环境政策制定中公众参与机制存在的问题和完善路径
成 瑜 杨翠翠
（东北师范大学 政法学院，吉林 长春 130117）
摘 要： 环境政策对公众的日常生活具有直接、深刻的影响，政策制定的过程需要公众广泛参与，以期获得政策的合法性基础。我国政府现已开始注重公众在环境政策制定中发挥的作用，且颁布了一系列法律法规以及配套政策推动公众有效参与。在政府的推动下，环境政策制定中的公众参与机制初步形成，但现实中仍存在公众在环境政策制定中的参与深度不够、实质话语权较小、参与效果不佳等问题。由此，本文从理念前提、管理主体和政策制度三方面分析当前我国环境政策制定中公众参与机制存在的问题，并有针对性地提出可行性措施，力图完善我国环境政策制定中公众的参与机制。
关键词： 环境政策；公众参与机制；路径
一、环境政策制定中公众参与机制的分析框架
改革开放四十年来，我国探索出一条可持续发展道路，坚持保护环境的基本国策，以建设美丽新中国、加快推进生态文明建设为目标。作为建设文明生态的组成部分，公众参与环境政策制定的深度和广度不断加大，对公众参与机制的研究具有重要的现实指导意义。
机制原指机器的构造和运作原理，借指事物的内在工作方式，其建立的具体形式主要包括指导机制活动的法律和规定、机制管理的机构和组织和调节机制的杠杆，即机制的构成要素［1］。
式(5)中：和分别为交叉航道中单位时间内某种特定船舶交通流量，艘；和为交叉航道中船舶的航速，m/s；Vij为两船的相对航速，m/s；Dij为当交叉相遇中两船不做任何避让行动条件下碰撞区域直径；θ为航道交叉角度，(°)。
第一，指导机制活动的法律和规定，即法律基础，其主要指有关机制的人力、计划、物资、财政等方面的法律规定，以及为指导机制实施所采取的具体措施，本文的法律基础是公众环境参与权的相关法律依据。
第二，机制管理的机构和组织，即对机制实施领导和组织的主体，本文涉及的管理主体是政府与公众。
有人说，世界上有三种人一点亏都不肯吃：一种是度量太小，吃了点亏就想不开，茶不思饭不想，好像被刮了肉一样；一种人火气太大，吃了亏就要跳脚，轻则破口大骂，重则大打出手，把事情弄得不可收拾；还有一种人是心眼太小，吃了亏就怪到他人头上，让别人怨声载道，自己也因小失大。做人要收敛，不止是喜要收敛，苦也要收敛，抱怨要少点，亏也要吃点。
第三，调节机制的杠杆，即机制的构成要素，本文将调节环境政策制定中的公众参与机制的杠杆定义为公众参与的知情机制和救济机制。
二、环境政策制定中公众参与机制存在的问题
（一）理念前提：公众环境参与权的相关法律和制度尚不完善
1.缺乏专门规范公众环境参与权的法律
在我国现有的环境法律体系中，缺乏一部专门规定公众环境参与权的法律。尽管国家环保总局早在2006年8月就开始了《公众参与环境保护办法》的起草工作，但其作为部门规章，具有先天的局限性，效力范围较为有限。此外，公众参与权涉及众多法律原则和公民基本权利，一部部门规章是无法覆盖所有问题的，需要制定法律位阶更高的规范性文件。
2.1 预防试验结果 由表1可知，在预防试验中，Ⅰ～Ⅵ组发病鸡的症状基本一致,为典型的IBD病变,血清检查结果呈阳性；对照组雏鸡发病率明显高于试验组；Ⅵ组因未服用中草药制剂，发病率高且病情最严重,试验期内7只雏鸡发病，发病率高达17.5%。Ⅳ组雏鸡发病症状最轻且发病率最低，试验期内仅有1只雏鸡发病，发病率为2.5%，将制得的复方中草药制剂按4.0 mL/只服用，预防效果最好，表明中草药制剂对雏鸡IBD有明显的预防效果。
在我国刑事诉讼中，只有检察机关才能向法院提起追究环境犯罪嫌疑人刑事责任的权力，故公众参与意义上的环境诉讼只包括环境民事诉讼和环境行政诉讼。我国环境诉讼，无论是环境民事诉讼，还是环境行政诉讼，原告都是以维护自己的人身、财产和环境权益为目的的，而以保护环境公益为宗旨的环境公益诉讼制度迄今尚未建立［2］。
