近代中国的最惠国待遇制度，本文主要内容关键词为：最惠国待遇论文,近代中国论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘 要 在近代中国，最惠国待遇是列强获得各项特权的重要环节，这方面的研究尚很薄弱。本文对其产生、内容和特点作了系统探讨，认为：这一制度直接导源于列强们利益均沾的需要，以及在清政府畏惧列强，缺少国际法知识的情况下产生和发展的，各国所订最惠国条款，内容包括概括性的和各种特定事项，这些条款基本上是片面的、无条件的，并还具有概括和滥用的特质，超出了它的适用范围。这些特点体现出它是一个西方列强损害中国利益的不平等特权制度。
关键词 最惠国待遇制度 利益均沾 不平等
鸦片战争之后，列强从中国攫取了种种条约特权，最惠国待遇是其中的重要一项。最惠国待遇是指一国给予另一国享受现时或将来所给予任何第三国同样的优惠、豁免等待遇，这在通商关系上，已“形成为一种公认的制度”〔1〕。然而， 这一制度在近代中国却有着特殊的性质，本文对其起源，内容和特质，试作一全面探索。
一
最惠国待遇制度在近代中国出现，有着特殊的背景。
从西方列强方面来看，最惠国条款直接导源于“利益均沾”的需要。也就是说，从一开始它就不仅仅是两国间的事，而体现了整个西方国家的对华关系。如所周知，对于中国市场，各国均想染指，它们之间存在着种种矛盾。在广州通商时期，由于机会不均等，这种矛盾极为剧烈，“西商互相倾轧，情势极为恶劣”，“其间嫉妒争胜之心亦特别剧烈，彼等各思想垄断对华贸易，而驱逐他国商人于局外，所施之排挤手段，秘密卑劣，无不用其极”〔2〕。 这就需要在一个共同的基础上调和这些矛盾，而这个共同的基础便是“利益均沾”。当时形成这些矛盾的原因之一，就是严格的贸易管制，以致各国商人“毫无机会均等”，因而，对列强来说，需要在打开中国大门，提供机会的同时，实行“利益均沾”。1816年阿美士德使华时，英国方面就认为，办法之一就是“以武力强迫中国根据合理的条件管理贸易”，“争取其他各国必然会一体均沾利益”，而这又是“为了英国的贸易利益”。其他国家也不愿意任何一国独占在华利益，还在鸦片战争期间，法国即于1841年派特使真盛意率军舰来华，提出“为一切友好国家的商船开放中国的几处港口”〔3〕的条件。可见，“利益均沾”成为列强调和矛盾的共同需要。
同时，对于中国这个封闭的庞大帝国来说，西方列强中单个国家的力量不足以迫使它全部开放，需要各国的共同努力，才能攫取到它们所需要的全部特权。因而，西方列强在向中国扩张时，尽管存在着矛盾，但又有着利益上的一致性，需要“利益均沾”。这是一条共同的纽带，将它们联结起来，彼此之间相互从对方对中国的勒索中得到好处。英国即把争取各国一体均沾的利益，看作是“为了英国的贸易利益”。签订《望厦条约》的顾盛也说：“美国及其他国家，必须感谢英国，因为它订立了南京条约，开放了中国门户。但现在，英国和其他国家，也须感谢美国，因为，我们将这门户开放得更宽阔了”〔4〕。
由于列强之间存在着“利益均沾”的需要，同时也由于英国对外政策的变化，当英国用大炮打开中国大门之后，便实行了这一政策。英国是一个老牌的殖民主义国家，其传统的殖民政策是专利政策。工业革命之后，新兴的工业资产阶级掌握了国家政权，他们需要实行自由贸易。在殖民政策方面，也相应地由专利政策转为“利益均沾”政策。自鸦片战争开始，其对华政策即体现了这一特征。1841年1月， 义律在单方面公布《穿鼻草约》的同时，便宣布了这一政策：“女王政府并不在中国寻求单独有利于英商和英船的特权”〔5〕； 并表示对来到香港的其他列强的臣民和船只，“不收港口税或其他捐税”。本来，条约特权起初只是英国的战利品，但它在获得这些特权时，并没有作为自己的独占利益而是表示愿与其他国家共享。
