我国农村反贫困战略中的社会政策创新探讨，本文主要内容关键词为：贫困论文,农村论文,战略论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C912.82 文献标识码：A 文章编号：1001-8263(2010)06-0058-06
一、我国农村的反贫困战略：亲市场的经济干预与选择性的社会救助
人类社会的历史某种意义上就是一部与贫困不断抗争的经济史，作为社会问题的贫困现象是关系到国家长治久安与和谐稳定的决定性影响因素。在西方发达国家，贫困问题的存在促成了旨在缓解阶级矛盾和稳定社会秩序的社会政策，以英国早期的《济贫法》转向新《济贫法》为典型的代表，而发展中国家更是把反贫困作为政权合法性建设的重要基础。
我国贫困发生率最高的区域无疑在西部农村。从建国初期到今天，我国农村反贫困的历史进程，可以分为四个阶段，即：1949-1977年，计划经济体制下的广义扶贫阶段；1978-1985年，制度性变革引发的大规模缓解贫困阶段；1986-2000年，高速经济增长背景下以区域性瞄准为主的开发式扶贫；2001以后的全面建设小康社会进程中的扶贫开发①。而在这四个阶段的政策措施上，经济政策的演变构成我国缓解贫困中的重要制度，体现在土地政策、分配政策、农产品流通政策、劳动力流动政策、农业支持政策和区域发展战略等。新世纪以来，我国所实施的《农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》以整村推进、劳动力转移培训、产业化扶贫和自愿性移民作为主要的扶贫策略。很明显，这是一种在经济制度层次上的扶贫干预，而且其在我国反贫困中的战略地位比较突出，体现在瞄准贫困地区资源开发和利用的攻坚式扶贫开发战略模式。不仅国家层次上的战略是这样，部分非政府组织的扶贫开发也是如此，如“中国光彩事业”所倡导的“公司+农户”扶贫模式也是经济干预意义上的反贫困行动。
相比而言，我国社会政策对于农村贫困的缓解具有一种“剩余”特征的模式。市场经济体制转型后，原计划体制下的全民“广覆盖、低福利、低水平”的社会政策模式逐渐淡出农村居民的生活场景②。在现有的实施框架上，针对农村贫困者的社会政策有五保政策、医疗救助、最低生活保障等，而且这部分贫困者主要限定在“三无”人员③。对于具有劳动能力的贫困者及贫困家庭而言，经济开发政策是其主要的反贫困工具，具有福利功能的社会政策并未对他们作出具有普惠特征的制度安排。2003年开始的新型农村合作医疗制度是普惠性的医疗保障制度，但由于其较低的缴费率和保障标准，对于贫困者的救助还存在某种程度的无力。可以这样认为，我国农村的社会政策在反扶贫的战略地位中总体上是选择性的模式，即只有符合社会救助条件的贫困者及家庭才具有被救助的资格。
很明显，我国农村反贫困战略基本上是在经济政策与社会政策所确立的总体框架下运行。由于我国农村贫困人口在数量和地区分布的庞大，缓解贫困的措施主要是以满足物质及生活的需要为基本前提，而绝对贫困的现实促使了我国在长时间需要采用“亲市场”的经济政策，选择性的社会（福利）政策只能作为弥补性的地位而存在。
二、反贫困战略中经济政策与社会政策的不均衡关系
按照一般意义上的理解，经济政策是指国家或政府为了达到充分就业、价格水平稳定、经济快速增长、国际收支平衡等宏观目标，为增进经济福利而制定的指导原则和措施。具体而言，经济政策又包括宏观和微观层面的细分。宏观经济政策包括产业政策、财政政策、货币政策、收入政策等；微观经济政策则是指政府制定的一些反对干扰市场正常运行的立法以及环保政策等。比较而言，社会政策的界定并非如经济政策那般清晰，在公共政策这一总体框架下，社会政策涉及的是社会领域的政策。其概念最早起源于德国，随后在欧洲其他国家得到了比较多的重视。在西方国家，社会政策的核心内容包括了社会保障、医疗与健康政策、社会福利等。我国对社会政策的官方解释偏向于广义上的范畴，诸如人口与计划生育政策、教育政策、劳动政策等都包含在社会政策之内。而西方社会政策的语境重点涉及的是社会福利领域。出于与国际接轨的便利，我国国内的学术研究现在也逐渐倾向于从福利的角度理解社会政策。而对贫困问题的关注就是世界各国社会政策所最早涉足的起点。
