳、丰台、平谷、密云等6个区县36所学校分层抽样进行问卷调研。共发放1080份问卷，回收有效问卷1004份，问卷回收率为92.96％，其中包括已经参加交流的教师156人。课题组还走访了6个区县的24所学校，28位校长(包括副校长和中层干部)和62名处于不同结构层次的教师。课题组运用SPSS19.0软件这一分析工具对问卷进行数据处理。调查的基本结论是：北京市在教师交流方面，各区县都在积极推进，并取得了一些成功的经验；但整体看，除了密云等少数县区外，交流政策执行效果不太理想，主要有以下几个问题。

       (一)教师交流的面不广，各区县教师交流率很不平衡

       在1004份教师问卷中，只有156名教师回答参加过交流，占总数的15.5％。从各区县的情况看，干部教师交流率很不平衡。在调查的156位交流教师中，密云县交流教师人数74人，占交流教师的47.4％，这和密云县实行大规模教师岗位轮换有直接关系。密云县从2006年开始实施大规模教师交流，采取城区教师进山、山区教师进城的交流模式，交流教师人数占全县中小学专任教师总数的近三分之一，涉及所有中小学校，涵盖所有的中小学学科，初步实现了县域内教师的合理流动。相比较来说，其他五个区县的交流教师较少，教师交流处于刚刚起步阶段，个别的教师支教、教师下乡指导或教师进城学习的形式比较多。如，东城区要求各校中层以上干部和教师跨校交流。干部的交流任务为在3学年内至少完成1人为期1学期的学区全职跨校交流；教师跨校交流的任务为各校3学年内完成15％区级以上(含区级)骨干教师学区内为期1学年的全职跨校交流任务，但实际上每学年大约有30名干部和40名教师实现跨校交流。

       (二)赞成教师交流制度和愿意交流的教师仅占一半

       教师作为交流活动的主要参与者，其自身的因素对交流的执行情况有很大的影响。由教师交流的意愿及认可度调查中可以看出，愿意参加教师交流的教师占51.8％，不愿意的达到28.5％，教师交流意愿的平均值为2.66(总分为5分)；赞成教师交流政策的教师占54.2％，不赞成的达22.1％；教师交流政策的认可度的平均值为2.59，倾向于赞成方面，说明在教师交流问题上，北京市教师基本上持积极态度，但同时也有很多顾虑因素，执行阻力大。

       (三)教师参加交流的动因多样，内在动力不足

       教师参加交流的动因多元化，为了评职或晋升或为了提高工资待遇参加交流轮岗的教师分别占15.8％、11.4％；为了促进自身专业发展而参加交流的教师占25.9％，只有12.0％的教师认为自己有参加轮岗的社会责任。此外，还有部分教师出于交通、距离、环境、人际关系等原因参加交流。教师参加交流的动因是多元的，因人而异，其中自身专业(职业)发展和家庭因素排在第一和第二位，但总体上看，交流的功利目的明显，内在动力不足。

       (四)交流轮岗选择方式自愿、指派、推荐兼顾

       从教师交流的选择方式来看，自愿报名后学校选派参加交流轮岗活动的教师占37.9％，依靠组织指派的占25.2％，不清楚和其他达到36.9％。可见，教师参加交流的选择方式具有自愿、指派、推荐兼顾的特征。

       (五)教师在交流方向上倾向于办学水平相近或更高的学校

       从表1可以看出，约有超过一半的教师在选择交流学校时，希望去办学水平高的学校。这也佐证了前文教师参与交流活动的动因调查，二者结果是一致的。

      

       (六)交流教师遇到的突出问题是待遇和交通

       在156位交流教师中最突出的困难是教师待遇问题和交通问题，分别占到48.1％和38.5％。此外，食宿问题占到9.0％，在家庭生活安排、专业发展、环境适应方面问题不太突出。

       (七)教师交流制度问题较多，集中体现为指导和激励措施不足

       对于“您认为目前北京市中小学教师交流中存在的最大问题是什么”这一问题，有46.2％的教师认为最大的问题是缺乏明晰的教师交流政策指导，有36.5％的教师认为是交流教师激励措施不够，认为稀释品牌、干扰正常教学秩序、交流时间短、缺编分别占3.2％、5.8％、3.8％、4.5％。

       二、北京市义务教育教师交流制度执行困境及其成因

       (一)北京市义务教育教师交流政策执行的困境

       在实证调研中，研究者访谈了各利益相关者主体，发现北京市教委、区县教委、学校和教师都具有较积极的交流态度和较高的交流意愿，但是教师交流的工作也存在着一系列的困境。

       1.教师异地交流与教师属地管理的困境

       交流教师的工作具有特殊性，其在交流期间，并不在本校工作，属于人力资本和管理资本输出，其人力资源贡献场地为被交流到的学校，但其人事关系并没有随着自己的调动而发生改变，其工资和人事关系的管理，成为交流教师管理的一个重要方面。到底由谁来管理更合适，成为一个值得探讨的问题。如果让原来所在学校支付其工资，就会让原学校感觉不公平；如果让输入学校来支付，又会给输入学校带来负担。