这种“利益均沾”政策的实施，必须要求在中国取得最惠国待遇。1843年10月8日中英订立《五口通商附粘善后条款》， 便规定了这一特权，其第8款载：如蒙大皇帝恩准西洋各外国商人赴五口贸易， “英国毫无靳惜，但各国既与英人无异，设将来大皇帝有新恩施及各国，亦应准英人一体均沾，用示平允”〔6〕。 这是中国近代第一个最惠国条款。条款既表明了英国的“利益均沾”政策，又给予它以最惠国待遇。
从清政府方面来看，是在遭受英国打击之后，出于对列强的恐惧，又缺少国际法知识的情况下，在认可列强“利益均沾”政策的同时，承诺了对各国的最惠国待遇。在近代以及当代国际关系上，通过条约“对不同国籍的外国公民或外国法人以差别待遇”〔6〕。 是很正常也是合乎国际法的，各主权国完全有权自己决定是否给他国以最惠国待遇。可是，这些对于刚刚打开大门进入国际社会的中国来说，还是陌生的。当时清政府既不了解差别待遇的国际惯例，又不懂得最惠国的意义以及对中国将会造成什么后果，仍用传统的怀柔持平政策来处理对外关系。在对外关系上，清政府历来自视为至高无上的“天朝”，与他国往来则以一种居高临下的恩施态度，即所谓“怀柔远人”。而且，怀柔远人与持平对待又是密不可分的，因而，清政府“向待各国商人无不一视同仁”、“大皇帝待人办事，一秉至公”〔7〕。所谓“公”，就是持平对待。 鸦片战争之后，清政府仍沿袭这一传统的持平政策，来处理它所不能驾驭的新的对外关系。正是在这一怀柔持平的传统政策的指导下，清政府认可了列强的利益均沾，并给予最惠国待遇；而给予最惠国待遇，也仍是在新的情况下继续保持平衡。在清政府这里，给予最惠国待遇就是“一视同仁”，所以条约中表述最惠国条款的用语也是“一体均沾”之类。如果说，英、美等强国还在某种程度上通过武力使这一传统政策发生作用；那么，后来一些对中国并不能构成威胁的小国，也能轻而易举地获得“一体均沾”的特权，则不能不说是完全受益于这种怀柔持平的传统政策。可以说，清政府的这一政策，是最惠国条款在近代中国产生、泛滥的一个基本因素。
继英国之后，美国、法国以及瑞典、挪威分别于1844、1847年取得这一特权。经第二次鸦片战争，更多的国家与中国订约，取得这一特权。至中日甲午战争前，又有俄、德、荷、丹、西、比、意、奥、秘、巴、葡等11国获此特权，这一特权制度形成为一个完整的网络。自甲午战后至第一次世界大战，日、刚、朝、墨、智、瑞（士）等国也与中国订有最惠国条款。至此，所有与中国订立条约的国家，均订有最惠国条款。
二
在近代，中国与各国所订最惠国条款极为繁杂，既有片面的、无条件的、概括的，又有双方的、有条件的和特定的。
先看概括性的最惠国条款。所谓概括性是并不指定某一事项，而是笼统规定享有最惠国待遇，这种概括性的最惠国条款又可分为三种形式。一种是泛指性的，即对最惠国待遇完全是作笼统性的规定，没有任何范围和限定。这种形式的条款较多，前述1843年中英所订最惠国条款即属此类。此后1858年中英《天津条约》第54款亦作类似规定。该款载：“上年立约，所有英国官民理应取益防损各事，今仍存之勿失，倘若他国今后别有润及之处，英国无不同获其美”。其他国家如美、法、瑞、挪、德、丹、荷、西、比、意、奥、葡、日、瑞（士）等国均与中国订有此类条款，不过表述稍有不同。或称“一体均沾”，或谓“同获其美”，等等。
第二种形式是指定了某些范围，并留有广泛的余地，就其性质来看，仍属概括性的。如中美《天津条约》第30款规定：“现经两国议定，嗣后无论关涉船只海面、通商贸易、政事交往等事情，为该国并且商民从来未沾，抑为此条约所无者， 亦当立准大合众国官民一体均沾”〔8〕。此条款除海面、通商范围之外，还包括“政事交往”等范围，在这些范围之类的事项，均可享有最惠国待遇。