我国现存的环境法律对公众在环境政策制定中扮演的角色和发挥的作用尚不明晰，且未对公众参与环境保护和环境管理的权利进行保护。虽然我国宪法和某些环保法律法规都对公众参与制度进行了规定，但大多较为含糊，没有细致可操作的相关参与程序，也没有明确公民环境参与权的法律效力等。
（二）管理主体：各主体的参与意愿和效果有限
最后，政府要克服传统政治文化的消极影响，积极培育现代民主思想。想要彻底转变政府对公众参与的观念，一是要克服封建文化对其所造成的不良影响。二是要大力培养现代民主思想，政府及其工作人员应该积极树立新型的行政道德思想，正面引导和积极宣传新思想、新文化。三是要通过大众传媒传播正能量，促进政府行政文化及行政伦理革新，将自上而下与自下而上的改革结合起来。
枯草芽孢杆菌和中药提取物复合饲料添加剂（成分：枯草芽孢杆菌活菌总数≥3.0×109cfu/g,提取物由黄芩、黄芪、杜仲、甘草组成，投料比例为3∶2∶2∶1，1 g提取物相当于生药5 g），由成都用启生物科技有限公司提供(批号20170521)；饲用抗生素：15%金霉素，由河北兴柏药业集团石家庄高科动物保健品有限公司提供。
2.公众：公众参与意识有待提高，参与能力有待加强
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第二，加强政府信息公开程度。环境信息公开工作应从重形式转变为重内容，内容应简洁明了，便于公众知晓。同时，信息公开的渠道应选择公众便捷和熟悉的渠道。
第一，政府在公众参与环境政策制定方面的意识淡薄。中国的行政体制实行行政首长负责制，各级政府及其部门的首长在民主讨论的基础上，对本行政组织所管辖的重要事务具有最后决策权，并对此全面负责。这种管理模式易导致权力者将个人的价值观、行为模式甚至是个人利益或部门利益等融入决策过程中，难以进行充分的社会互动。此外，少数政府迫于公众压力和上级政府的行政命令，推行“装饰性”的公众参与，无法有效发挥公众参与在环境政策制定中的独特优势。
第一，公众的参与意识有待提高。公众虽然已经认识到参与环境政策制定的重要性，但长期以来，我国环境政策的制定以政府为绝对主导，大多数人受传统思想的影响，认为环境政策制定的责任应由政府承担，而非依靠广大公众。这种过分依赖政府的思想阻碍了公众参与环境政策制定的积极性，公众参与缺乏自觉性和主动性。因此，公众参与环境政策制定具有被动性的特点。
第二，公众的参与能力有待加强。公众参与环境政策制定的能力较低，表现在其专业技能不能完全符合应然的要求。公众应掌握足够的专业知识（环境方面、政治方面以及政策制定等方面），并能够在维护公共利益与自我利益的条件下对环境政策提出较为科学、合理、可行的建议或意见。此外，公众还应掌握公众参与环境政策制定相关的规章制度与参与流程等必要信息。只有这样，公众才能在环境政策制定过程中全面发挥作用，才能让政府彻底改变或部分修改环境政策，使公众的需求和利益在环境政策中得到充分反映。
（三）政策制度：环境政策制定中的公众参与机制不健全
1.知情机制不健全
一个肥胖的男人制造出一个充气娃娃，这个充气娃娃制造出一个叫做秦川的充气娃娃，叫做秦川的充气娃娃制造出一个叫做戴菲儿的充气娃娃，然后她闯进来，爱上秦川，再然后，戴菲儿和秦川死去，充气娃娃从大宅里消失。悲伤如同浩瀚的海水将她淹没，她不想爬上岸来。
我国环境知情机制虽得到一定程度的发展，但总体来说，知情机制较不健全，公众无法获得充足有效的环境信息。由于政府与公众之间的信息不对称关系，公众在参与环境政策制定过程中处于被动地位，不利于制定科学民主的环境政策。