       如表2所示，目前北京市的交流教师的工资大体上还是由原单位发放，人事关系也归原单位管理，存在着教师异地交流和教师属地管理的困境。“既出钱又出人”的事实，很可能会造成派出教师学校和派出教师的理想选择和道德风险的问题。

      

       作为评价主体，教师输出学校、教师流入学校对交流教师的评价分别占25.6％、52.6％；而作为激励主体，教师输出学校、教师流入学校对交流教师的评价分别占到27.6％、22.4％(见表3)。这表明交流教师的使用与评价、激励主体不一致。交流教师往往处于教师输出学校“管不了”，教师输入学校“不好管”的真空状态，或处于输入学校与输出学校双重管理的尴尬境地。

      

       2.教师交流短期性与教师专业发展稳定性的矛盾

       教师交流的一大特点就是“流动”，通过教师流动来均衡薄弱学校的教师资源，以人力资本输入来改善薄弱学校的质量。教师交流需要教师不断地改变自己的工作环境和工作模式。但这种“动起来”的特点恰恰与教师专业发展的稳定性相悖。教师在经过初为人师的新奇和初步的专业成长以后，开始认同自己的职业，掌握了一定的教育教学技能，能够独立胜任教学。此时教师的发展就进入了稳定期，这个时候的教师，还没有形成自己的教学艺术风格，其发展还需经过适应与过渡，分化与定型。这个时候进行流动，需要教师不断地去适应变化，频繁改变的环境可能对教师的专业成长不利。交流教师不愿流动的比例较高，也有其客观原因。

       3.强制性教师交流制度与人本的教师管理理念的冲突

       从现代教师管理理念和发达国家教师交流的经验看，尊重教师的意愿，将教师职业生涯、专业发展与流动结合起来，是一种明智的选择。目前，教师交流的政策一般是将好教师派往薄弱学校或农村学校，但实际上，教师“向下”流动的愿望不足。调查表明，自愿报名参加交流轮岗活动的教师占参与调研总数的37.9％，学校直接指派的达到15.1％，这说明在教师交流政策的执行过程中，还存在强制执行的情况，并没有考虑教师的实际意愿，这也解释了日后有些教师存在不满情绪、教师交流效果差的原因。

       4.学校教师编制的相对稳定与流动教师编制空缺的矛盾

       一般来说，学校的教师编制是固定的，教师由超编学校向缺编学校流动问题比较好解决；对缺编或不超编的派出学校来说，可能派不出教师；对超编学校来说，就不能接受派人的教师。“人走关系动”的模式可以有效解决交流教师的使用与评价分离问题，但这种做法与现有中小学教师编制制度不相符，无法真正使教师流动起来。这些年，出于政策层面的需要，北京市的优质学校大量向薄弱学校派出教师，对原校的教育教学工作的稳定性造成较大冲击。许多教师输出学校的校长深感参与交流后，学校专业教师缺编，优秀教师短缺，学校正常的教育教学受到干扰，继续参与教师交流工作力不从心。

       5.交流教师的文化适应能力与交流学校文化惯性的差异

       教师的流动不仅是教书的问题，还涉及在交流学校的文化融合、适应交流学校的同事关系和交流学校的教育环境甚至生活环境等。文化适应包括思想观念适应、组织适应和技术适应。一般来说，薄弱学校的教研风气不浓，教师团队意识差，纪律松散，强制管理现象突出；而优质学校的教研风气浓，团队意识强，教师自觉意识强，民主管理风气浓厚。在调研中，很多教师都谈到了文化适应和学校文化惯性差异的问题，很多教师都面临文化不适应问题，并由此带来心理压力。有的教师到交流学校后的工作内容也发生了很大变化，如，原来教高中，现在教初中；有的教师甚至不教原来的学科等。这种专业性质的改变，给交流教师带来了困惑，不能使他们安心留下来从教，继而直接影响交流的成效。

       (二)造成制度困境的原因分析

       1.教师交流制度设计缺乏可操作性

       教师交流是否有效，要看其政策目标是否清晰，关键看教师交流的激励和评价机制是否健全。教师交流期间会面临经费、生活、居住和家庭等方面的困难，流动必然要增加交流教师的工作、生活和心理成本，还会打乱派出学校的教学秩序，增加接受学校的管理支出。要想提高交流教师及其所在学校的积极性，制度设计就必须增加交流成本，使参与交流教师和学校都有收益。尽管各区县在制度设计时考虑到对交流教师的补偿问题，但交流教师仍觉得不满意。调查表明，选择“有，且严格执行”激励和评价机制的教师分别占到39.1％、46.2％，有18.6％、21.2％的教师认为虽然有激励、评价措施，但其只是流于形式；有52.3％的教师认为激励机制不存在或不清楚，有32.7％的教师认为评价机制没有或不清楚。由于激励不足、评价不到位，执行起来必然阻力大。