第三种形式是仅就通商范围的最惠国待遇，作概括性的规定。如中俄《天津条约》第12条载：“日后大清国若有重待外国通商等事，凡有利益之外，毋庸再议，即与俄国一律办理施行”〔9〕。其他如中秘、 中巴、中墨，也订有类似的条款。这种条款所定范围仅限于通商，诸如关税、商船及商货待遇，报关手续等等与通商有关的事项均包括在内。其范围虽比前两种要小，但没有指定具体事项，仍属概括性的。
其中有些国家，除了概括性条款之外，这订有特定条款，下面分别叙述。
关于税则和航运方面的最惠国条款。税则方面的条款，最早见载于1844年中法《黄埔条约》，该约第6 款规定：“至税则与章程现定与将来所定者，佛兰西商民每处每时悉照遵行，一如厚爱之国无异；倘有后减省税饷，佛兰西亦一体邀减”〔10〕。所谓“厚爱之国”，就是指的最惠国。此后在中法《天津条约》第27款，又作了同样规定。其他如瑞挪、英、美、日、朝等国也订有此类条款。
航运方面，1898年清政府与各国议定了《内港行船章程》，规定了华、洋经营航运事业的管理办法，随即也出现了这方面的最惠国条款。如1903年中美《通商行船续订条约》第5款规定：“美国人民行铺、 公司均可经营此项贸易，其所享利益应与给予他国人民者相同”〔11〕。瑞典也订有商船方面的最惠国条款。
公民待遇方面的最惠国条款。这是指给予来华的外国个人，即自然人的最惠国待遇。这方面的最惠国待遇，有的已在概括性条款中，与某些事项结合在一起作了规定。有的则专就外国公民在华居住、职业、财产、法律地位以及文化教育等方面的待遇，订立了特定的最惠国条款。如1868年中美《续增条约》第6条载：“美国人民前往中国， 或经历各处，或常行居住，中国总须按照相待最优之国所得经历、常住之利益，俾美国人一体均沾”。同约第7条作了文化教育方面的规定：“美国欲入中国大小官学学习各等文艺，亦照相待最优国人民一体优待”〔12〕。1903年所订条款，又规定“美国人民身家，财产所享之一切利益”，应予以最惠国待遇。葡、日、英等国也订有公民待遇方面的最惠国条款。
此外，中刚（果）1898年《天津专章》第1款规定：“中国与各国所立约内，凡载身家，财产与审案之权，其如何待遇各国者，今亦可施诸刚果自主之国”〔13〕。此款从内容来看，是指刚果公民在中国的待遇，包括身家、财产和司法方面的待遇。由于刚果是一小国，在华侨民微乎其微，1908年又被比利时吞并，因而实际上并未享有这些权益。
领事裁判权方面的最惠国条款，订立这方面条款的国家有日、美、瑞（典）、瑞（士）四国。最早见于1896年中日《通商行船条约》，该约等3款载：“各领事等官，中国官员应以相当礼貌接待， 并各员应得分位、职权、裁判管辖权及优例、豁免利益，均照现时或日后相待最优之国相待之官，一律享受”〔14〕。
公使和领事权益方面的最惠国条款。公使和领事的权益，是指他们作为本国派到中国的外交人员所享有的特权、豁免及各种利益，领事裁权不属此范围，这在西方国家之间已成为国际惯例。列强向中国扩张时，也将这一国际惯例订于条约中。绝大多数有约国也与中国订立了这方面的最惠国条款，如中日《通商行船条约》第2、3款规定：日驻华公使“应照各国公法，得享一切权利并优例及应豁免利益，均照相待最优之国所派相等大员，一体接待享受”〔15〕。各领事官之种种权益，也照相待最优之国相等之官，“一律享受”。
地区性的最惠国条款。这是指在某地区范围内享有某些权益的最惠国待遇，此地区一般是该国的势力范围，所享权益有税则、通商、路矿等等方面。例如，1886年中法《越南边界通商章程》第7 款载：“日后倘有他国在中国西南各陆路边界通商，另有互订税则，法国亦可一体办理”〔16〕。每年所订《续议商务专条》第7条，范围更为扩大， 也更明确，规定中国与最优之国立定通商，交涉之约款，法国亦“一体照办”。此外，英、日在其他地区也订有此类条款。
