新出口退税政策评析，本文主要内容关键词为：出口退税论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
新的出口退税政策已经于今年1月1日正式开始实施。从原出口政策出台之日起，就在各利益主体之间产生诸多矛盾，随着经济的不断发展，矛盾越积越深，越来越不适应完善社会主义经济体制目标的需要。这次改革将对我国商品出口总额、GDP的增长速度、国际收支、产业结构、金融风险、地区间出口利益分配、企业的成本控制及其世界市场份额等诸多方面产生深远影响。作为新一轮税制改革的第一步——出口退税改革，其成败与否直接影响到后续的其它税制改革，对以后几十年中国经济发展速度和发展质量都有着深层次的影响。
一、出口退税改革内容及分析
按照国务院的部署，这次出口退税机制改革的基本原则是：“新账不欠，老账要还，完善机制，共同负担，推动改革，促进发展”。强调对历史上所欠的退税款由中央财政负责偿还，确保改革后不再发生新欠，同时建立中央、地方共同负担的出口退税新机制，推动外贸体制深化改革，优化出口产品结构，提高出口效益，促进外贸和经济持续健康发展。明确了以下五方面改革内容：
一是对出口退税率进行调整，适当降低出口退税率。本着“适度、稳妥、可行”的原则，区别不同产品调整退税率：对国家鼓励出口的产品退税率不降或少降，对一般性出口产品退税率适当降低，对国家限制出口的产品和一些资源性产品多降或取消退税。调整后的出口退税率分别为17％、13％、11％、8％、5％五档。
从这次退税率调整的幅度和范围来看，反映了国家希望通过对出口退税结构的调整，实现推动产业结构调整，进而推进外贸体制改革的思路。
按现行出口结构，出口退税率的平均水平将降低3个百分点左右。作为政府刺激出口的一种手段，出口退税始终处在保持财政收支平衡和促进出口增长之间的“两难选择”之中。如今，调低出口退税率成为政府解决内忧外患的“杀手锏”。按平均出口退税率下调3％计算，企业出口成本约上升3％，将直接提高出口企业的成本和定价。长期以来，中国的出口价格水平下降，进口价格水平上升，这是典型的贸易条件恶化表现。更重要的是，就产业比例来说，第三产业的比重非常低，已经连续十几年保持在32％的水平，这导致就业增速远低于预期；而第二产业吸纳就业的能力总体在1997年、1998年就达到顶峰，未来其就业量不会有太多增加。中国进口额总量和进口产品价格一直上升，而出口产品价格一直降低。据世贸组织统计（4月份联合国也公布了相同的统计结果），2003年中国货物出口额的世界排名已从上年的第5位升至第4位，进口从第6位跃升至第3位；而且出口产品价格在下降，进口产品在上升。由于我国出口产品结构以中低档为主，价格是主要的竞争方式，因此下调出口退税率在短期内将直接导致我国出口产品的，国际竞争力下降。一些原本处于微利的商品有可能放弃出口，一些面临激烈竞争的劳动密集型产品有可能被迫退出国际市场，大量的就业岗位会因此而消失，会使得我国本已严峻的就业形势雪上加霜。
财政部曾经测算，平均出口退税率从目前的15％降到12％后，今年中央财政预算支出可以减少400亿元～500亿元的压力。事实上，降低出口退税率将直接打击出口，反过来影响财政收入增长。如果出口退税率下调1个百分点，那么国内出口增速可能将下跌4.9％，而平均下调3个百分点将会使出口增速受到两位数的影响，目前我国贸易依存度高达50％以上，因此，宏观经济增长不可避免地会受到负面影响。
根据历史经验，伴随着出口退税率的调整，出口增长率都会出现较大的反向波动。1995年7月1日，出口退税率从16.63％下调到12.86％，相应地出口增长率从上半年的44.2％下降到下半年只有8.8％。1999年7月1日，出口退税率从12.56％上调到15.51％，相应地，出口增长率从上半年的-4.7％提高到下半年的15.8％。可见，出口退税率调整对出口增长的影响非常直接，调低出口退税率对中国宏观经济的负面影响，将在今年有所显现。
降低出口退税率可以减少财政支出，但最终可能影响出口和GDP增长，降低财政收入增长，减少就业岗位。而且，频繁调整退税率也对政府的信用产生负面影响。因此，下调退税率可能是一项制度成本很高的举措。
二是加大中央财政对出口退税的支持力度。从2003年起，中央进口环节增值税和消费税收入增量首先用于出口退税。