贫困具有动态性的特征。从早期对贫困所理解的纯经济内涵，到今天贫困文化以及制度结构对贫困的理解都反映了一种变化的趋势。成因性的贫困解释在于对导致贫困的原因进行梳理，对贫困背后的社会、经济、文化和政治的因素进行深入的分析。但不可否认的是，大多数国家和地区对经济政策的重视远胜于社会政策，这在发展中国家表现得甚为明显。故此有学者这样认为：“贫困在某种程度上是由国家经济政策创造和再创造的，朝向贫困者政策的历史，就是贫困本身的历史”。④
在反贫困战略的理论层面，付出最多努力的无疑属于经济学。理论经济学领域出现了专门研究贫困问题的学科——贫困经济学。贫困经济学对于贫困的解释认为，贫困者之所以贫困，是因为缺少满足必需的物质资源，因而不能维持社会所公认的某种生活水平或生活标准。因此，经济政策在反贫困战略规划的起始点就是划定生活物质上的贫困线。在这方面，诸如“恩格尔系数法”、“菜篮子法”、“收入比较法”等广泛应用于贫困者是否属于贫困范畴的测度。划定贫困线之后，反贫困的经济政策就开始在产权、劳动力、财税、金融等方面着力解决贫困者的经济问题。反观之，社会政策对贫困内涵的解释侧重于从福利的视角考察贫困者是如何陷入贫困的状态。从语境上分析，福利(welfare)是由英文的“好”(well)与“生活”及“处境”(fare)组合而成。客观意义上的福利是指好的或者幸福的、快乐的、健康的生活状态。不过，对于什么是“好”和“幸福”、什么是“健康”与“快乐”又具有个体主观上的感受。幸福往往与贫困构成一组反义词，贫困意味着幸福的缺失。从这层意义上而言，贫困的内涵体现为物质和心理这两个角度的标准线。所以，社会政策反贫困的战略规划来自于两个指标的判断标准，即：物质匮乏的事实判断和心理干预的价值判断。
基本需要的满足可以看作是经济政策和社会政策在减少贫困措施中的共同点。经济政策的扶贫策略强调生活资源的有效供给，而社会政策的反贫困战略关注的是贫困者的福利制度建设。从贫困者所需要的层次上看，不管是经济政策，还是社会政策，所针对的都是未满足的需要。只不过，经济政策对人性的理论假设是“经济人”的物质需要，社会政策的理论假设既包括“经济人”的观点，但更注重“社会人”的情感需要。由此，经济政策对贫困者那些未满足的需要倾向于用数量来测度，社会政策则采用生活质量的指标考察那些未满足的需要。这样，从需要的视角定义贫困表现出相对稳定的概念体系，国内有学者就把贫困的内涵界定为：基本需要的未满足。⑤而这一内涵的解释同样也运用到政治学对贫困的考察，如部分学者这样认为，贫困的实质也是一种“权利的贫困”，⑥所以，贫困者的“需要未满足”成为反贫困战略中各项政策对此的共同解释。
在我国社会主义市场经济刚刚起步的初始阶段，政府所主张的“效率优先、兼顾公平”的反贫困战略无疑对原有计划经济下的平均主义观念产生了极大的冲击。从转型的必要性看，经济政策在反贫困策略排序上的优先地位为我国市场经济的发展打开了一个新的思维领域，而且当时的当务之急是通过效率机制把社会财富的总量迅速积累起来，加速经济发展。但是经济转型的同时还伴随着社会领域的转型，如社会管理体制、公共服务体制等方面的转型，在乡镇政府，取消农业税后，政府直接面对的就是如何转变社会领域的职能定位。相比较而言，具有反贫困功能的社会政策在很长时间是经济政策的附庸，甚至是空缺的角色，例如国外部分学者就把我国农村在1978年以后的很长时间称为“生计的无保障”阶段。⑦社会政策在经济发展的面前体现为附属或者弥补性的地位。在其它发展中国家，这种情况同样存在。
从比较的意义上而言，经济政策与社会政策在反贫困的战略体系中分别在功能、政策所涉及的议题、政策目标、政策所涉及的对象以及理论出发点的假设前提等方面存在比较明显的区别。本文把其概括为以下几个方面，见表1：经济政策与社会政策在反贫困战略中的区别。
