PPP基建项目审计监管路径探析
王秀霞
（重庆工商大学融智学院,重庆 401320）
摘 要： PPP基建项目具有风险共担、收益共享和管理过程复杂等特点，本文基于不完全契约的视角，分析对PPP基建项目审计监督的必要性，结合PPP模式的主要实施方式和合同特点，分析目前现行审计监管中存在风险分担不合理、公众需求难界定、审计监督目标不清晰等问题。以风险导向的审计理论，从时间，内容两个维度构建审计路径，以期对PPP项目运行实施有效监管提供参考。
关键词： PPP；不完全契约；特殊审计
0 引言
为摆脱资金“瓶颈”，政府将融资目光转向了庞大的社会资本，即PPP项目应运而生。然而实际应用过程中，多存在伪PPP，甚至沦为地方政府变相举债融资工具等现象。2017年年底开始财政部开展了大规模的项目库清理工作，并于2018年4月对各省市、自治区、直辖市等地下发了有关加强政府与社会资本合作的规范管理事项，并将不少不合规的PPP项目清理出库。为此有学者提出，在特许经营权期限内，政府部门对项目失去实际控制权且监管不到位时，企业往往寻求自身利益最大，以致造成多项资金付之东流。
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1 PPP项目理论基础
1.1 PPP含义与项目特点
PPP（Public Private Partnership）称为“公共私营合作制”，即政府公共部门与社会资本合作，实现公共部门职能的同时激发民营企业的投资活力与获利能力。因此，PPP投融资项目具有风险共担、利益共享、充分竞争与公开透明等特点。
1.2 PPP项目监管内容
PPP项目在实际运营过程中，对政府部门和社会资本双方主要的监管内容有两个方面，一是对政府的立项与履约的独立性审计，如是否合理规划与准入监管；二是对特许经营方的项目服务与收益监管，如绩效审计。
2 PPP项目审计监督存在的问题
2.1 是否具备审计PPP项目的职业技能
PPP具有长期性、复杂性的合同，涉及多方，开展有效审计很大程度上取决于审计组对项目中各种风险辨识、利益合理分配的有效监督与评价。同于以往常规审计，PPP项目审计一方面要求审计人员具备法律、工程、金融、保险、财务以及税务等方面的综合知识；另一方面，要求提出的审计建议具有可操作性，且能被审计单位所用，这两点都对审计员的职业技能提出较大挑战。
2.2 审计师对整个实施运营周期监管的目标是否清晰
由于PPP基建工程项目的合同是一项长期不完全契约，建设与运营期限较长，因此审计监管在时间轴上表现为三个阶段：一是事前审计监管。其重点是契约的监管，从源头上控制风险，主要是强化对权利的监控，对风险产生的可能性和造成的损失的概率进行分析和评估，目的在于提高契约条款的合理性和有效性；二是事中的过程审计，其重点在于根据经济和环境的不断变化，对监管契约进行调整，修正和补充，达到缓和各个利益冲突的作用。三是事后审计，在项目结束后，对项目的全过程和绩效进行系统、全面总结和审查，为政府未来的PPP投资提供参考与借鉴。
PPP基建项目的主要驱动力和目标，不只是拉动充足的社会资金、引入先进的管理经验，更为重要的着重点应该是为公众提供高效的公共产品或服务。不能过分追求合作方的经济利益，而损害公众利益，因而审计人员针对PPP项目审计应做到细微界定，这不仅是审计的重要目标，同样是评价公共部门绩效责任的重点。
2.3 审计师对有关项目的实施结果能否满足公众需求不易界定
3.2 颈部按摩操的作用 颈部按摩操是依据中医经络分布及经气运行理论编制，本操中的穴位属督脉范畴。《难经·二十八难》:督脉者，起于下极之枢，并于脊里，上至风府，入属脑内。通过相应腧穴按摩及经络的传注，达到疏通经络，调和气血，改善循环，从而起到对颈椎病的治疗和预防作用。在颈椎病康复过程中坚持颈肩部功能锻炼是消除病因，缩短病程，减少复发的重要手段［5］。此操简单易学，同时也调动了患者的积极性，无环境限制，动作柔和。患者在进行功能锻炼时要心平气和，动作慢柔，循序渐进。在锻炼过程中如果原有的症状，如头晕、头痛、恶心、心慌和双上肢麻痛等症状加重时应停止练习，待症状减轻后再重新练习。
2.4 合同管理是否有效与风险分担是否科学
风险合理分担是利益共享的基础，作为第三方的审计机构一方面既要维护公众切身利益，同时也应照顾到社会企业的合法权益。PPP项目合同管理过程复杂，且有不可预见的风险，如：私人机构以保护商业秘密为投资条件，从而带来的透明度和责任损失等。因此，合同管理的有效性以及项目风险分担的科学性至关重要。
3 有效的审计监管路径构建
3.1 时间维度设计
PPP项目特点要求在实施的任何阶段都不能忽视审计监管。在准备阶段、招投标阶段、合同组织阶段、融资阶段、建造阶段、经营和移交阶段的审计重点千头万绪，受限于专业知识涉及广度，对建设过程中的重点审计较难确定，而全面覆盖式的审计更是难上加难，后续审计在项目困难时如何介入，传统跟踪审计模式是否能够保证全生命周期监控科学贯彻，这都是审计实践中不能回避的问题，也是PPP项目审计复杂的重要成因。
陶慕侃吃了一惊,赶快拆开。他还想或者这位朋友是病倒在那里了;他是决不会做和尚的。一边就抽出一大叠信纸,两眼似喷出火焰来地急忙读下去。可是已经过去而无法挽回的动作,使这位诚实的朋友非常感到失望,悲哀。
3.2 内容维度设计
现代风险导向审计理论认为，有效的审计监管需要对被审计单位所处的内外部环境有一个全面的了解，从战略管理的视角对被审计单位的目标风险和经营风险进行有效评估，使审计功能从原有的财务审计拓展到管理咨询与风险控制。通过了解PPP工程实地项目与相关文献研究，针对构造有效监管的内容审计，分析出几类重要风险。在动态审计监管与协调方面，重视全过程审计；针对审计内容唯独的设计，应重点考虑信用风险、预算风险、腐败风险、项目融资风险、风险合理分担以及收益的公平分配等问题。
4 结语
本文从PPP投融资项目特点入手，指出其运营过程中的复杂性，探讨基于不完全契约下的合同项目风险；其次，分析审计监管乏力的原因，一方面，传统的财务审计是事后评估，而PPP项目周期长，不能在源头防控风险；另一方面，审计人员知识结构单一，多数情况下不能驾驭此类大工程的复杂性，甚至出现监管无效。最后从时间和内容的维度上对项目审计模式进行设计，构造相应的审计过程分析框架，指导审计实践工作，以期通过审计监管，能够有效的控制风险、提高项目绩效，最终推动PPP投融资项目的良性发展。
参考文献：
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DOI： 10.16640/j.cnki.37-1222/t.2019.18.187
本文系重庆工商大学融智学院校级重大项目：城市轨道交通PPP项目的大数据跟踪审计研究（项目编号：20178003）
作者简介： 王秀霞（1992-）,女,河南开封人,硕士,助教,研究方向：公私合营与信息审计。
标签：ppp论文; 不完全契约论文; 特殊审计论文; 重庆工商大学融智学院论文;