据国税总局统计，2003年1～9月共办理出口退税1357亿元，比上年同期增加退税422亿元；2003年前三季度，海关代征进口环节增值税和消费税收入完成2061亿元，增长51.8％，增收703亿元。另据海关统计，2003年我国出口累计达到4384亿美元，同比增长35％，由此带来的出口退税额又达到一个新的高度。2003年，中央财政两次追加的出口退税指标500亿元，占进口两税增收收入的71％，中央财政已经开始努力兑现“进口环节增值税和消费税收入增量首先用于追加出口退税指标”的承诺。
三是建立中央和地方财政共同负担出口退税的新机制。从2004年起，以2003年出口退税实退指标为基数，对超基数部分的应退税额，由中央与地方按75∶25的比例分别负担。2003年的出口退税指标经追加后为1789亿元。这也意味着2004年退税基数至少要达到这个数额。
中央和地方分担出口退税的机制具有十分重要的积极意义。原来出口退税全额由中央政府负担，使得地方政府获得的利益和所承担的责任不一致。退税构成出口企业的利润，出口多的地方政府的企业所得税也相应增加。因此，出口越多的地区，通过出口退税机制得到的隐性转移支付就越多，占我国约90％出口的沿海发达地区从中受益最大。另外，内陆地区主要从事原材料、农产品等初级产品生产，而沿海地区主要从事加工业，初级产品的增值税与出口退税率均低于加工工业产品，这种税率上的差别也有利于沿海地区地方财政。在客观上造成对发达地区的隐性转移支付，不利于缩小地区差别。
但是改革后可能出现新的问题，由地方政府承担四分之一退税在一段时间内有可能强化地方保护和地方市场分割。因为增值税贯穿产品生产流通的各环节，几乎没有一个产品是在一个地方完成的。那么，很可能出现出口产品在出口前诸多环节的增值税交给了其他地方，而四分之一的出口退税则要由出口企业所在地政府承担的问题，这一问题容易导致地方政府对本地出口企业出口外地产品的限制。而且出口退税机制改革势必还要地方政府进一步划分省、市、县各级政府对退税分担的比例以及调整地域间出口企业和出口产品供给企业的关系。对于出口企业所在地方政府而言，除了极个别的初级产品外，绝大多数产品都将含有外地成分，这就意味着不管是收购出口，还是本地产品出口，出口企业所在地政府都将可能超额分担出口退税。在这种情况下，地方政府从自身利益出发，或者限制出口，或者拖欠出口退税，其结果都将沉重打击企业出口的积极性。所以，如何在已经公布的改革框架内引导各利益主体间的博弈，使其既有利于鼓励出口的继续增长，又可以将原有东部的出口退税的利益向中西部渗透，将是决定这项改革成败的关键。
四是推进外贸体制改革，调整出口产品结构。通过完善法律保障机制等，加快推进生产企业自营出口，积极引导外贸出口代理制发展，降低出口成本，进一步提升我国商品的国际竞争力。同时，结合调整出口退税率，促进出口产品结构优化，提高出口整体效益。
以前进出口经营权为专门的外贸公司所独有，这样的外贸体制不利于企业开展对外贸易，而且通过外贸公司的经营方式也容易产生许多纠纷，不利于自由贸易的开展。在加入WTO后，矛盾变得尤为突出。通过改革调动企业通过外贸代理制和自营出口扩大出口的积极性，推动我国外贸代理制和企业自营出口的发展，建立起积极、稳定的外贸促进机制，进一步形成便利、公平的外贸出口运营环境。同时降低企业的各种交易成本和制度成本。这是各方都希望看到的改革成果。
通过调整出口退税率也加快了国内市场的“洗牌”速度，严峻的出口形势将迫使各企业从深层次对其管理模式进行改革，更加注重成本控制，提高自身新产品的研发能力，从简单的OEM向发展自我品牌树立自我形象的方面多下功夫。对于企业而言，这是一次机遇也是一次挑战，顺应了改革方向将产品向高端扩展，不仅提高了自身的竞争力，而且产品层次的高端转移将带来丰厚的利润；如果不能按改革设定的方向成功转型，也就是不能适应国家产业结构调整的要求，企业的破产倒闭将是其最终的归宿。
海关总署日前公布，今年一季度中国外贸进出口总值近2400亿美元，比上年同期增长38％，其中出口增长34.1％，进口增长42.3％，累计贸易逆差近85亿美元。外贸领域多年持续的贸易顺差局面由此被打破，逆差的产生固然因为进口增长过快，但一季度中国出口因为退税率的变化而出现调整，增速出现回软，也在一定程度上造成贸易逆差的形成。从广交会的交易情况来看，由于今年受出口退税率下降、原材料涨价等因素影响，企业的生产成本大增，但又不敢通过涨价来消化成本压力，而各行业又无统一的有权威的行业协会进行价格调节，因此，企业出口压力非常大。