此外，在关于某些地区的铁路合同方面，也订立了最惠国条款。如1913年中国按比国铁路借款合同的条件，给予德国在山东修筑高密——韩壮和济南——顺德两条铁道的权益，同时亦声明：“倘如中国政府将来与他国订立铁路合同，其内关于筑路、行车事宜有比上开条款较优者，亦原将此项较优之权利自然照给该二条铁路”〔17〕，又如1915年中国允向日本借款修筑吉长铁路，同时又允诺：如果中国将更有利条件给予他国，则“依日本国之希望再行改订前项合同”。
其他方面的最惠国条款，有中墨1899年所订《通商条约》第9 款关于兵船的规定，此款载：“两国兵船准赴别国兵船所至口岸，彼此接待与相待最优之国无异”〔18〕。此外中瑞（典）1908年所订条约亦作了同样的规定。
三
最惠国待遇在通商关系上，应是缔约双方保护本国贸易，消除歧视的合理制度。然而，近代中国的最惠国条款却大相径庭，其种种特质，体现出它是一个西方列强损害中国利益，均沾中国权益的专利制度。
首先，按最惠国待遇制度的本来性质，它应是双方互惠的。在西方各国，除了某些特例（如战败）之外，它们之间的最惠国条款都是互惠的，缔约双方均能相互享有这一权益。但当这一制度推行到中国时，却是片面的，中国不能从对方取得最惠国待遇。从中外所订最惠国条款来看，不论是战败之后还是和平时期所订，也不论是大国还是小国所订，大部分是片面的。前述概括性条款中，与中国订立互惠条款的只有奥、秘、巴、墨、瑞（典）、瑞（士）6个国家。 此外刚果也给予中国概括性最惠国待遇，上述7国中，欧洲国家在19世纪只有奥地利一国， 瑞典，瑞士分别在1908年、1918年所订。与中国订有概括性最惠国条款的有19国之多，而给予中国互惠的只有寥寥数国。
从特定条款来看，也有互惠的条款，但其中多是片面的不对等的。即使如公使、领事的权益，理应按国际惯例办理，虽然此类互惠条款较多，但其中不少是片面的。尤其是领事权益方面，片面条款更多，明确给予中国最惠国待遇的只有德、秘、巴、墨、朝、瑞（典）、瑞（士）等国。有的国家仅规定按照“通例”办理，如日本。在税则方面，朝、美、瑞（典）订有互惠条款，后两者还是20世纪初所订。与此类似，葡萄牙在1904年所订条约中，也允给中国在货物“进口、出口者”以“最优待国人民一切之利益”〔19〕。公民待遇方面、美、法、英订有互惠条款。法、英所允并非本土，而是其殖民地越南缅甸。航运方面有瑞典，地区性方面有日本（仅限于满韩边界通商），兵船方面有墨西哥、瑞典与中国订有互惠条款。至于领事裁判权，无有一国允与。显然，中国在特定条款中，只是从某几个国家获得某几项互惠权益。
而且，这些双方的最惠国条款，实际上也没有真正的互惠性质，有的前约订有互惠条款，后约却将它打消。如中美1868年所订《续增条约》，允华人在美“经历各处、或常行居住”，“学习各等文艺”，均给予最惠国待遇〔20〕。但到1880年，又订立《续修条约》，限制华工去美，无形将前约打消。此约虽也规定给予几类华人以最惠国待遇，但实际上根本得不到保障，在美华人受到种种歧视和迫害，自1882年以后，“苛例百出，令人骇绝……骚扰危险之状，惨不忍言”〔21〕。华人“多望洋兴叹”，视为畏途。
还有的国家，尽管订立了双方的最惠国条款，但因为根本没有什么华人去那里，这种互惠条款，事实上仍是片面的。如奥地利在1869年与中国订立第一个条约，即给予中国最惠国待遇。然而，这却是因为“奥国路远，华民足迹不到，故奥国肯注于约”〔22〕。
即使有的国家如秘鲁、墨西哥等国，能够履行条约规定，给予华人以最惠国待遇。然而，中国从它们那里得到的，与它们从中国得到的“两相比较，大形见绌”〔23〕。它们所给予中国的，为“最简之入口、居住、谋生诸权，恒因种族恶感，靳不我与”。而中国给予它们的，却有领事裁判权，协定关税权，内河航行权，工艺制造权、租界居住权等等。两者之差距有如霄壤，“故我所有之最优待遇，实为最不优待遇”〔24〕。