2.救济机制欠缺
2.现存的环境法律对公众参与权的规定不明确
三、环境政策制定中公众参与机制的提升路径
（一）理念前提：完善环境政策制定中公众参与机制的相关法律
1.制定有关公众环境参与权的专门法律
我国有关公众环境参与权的规定分散在多部环境法律、法规中，且操作性不强、内容不协调，因此，我国应制定专门性的公众参与环境政策制定的法律。这样做的主要原因是：若是在每部环境法律修改时增加公众参与的规定，势必会产生冗余，且法律之间易相互矛盾。有关环境的公众参与专门性法律，要针对环境事务的独有特点，制定具体的公众参与方式和程序，确保公众参与环境政策制定的权利得到有效保障。
2.将公众的环境参与权具体化和制度化
通过制定法律将公众的环境参与权具体化和制度化，是推动公众参与环保事务的根本保障。在公民环境权的立法过程中，应将传统以环境管理机构或以国家权力为出发点的立法模式转变为从公众权利设置的角度加以规定的立法模式。
首先，我国应在法律位阶最高的宪法中针对公众的环境参与权作出明确规定，使其成为公众的基本权利之一。
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其次，环境保护基本法应对公众环境参与权的内涵作出清晰界定，规定公民环境参与权的内容包括环境知情权、救济权等；同时，对权利行使的原则、形式和程序等作出具体详细的规定。
最后，规定政府在保证公众参与环境政策制定方面应承担的法定义务和法律责任，并对其不作为设定相应的惩处机制。
（二）管理主体：各主体在实现公众参与环境政策制定中需各司其职
1.政府：树立服务意识和加大政务公开的力度
第一，政府要树立新的公众参与意识。首先，政府要重新定位自身角色。现代化的政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四大职能，政府在实行职能瘦身的同时，也需要增添新的内容。为适应中国特色社会主义市场经济的发展，政府需要将传统的直接、微观的经济干预和垄断转变为间接的、宏观的经济调控；要增强自身的应对能力、公共危机事件的处理能力、涉外经济的管理能力等。
其次，政府要重新审视公众参与环境政策制定的内在价值。环境政策制定的主体是政府，其既是政策的直接制定者，又在一定程度上掌控着公众参与程序。广大公众充分参与环境政策的制定过程，不仅能提高公众参与的积极性与主动性，还能有效避免因决策过度集中而导致的政府决策失误。
约94%的学生对文化导入给予认可；课堂观察也发现学生参与教学活动热情高涨，出勤率和作业上交率都能保持在99%左右。
在现今的企业战略管理中，成本领先是企业在竞争中取胜的关键战略之一，有效的成本管控是企业无法忽视的重要问题，抓住它可以带动全局。企业的成本管控一般是指，根据企业自身发展战略为出发点，结合自身生产经营特点，对企业进行全方位分析后，对企业成本进行管理、控制、改善，最终提高企业竞争能力的一种成本管理方法，一般包括成本的预测、决策、计划、控制、核算和分析等环节，并不是很多人误认的只有降低生产成本和期间费用这么简单。
1.政府：环境政策制定中的绝对主导角色难以转换
第二，政府信息公开不完全，公众知情权难以保障。政府出于维护部门利益等意图，不愿完全公开行政信息，从而导致公众参与政府环境政策制定的效果不理想。尽管在制定涉及公共利益的某些环境政策时，政府会通过举行听证会等民意征集形式征求公众意见，但大多环境政策的制定过程都是封闭式的，相关利益信息不予公开，公开的只是最终出台的政策。此外，法律制度对公众参与环境政策制定的形式规范尚不健全，这就使得各种征求意见的渠道形式化，未能有效收集公众的切实意见和现实需求。