这次出口退税率改革结构性调整力度较大，各个行业受到的影响程度也各有不同，其中受影响最大的包括纺织品、服装、计算机及外设、电子元器件、家用电器、稀土金属矿、钨矿砂、羊绒、焦炭等出口比例高的资源性产品等，这些行业中外销比例大的企业受影响相对更大。国家扶持和鼓励出口的农产品、船舶、汽车、医疗器械、部分专用设备、通讯设备等行业由于退税速度加快将受到积极影响。
从产品角度看，价格弹性较大，产品档次低、利润率薄的品种会受到更大影响。其中，纺织行业利润率相当低，生产企业平均净利润率在10％左右，外贸企业净利润率仅为1％～3％，退税率降低后，行业效益将受到重大打击。
五是累计欠退税由中央财政负担。对截至2003年年底累计欠企业的出口退税款和按增值税分享体制影响地方的财政收入，全部由中央财政负担。其中，对欠企业的出口退税款，中央财政从2004年起开始采取全额贴息等办法予以解决。
近几年，许多地方为缓解欠退税给企业带来的资金周转困难，由商业银行对企业出口退税账户进行托管，向他们提供以出口退税应收款作为还款保证的短期流动资金贷款。这一办法最初在宁波试行，2001年8月中国人民银行、外经贸部、国税总局联合发文，允许在全国实行。对于托管贷款的利息，地方政府各级财政对办理了此类贷款的所辖企业给予50％～100％不等的贴息。而根据新的出口退税机制规定，对欠企业的出口退税款，中央财政从今年起开始采取全额贴息的办法予以解决。其中一个重大的变化是，贴息成本将由中央财政来承担。总体看，通过这次出口退税机制改革，中国出口退税率平均水平将降低3％。到2003年年底，对企业的欠退税累计将达到3000亿元左右，按3％的年利率计算，中央财政每年将为此支出90亿元左右的利息费用。采用这种办法，将会把财政与企业之间的国家信用关系，延伸和转化成了财政与银行之间的信用关系，进而将国家财政信用的风险与银行的金融风险联系起来。
作为出口链条上的一环，出口退税改革还涉及各大商业银行的利益。据不完全统计，从2001年开办出口退税账户托管贷款以来，全国已有1000多家外贸企业、17家商业银行开展这项业务。各商业银行已累计发放该贷款500多亿元，在地域上主要集中于东部沿海经济发达地区。随着出口退税账户托管贷款以惊人的速度增长，托管贷款的种种风险也相伴而来。如果退税不能按时到账，企业就不可能归还贷款，银行的不良资产将大幅增加，并逐渐危及到银行的资金安全。要解决问题，政府同样需要提高退税的速度。目前，长期以来的出口欠退税问题已经绷紧了外贸企业的资金链。18家外贸类上市公司的财务报表显示，大部分企业由于出口退税占用了大量资金，已经长期在负的经营现金流下运营。为了解决资金周转问题，外贸企业大量向银行贷款，借款的利息费用居高难下，大大压缩了企业的利润空间，后果严重的有可能被迟滞的退税压垮，甚至有一些规模小的外贸企业因出口退税拖欠问题倒闭。而各地每年的出口退税指标更演变成为一种腐败的代名词。各地争夺退税指标、有人“出卖”退税指标、有人借机骗取出口退税、企业公关争取提前退税、部门借退税“寻租”的腐败之风也愈刮愈烈。
财政的全额贴息政策也只能是时下的权宜之计，终究解决拖欠出口退税税款的问题还要靠提高退税速度和效率，规范退税的各个环节，在提高速度和效率的同时加强对出口骗税的打击。
二、总结
由于新退税政策调整是结构性的，因此，对于出口商品中退税率下调幅度大的商品占比大的地方影响较大，占比例小的地方影响较小；以资源性产品为主要出口产品的西部地区受影响较大；而出口型企业较多的东部沿海各省影响也较大。退税率下调从不同角度对不同地域发生影响，影响大小的绝对量化目前还很难断言。新的退税分担机制，是否能使地方政府间的利益博弈达到中央预期的结果，需要拭目以待。新机制带来的退税提速能否化解由国家全额贴息所造成的潜在金融风险还有待时间的证明。对于一项新经济政策的效果，往往需要通过长期的实践检验才能得出正确的结论，尤其是这次改革其细则尚未完全制定完毕，对其可能产生的长远影响现在不能妄断。但可以肯定的是，改革的出发点是正确的，是符合现阶段我国经济发展的具体情况的，其目标是需要我们共同努力的。
但是，要彻底解决出口退税问题，需要从根本上实现三个转变：一是税收收入结构实现由流转税为主体向所得税为主体的转变；二是实现外贸出口由数量型向质量型转变；三是建立一套完善的征管信息系统。使出口退税真正与国际接轨，实现彻底退税的目标。