反贫困战略的成功固然需要经济政策的支持，但是以增长为目标的经济政策与反贫困是有一定的区别的。有学者指出，从理念和方法论的角度来看，经济增长和反贫困之间的差别主要表现在：(1)促进经济增长和反贫困的原则是不同的。经济增长提倡的是市场经济原则，而反贫困则是为那些在自由市场经济中的脆弱和没有竞争力的贫困群体提供特殊的政策支持和其它支持。(2)经济增长和反贫困的步调是不同的。我们可以在一定的程度上用线性思维来评估／评价经济增长，例如成本效益分析和投入产出分析等，并且可以在高投入的基础上对经济增长有一定的、甚至较高的预期。然而由于贫困原因的复杂性以及贫困与制度安排、影响力结构之间的复杂关系，预期和评价一个扶贫项目的效果是非常困难和复杂的。也很难预测什么时候能够实现预期的扶贫效果，因为脱贫的步伐一般来讲是缓慢的。⑧同样，传统的社会政策在反贫困战略中处于被动的状态运行，体现为贫困者一旦符合救助资格或条件，救助性的社会政策才开始发挥其功能，也就是说，传统社会政策处于贫困线的要件及资格的“激活程序”之中，更何况国家和社会的经济运行和积累状况提供了社会政策所能再分配的物质基础。
三、反贫困战略中的社会政策创新：发展型社会政策的路径
可持续发展理念的提出既是现实社会的经验性总结，也是历史的逻辑必然。对资源和生存环境的掠夺、破坏等扶贫行为使得部分贫困地区的发展陷入扭曲的福利怪圈，富者愈富伴随着穷者愈穷的同时发生，经济增长的同时并没有使所有人的福利出现相应的改善，“丰裕中的贫困”成为描述世界各国贫困现象的事实图景，尤其在发展中国家经历了快速的经济增长和相应程度的工业发展后。对此，发展型社会政策的倡导者梅志里(James Midgley)认为，扭曲的发展不仅体现在贫困、匮乏、健康水平低和住房等方面，也表现在许多人口群体被排除在充分参与的发展之外。⑨故此，在理论建设领域，发展型社会政策倡导反社会排斥的制度建设以及对社会投资的重视、社会质量的建设等等。
我国城乡二元社会的分割造成了社会保障制度的非均等化，现有农村社会保障的低水平又导致了农村贫困人口在抵御全球化背景下的生计风险上更为脆弱，稍有变故或自然灾害就将他们的脱贫之路变得更为艰难。因此，风险和不安全对于社会政策的转型具有重要的意义。国外学者认为，社会政策对反贫困的研究应该有以下的转向。见下图1：
图1 反贫困进程中社会政策的转向
图1来源：【英】斯蒂芬·德沃鲁：《社会政策是否满足了社会需求》，载沙琳(Sarah Cook)主编《需要和权利资格：转型期中国社会政策研究的新视角》，中国劳动社会保障出版社2007年版，第32页。
对风险的感觉塑造了穷人的行为，所以理解脆弱性所导致的穷人的行为后果就是必要之举。因此，有效的反贫困政策要关注如何消除穷人的脆弱性。⑩国内学者对此作出了五个层面的思考，即从物质资本、人力资本、金融资本、自然资本以及社会资本的整合及循环的角度提出改变贫困者在生计维持和可持续发展能力上的路径建设，在这其中，社会资本、自然资本以及人力资本都属于社会政策所能施展功能的范围所在，而物质资本以及金融资本属于经济政策的功能范围。见下图2：生计维持和可持续发展能力形成的内在机理。
图2 生计维持和可持续发展能力形成的内在机理
图2来源：杨云彦等：《社会变迁、介入型贫困与能力再造》，中国社会科学出版社2008年版，第27页。
发展型社会政策的实质具有一种“市场友好型”(business friendly)的福利增进策略，它认为，对贫困的社会投资可以有效地改变社会政策在经济政策面前的附属性地位。(11)诸如美国谢若登教授(Michael Sherraden)所倡导的资产为本社会政策在部分国家的反贫困策略中得到了很好的验证。除此之外，英国新工党政府所推行的儿童发展账户对于截断贫困的循环链条也具有积极的借鉴意义。(12)对于我国而言，经济体制的转型推动了社会管理体制的转型，在这双重转型的过程中，反贫困战略的社会政策也需要主动改变那种弥补性和附属性的地位，在现有社会政策的体系中嵌入“上游干预”和风险管理的理念将有助于反贫困的操作实践。同时，我国农村反贫困战略中的社会政策也应该针对贫困者生计的变化实施具有前瞻性的调整。具体而言，发展型社会政策的视角对我国反贫困战略中的社会政策转型体系可以体现为以下的路径方向：
（一）有助于减少生计风险的社会资本建设。从社会风险在当前以及未来的趋势上看，它将随着我国转型程度的加深以及全球化的推进而呈现聚集性的增长。有效的反贫困政策应该是不同社会体系，包括政府、市场、非营利组织和家庭在风险面前的共同治理结果，而良好的公共治理机制是形成有效的利益表达和实现机制的基础，这是保证反贫困政策资源的使用具有针对性和有效性的基础条件。因此，贫困地区的基层政府应在农村良性社会资本的培育、农民组织的建立以及农村社会工作的心理辅导等方面积极主动地介入。