第三，畅通公众参与环境政策制定的渠道。政府要注意拓宽公众参与环境政策制定的渠道，并通过报纸、电视、互联网等传播媒介设置政策讨论专区，使公民能充分表达意见并得到及时回应。此外，在这一过程中，政府要普及与政策相关的专业知识，加深公众对政策内容的理解。
2.公众：提高参与意识，提升参与能力
第一，公众要正确认识其在环境政策制定中的角色及重要性。公众要切实认识到参与环境政策的制定是自身不可推卸的责任，也是自身的合法权利。而公民环境参与意识的培养需要整个社会共同努力，营造参与式的社会氛围。
加强宣传教育是培养公众参与意识的“固本”手段。首先，将公众参与列为学校的必修课程，建立学校教育、家庭教育与社会教育有机结合的系统，共同营造良好的环境参与氛围。其次，组织有关实践活动，使参与者更深刻地了解参与环境政策制定的相关流程及渠道等。最后，提高公众参与意识的教育和广泛宣传密不可分，通过大众媒体的宣传，发展社区环境教育，举行各种环保公益活动等，以激发公众参与环境政策制定的责任感和积极性。
第二，公众应该培养参与环境政策制定的素质和能力。公众的参与素质和能力与制定环境政策的质量成正比，公众的参与能力是环境政策科学性、民主性的关键保障，一定程度上具有决定性作用。因此，公众应自主学习与环境政策制定相关的知识与技能，积极参加政府或社会团体举办的各类培训和讲座等。
（三）政策制度：健全环境政策制定中的公民参与机制
1.完善知情机制
首先，明确环境信息的范围和环境信息公布的形式。除涉及国家机密和对环境可能产生巨大危害的信息外，其余环境信息都应在公布的范围内。同时，政府应通过公众普遍知晓的渠道公开行政信息，包括报纸、电视、网络、各种报告书和各种听证会等。
其次，建立公众依申请查询和获取环境信息的相关制度。法律应明文规定政府依申请可公开的信息范围，并制定具体的申请程序与方式。
叶炜、刘秀峰著《墨香阁藏北朝墓志》(上海古籍出版社2016年版)，是对私人收藏墓志整理的重要成果。该书共收录墨香阁藏墓志151方，其出版为北朝历史文化研究提供了重要的第一手资料。但我们在研读过程中，发现该书文字识读方面偶有疏误，今择其要者以求教于叶炜先生及诸位方家。
2.救济机制的改造
为实现加强公众参与和更好地保护环境这一目标，应该对救济机制加以改造，尤其要着手构建我国环境公益诉讼制度。
首先，放宽起诉资格。在环境民事诉讼方面，应在原来规定的基础上，将原告扩大为“与本案存在利害关系的公民、法人或其他组织”；在环境行政诉讼方面，原告的范围应该扩大为“受到具体环境行政行为侵害的任何公民、法人和其他组织”。
其次，扩大法院的受理范围。目前，我国环境行政诉讼的受案范围过于狭窄。根据现实需要，应扩大为“任何与环境事宜有关的行政行为”。
综上所述:对急性轻度脑梗死患者实施氯吡格雷联合阿司匹林治疗具有显著的临床效果,用药后可有效改善患者神经功能,患者预后更好。
参考文献
［1］陈静漪.中国义务教育经费保障机制研究［D］.长春：东北师范大学，2009.
［2］宋丽丽.论我国环境保护公众参与机制的不足与立法完善［D］.兰州：甘肃政法学院，2015.
中图分类号： D922.68
文献标识码： A
文章编号： 1008-9640（2019）06-0289-03
doi： 10.3969/j.issn.1008-9640.2019.06.128
收稿日期： 2019-06-07
作者简介： 成瑜（1995—），女，山西晋中人，东北师范大学政法学院行政管理专业2018级硕士研究生。研究方向：行政管理。杨翠翠（1995—），女，山东济南人，东北师范大学政法学院行政管理专业2018级硕士研究生。研究方向：行政管理。
（责任编辑：张红雨）
标签：环境政策论文; 公众参与机制论文; 路径论文; 东北师范大学政法学院论文;