       2.交流轮岗的宣传发动不够

       教师交流轮岗制度的有效推进需要深入细致的宣传发动，需要建立在教师自觉自愿的基础上。但从调查情况来看，教师通过多种途径了解教师交流轮岗相关事宜，其中，由区县教委等政策文件了解的仅占20.42％，通过学校宣传、报纸期刊和其他途径了解的分别为37.05％、19.32％、23.21％。由此可见，政策的宣传很不到位。

       3.交流政策执行主体目标函数不一致

       参与教师交流工作的主体可分为国家层面、学校层面、教师层面三个部分。他们各自代表着自身的利益，在教师交流的制度变迁中发挥着不同的作用。要想取得制度效益，三者的目标函数①必须一致。目前，北京市政府希望合理配置优质教师资源以达到促进义务教育均衡发展的教育目的和教育公平的政治目的。优质公立学校派出教师除了完成政治任务外，还须促进教师专业发展和保持学校教学秩序稳定，但派出优秀教师会打乱原所在学校的工作秩序，给学校带来损失，家长和学生也不愿意。所以，在政策制度不健全的情况下，学校派出教师有很多的顾虑。参与交流教师更多从自己的收益角度考虑。从预期收益看，1004名受访教师希望通过交流提高工资待遇、晋升职称、进修学习、带薪休假、获得荣誉的比例分别为29.3％、28.5％、20.8％、16.2％、2.3％。但从交流效果来看，除了教师交流与评职称和晋升有直接关联外，其他几方面的期望很难满足，对大多数的交流教师而言，更多的是一种“奉献”。教师“向上流动”是教师自然流动的经济本性的使然，“逆向流动”更多的是政治、行政等外部干预的结果。如果教师逆向交流的内在动力不足，交流实效就会大打折扣。

       总之，目前在北京市教师交流制度实施过程中，由于担心利益受损，优质学校的校长、教师、家长对教师交流制度都不同程度地存在不理解甚至抵触心理。这是义务教育教师交流制度难以有效推进的内在根源。

       4.教师交流制度变迁的外部环境支持不足

       制度环境指的是一系列用来建立生产、交换与分配的基础规则，是保证制度有效进行的条件。在这里是指教师交流制度之外的其他相关制度，包括教育法律环境、教育组织环境和人际关系氛围。任何的制度创新和制度变迁都离不开现实的社会环境和制度资源所能提供的条件。教师交流制度只有嵌入到特定的社会结构和社会文化之中，才能发挥作用。但在对教师交流的相关法律进行梳理的过程中，我们发现，目前教师交流政策的法律地位、目标设计、流程管理、效果评估等方面不够明确，如参与交流学校的标准、交流教师的选拔标准和工作职责、交流教师的人事编制与管理等；相关法律缺乏相容性，如交流与职称评定。

       5.对教师交流制度风险认识不足

       任何一项制度的设计都存在风险。同样，教师交流制度的各主体对教师交流制度在执行中的隐性风险认识不明确，导致教师流动引发新的社会问题。首先，生源差异给交流教师带来极大的挑战，交流教师因为对教学对象及其关系的不适应，可能引发输入学校教育质量问题。如，在访谈中有些教师谈到农村学校的学生可能对优质学校教师的上课方式不习惯，有些交流教师因此而离开。其次，教师交流轮岗制度可能引发新的社会问题：稀释优质学校品牌的风险，交流教师身心健康的风险，远距离交流产生的交通成本问题和安全风险等。实际生活中大多数人都是厌恶风险的，但是又往往不能真正地认识一项制度存在的风险，尤其是对“隐性风险”的认识不足。急功近利的思维可能掩盖了教师交流的风险。

       三、促进北京市义务教育教师交流的政策建议

       借鉴国外教师交流制度的经验，并结合调研现状，为建立人本和高效的义务教育教师交流制度，笔者建议北京市相关部门可以从以下几方面进行教师交流制度创新。

       (一)明确义务教育教师交流政策目标

       目标是一项政策的中心。目前，普遍存在教育行政部门和学校领导、教师对交流理解不到位的情况。很多教师认为交流是流于形式，甚至认为是干扰他们正常工作，意识不到交流的重要性。针对北京市目前存在的教师交流目标不明晰状况，需要组织专家认真开展政策价值研究，政策的设计部门要广泛征求地方教育行政部门的意见，让教师作为交流主体参与决策，让教师意识到教师交流对促进教育公平和教育均衡发展的重要意义。同时，需要借助政府、媒体、社会舆论等力量，加大宣传力度，形成教师交流的良好的社会舆论氛围。笔者建议近期目标为：每年增加教师流动编制10％～15％；优先实现校长流动，让优质学校的校长到薄弱学校担任正校长；明确交流到山区教师的补贴政策；建立城区骨干教师对合作学校的指导机制，加强流动教师的绩效管理等。