（二）反社会排斥的劳动力政策。人们在使用社会排斥的概念时，主要指两类问题：一是劳动力市场的排斥，另一个是持续性的贫困问题。一旦遭遇其中的一个问题，贫困者可能陷入一种不幸的状态或可能逐渐成为失去就业能力的人。“贫困与社会排斥不同的是，前者涉及缺少资源的问题，而后者涉及的却是比钱更多的问题”。(13)所以说，社会排斥是比贫困更复杂、更具有综合性的问题，它不仅仅是经济上的贫困，而且还体现在社会交往、精神生活等多个方面。我国有必要构建统一的劳动力政策，不能因为农产品的价格低进而降低农村劳动力的价格。只有这样，农村劳动力的转移及非农性的就业才将促进整体社会的融合。
（三）农村传统生计的社会投资及其发展。贫困者所固有的生计模式固然具有代际循环性，且传统战略也是通过传授新的知识和技术以改进其在新的就业和生活环境下的适应能力，但这并不是从贫困者本身的知识和技能结构出发，况且贫困者本身的弱势地位导致其受教育的机会和交易的权利也容易受到限制，由此割裂了贫困者原有的文化结构。发展型社会政策强调“对贫困者所具有的且源于自身的知识结构进行投资，以帮助贫困者创新、积累知识和改进传统的生活技巧”。(14)通过对贫困者传统生计的投资，并注入其市场化的运行思维培训，也可以成为农村贫困者改变原有生活状况的新途径。
（四）健康与医疗政策的协调。健康的缺失会剥夺人们做出选择、把握社会机会、规划未来的权利，故此反贫困重要的方向是防止“因病致贫”。我国新型农村合作医疗制度本质上并非具有反贫困的功能，而只是一项面对全体农村居民的普惠性福利政策，其奉行的原则是“互助共济”。但是，普惠型的合作医疗“必定会面临医疗服务供方的道德风险问题”。(15)而“选择性的医疗救助又处于资金总量供需矛盾的瓶颈”，(16)因此，瞄准贫困者的医疗救助应该从“新农合”资金筹集的共济与医疗服务供方的全面监督结合起来，以健康及预防性医疗为目标，构筑发展型的医疗福利。
（五）有利于贫困者资产建设的个人账户建设。社会政策具有与经济政策相生相伴的关系，(17)如运用得当，反贫困战略中的社会政策同样可以积累类似于经济收入的福利资源。现有我国扶贫进程中瞄准贫困户的“整村推进”策略是以增强贫困家庭的生产能力建设为导向，如果辅以扶贫基金对个人发展账户的注入，并配合国家扶贫贷款的实施，将极大改进现有农村贫困户贷款不足的现象。只要有合适的激励机制，贫困者所具有的脱贫动力是超乎估计的。
经济发展是否能有效地解决贫困问题？回答无疑是多样的。比较切合实际的回答是：经济发展是扶贫的必要条件，但绝不是脱离贫困的充分条件。或者这样认为，生存权是一面永远舞动着“社会弱者之权利”的旗帜，而发展权利的价值在于给予弱势群体和弱势个人提供缩小与强势群体及强者间差距的机会。就此而言，改变反贫困战略中社会政策在经济政策面前的附属性地位对于我国农村的反贫困战略更为迫切。某种意义上说，我们一直习惯以满足人体生命活动的最低需求标准——“饿死还是饿不死”，作为贫困线的划分标准。时至今天，国民经济和综合国力已经有了一个质的飞跃，如果还以此作为贫困线标准，无疑是对弱势群体在发展权利上的一种忽视。因此，提高贫困线标准，将贫困生活还原到以人为本的实质性要求，即：不仅有维持物质生活的需求，还有就医、教育等多方面的基本社会性需求，已经迫在眉睫。通过风险管理、反社会排斥、生计保护与创新、健康政策以及资产建设等嵌入性要素在传统社会政策的创新，也将提高经济政策的反贫困效益。最重要的是，反贫困的战略框架不仅要体现经济政策的实践，更多的社会性意义上无疑属于社会政策的操作范畴。
注释：
①张磊：《我国扶贫开发政策演变》，中国财政经济出版社2007年版，第3-8页。
②在计划体制下，公平的观念得到了更多的关注，合作医疗制度、人民公社制度等在相当多的程度上承担了福利功能。而在市场转型后，效率优先的市场化途径使得农村原有的这部分社会福利逐渐瓦解。现在重建的新型农村合作医疗由于存在逆向选择问题，对于贫困缓解的功能并未产生实质性的帮助。而这里所指的逆向选择是指农村现有的老、弱、病、残者自然都愿意参加合作医疗，因为他们受益的几率更高。但是，他们收入通常较低，缴费能力有限。年轻健康者收入较高，支付能力较强，但是其受益可能性较低，因而参加意愿较低。参见顾昕、方黎明《自愿性与强制性之间——中国农村合作医疗的制度嵌入性与可持续发展分析》，《社会学研究》2004年第5期。
③“三无”是指无劳动能力、无法定赡养人、无收入来源。在农村，这部分人员通常主要是孤寡老人、被遗弃的残疾人等。他们要么集中在乡镇举办的养老院供养，要么由政府补贴而分散在农户家庭进行供养。在部分贫困地区，“三无”人员在政府所举办的养老院入住率上很低，其原因在于基层财政的薄弱使得被供养人员的生活水准受到不小的影响，而分散供养又面临政府与农户的信任问题。
④Alock,Pete.,Understanding Poverty.London:The Macmillan Press,1993,p.9.
⑤彭华民：《社会福利与需要满足》，社会科学文献出版社2008年版，第25页。
⑥张英洪：《农民权利论》，中国经济出版社2007年版，第292页。
⑦【英】沙琳(Sarah Cook)：《中国农村无保障的产生》，载沙琳主编《需要与权利资格：转型时期中国社会政策研究的新视角》，中国劳动社会保障出版社2007年版，第17页。
⑧林志斌：《谁搬迁了？——自愿性移民扶贫项目的社会、经济和政策分析》，社会科学文献出版社2006年版，第213-214页。
⑨【美】詹姆斯·梅志里：《社会发展：社会福利视角下的发展观》，格致出版社、上海人民出版社2009年版，第2页。
⑩沈小波、林擎国：《贫困范式的演变及其理论和政策意义》，《经济学家》2005年第5期。
(11)D-M.Shin.Economic Policy and Social Policy:Policy-Linkages in an Era of Globalization,International Journal of Social Welfare,2000,p.29.
(12)英国政府对未成年人贫困问题的认识是基于对贫困所造成后果的新的认识。1997年之后上台的新工党政府委托专门机构和学术界对英国贫困家庭状况、贫困家庭子女的就业、健康、教育、心理和行为等问题进行了大量研究，结果显示缺少发展机会是最值得重视的问题，不能让儿童未来的机遇取决于家庭背景，而不是个人的才能和努力。为此，政府为所有2002年9月1日后出生的儿童设立免税的长期储蓄或投资账户，政府为每人预先存入250英镑（符合贫困家庭标准者为500英镑），儿童本人、家庭或亲友等每年在该账户最高可以存入1200英镑、存款在儿童达到18岁以后方可由孩子本人或家长代为支取，主要目的是确保孩子在18岁以后有一笔教育或创业资金，不致因家庭因素影响孩子未来的发展机会。参见胡昌宇《英国新工党政府经济与社会政策研究》，中国科技大学出版社2008年版，第104-107页。
(13)David G.Mayes,Jos Berghman and Robert Salais,(eds.),Social Exclusion and European Policy,Cheltenham,Edward Elgar,2001,p.34.
(14)J.Machael Finger.Poor People's Knowledge:Helping Poor People to Earn from Their Knowledge.World Bank and Oxford University Press,2003,p.25.
(15)解垩：《新型农村合作医疗的福利效应分析——微观数据的证据》，《山西财经大学学报》2008年第9期。
(16)柳拯：《当代中国社会救助政策与实务研究》，中国社会出版社2005年版，第192页。
(17)【韩】金容益：《韩国卢武铉政府的社会政策》，杨团、彭希哲主编：《当代社会政策研究Ⅳ》，中国劳动社会保障出版社2008年版，第71页。
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