       (二)合理划分与落实政府、学校、教师在教师交流中的责任

       1.明确地方政府在教师交流中的主导责任

       (1)保障义务教育教师交流权益。(2)建立北京市交流教师信息数据库。该数据库应反映每位教师的年龄、性别、职称、学科结构、家庭情况、交流情况等，为交流教师的选拔提供依据。(3)保障义务教育教师交流专项经费。建议建立市级教师交流经费调配制度，根据各区县的自身情况，按需拨配，保障教师交流专款专用。(4)建立义务教育交流学校和被交流学校的一体化管理和定期评价制度。

       2.充分发挥中小学在教师交流中的参与责任

       根据需要和可能制订教师交流的中长期计划，自觉与相关学校结成发展联盟；合理补偿交流教师的利益损失。根据交流学校距离远近、职称、交流地条件等对交流教师进行食宿补贴、课时补贴和福利补偿。

       3.增强教师在交流中的责任意识和使命感

       明确教师在义务教育均衡发展中的重任和义务，增强参与交流教师的责任感和使命感；通过典型宣传等方式，使大家树立交流促进教师专业更好发展的意识。

       (三)健全义务教育教师交流长效机制

       北京市各区县可因地制宜实施各具特色的交流政策，将校长和干部的交流轮岗也逐渐纳入交流政策的范畴，尽快健全教师交流长效机制(如图1所示)。

      

       图1 教师交流长效机制图

       完善教师交流的长效机制应该纳入义务教育均衡发展的监测重点之中，作为区县教育均衡发展的评价标准之一。具体包括建立以义务和责任为重、兼顾个人发展为目标的科学导向机制，建立以征询制度为核心的合理选拔机制；建立物质和精神激励并重的有效激励机制；建立交流学校同行和学生评价为主的考评机制；建立必要的交流教师培训机制；建立区域义务教育交流教师数据库；逐步建立以教师交流信息公开为主体的督导问责机制。

       (四)优化义务教育教师交流的政策环境

       1.明确义务教育教师的法律地位

       建议通过修改相关教育法律法规，赋予中小学教师公务员法律地位，从法律上明确公立学校教师的公务员身份或公务雇员身份，突破现有教育法律法规对中小学自主招聘教师、自主管理教师的规定，将招聘教师的权利收归县级教育行政部门，由县级教育行政部门与教师签订聘任合同或行政合同，变“学校自主招聘教师”为“教育行政部门招聘教师”，变教师“学校所有”为“区域学校共有”。为县级教育行政部门在其管辖范围内统一招聘教师、统一同职级教师的工资待遇、统一安排轮岗和调动提供法律依据。

       2.尽快修订相关法律，明确各主体在教师交流中的义务、责任和权利

       现阶段实施的《义务教育法》是全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议于2006年6月29日修订通过的。其中第三十二条提到，“县级人民政府教育行政部门应当均衡配置本行政区域内学校师资力量，组织校长、教师的培训和流动，加强对薄弱学校的建设”；第三十三条提到，“国务院和地方各级人民政府鼓励和支持城市学校教师和高等学校毕业生到农村地区、民族地区从事义务教育工作”。但是并没有明确教师、学校和政府在交流中的具体责任、权利和义务。笔者建议尽快修订《义务教育法》和《教师法》，将教师、学校和政府在教师交流中的责任和义务用法律语言体现出来，建议在各省统一学校建设标准和统一教师工资的前提下，确立自愿和需要相结合的一般教师柔性流动制度，建立以接受学校实际需要为主体的校长和骨干教师的刚性流动制度框架。

       (五)开展义务教育教师交流的专项研究

       通过教师交流，促进义务教育均衡发展是实践命题，也是政策议题，需要政府、学者、学校和社会各界加强对义务教育教师交流的法理性和学理性研究。建议政府每年划拨一定的专项研究经费，组织相关部门联合开展协同研究，包括义务教育教师交流的内容和形式、政策推进的方式、绩效和风险评估等内容。

       注释：

       ①目标函数一般是指所关心的目标(某一变量)与相关的因素(某些变量)的函数关系。在此表示义务教育教师交流政策的制订者、执行者和具体实施者教师对交流政策的价值及其目标的认同程度。

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