其次，近代中国的最惠国条款是无条件的，在运用上没有必要的限制，这是它的又一重要特质。
中外所订最惠国条款，从有无条件来看，基本上属于单纯条款。最初，“我国即其意义亦不知”〔25〕，既不要求互惠，也不订明有无条件。后来，清政府才力争在新定条款中订明条件。自1880年中德《续修条约》订有中国近代第一个有条件的最惠国条款之后，1881年与巴西，1887年与葡萄牙、1899年与墨西哥、1908年与瑞典又订立了这类条款。纵观所有最惠国条款，只有这五个国家所订为有条件的，其他均为单纯条款。可见中国近代的最惠国条款属于单纯条款。
对于单纯最惠国条款，在国际上有欧洲主义和美洲主义，即无条件和有条件两种解释。在中国近代，出于自己利益的需要，“各国利用条约上无明白规定之故，皆滥用欧洲主义之解释，享受我国漫无限制之权利”〔26〕。即如历来坚持有条件之说最力的美国，也抛弃自己的传统政策，对中国的最惠国要求，“采取一种广泛而无条件的订定”。1903年，中美进行重修商约的谈判时，清政府于“利益均沾”一款，拟索其报施一律，藉为日后驰禁华工地步”。“索其报施”，即订立相关条件，由于美国方面“坚执不允”〔27〕，清政府的这一意图完全落空。美中尚且如此，更不用说本来就持无条件主义的欧洲各国了。
从订立有条件最惠国条款的五国来看，巴墨两国与欧洲三国又存在着差别。巴、墨两国与清政府所订条款皆规定：嗣后两国如有优待他国利益之处，系出于甘让，立有专条互相酬报者，彼此须将互相酬报之专条或互订之专章一体遵守，方准同沾优待他国之利益〔28〕。“甘让”与“酬报”，对于所应遵守的条件的条约义务，作了十分明确的规定，体现了最惠国条款的互惠原则，与此不同，德、葡、瑞三国与清政府所订条款规定：中国如有与他国之益，彼此立有如何施行专章或立有专条，该国欲援他国之益，使其人民同沾，须于所议专章一体遵守〔29〕。这里没有规定“甘让”和“酬报”，其作为条件的“专章”或“专条”，即如一位德国学者所说，只是“愿意承认原来与这些权利有关联的施行细则”〔30〕。显然，该三国所允诺的条件，反映了欧洲列强并不愿实行体现互惠原则的有条件条款。
无条件的最惠国条款严重地损害了中国的利益。由于它们又是片面的，这种无条件的最惠国条款，不啻等于各国可以不承担任何义务，单方面无限制地运用它从中国获取新的权益。还须指出，无条件的条款，即便是互惠的，在当时对于落后的中国来说，也难以平等地享受到优惠。美国起初就是因为落后于欧洲，才坚持有条件。日本在改订不平等条约时，虽然已由片面的改为双方的，但也坚持有条件，开始亦同样遭到西方国家的反对。可见，无条件是有利于这些先进的工业国的。
最后，近代中国的最惠国条款又具有概括的和滥用的特质，其内容无所不包，超过了它所应有的范围，便利了各国扩大在华特权。
在近代，西方各国对概括的和特定的最惠国条款都有采用者，但较多的是采用特定条款，而且极为细致具体。近代中国却不然，不仅几乎每个国家都订有概括性条款，并多为泛指性的；而且特定条款往往也很空泛，至如同某一方面的概括性条款，远不如西方国家所订条款那么详密。这种概括的特质有利于各国漫无边际地扩大特权，也为它们滥用最惠国条款留下了余地。
按照最惠国条款的固有准则，其适用范围是限定的和非政治的，但中国近代的最惠国条款，内容极广，简直包罗万象，超过了国际惯例所容许的范围。除了航海、通商及相关的经济事项，外交代表的权益和公民待遇等应有的范围之外，“关于政治经济各方面之利益，各国亦往往藉口以最惠国条款要求利益均沾”〔31〕，体现出滥用的特质。上海领事团即公然解释说：“最惠国条文在中国包括一切政治上经济上外国人的特殊权利”〔32〕。外国列强就是根据这样的解释滥用最惠国条款的。例如房地产权，按国际惯例是不能适用最惠国条款的。可是，在近代中国的最惠国条款中，却有明确的规定。如1896年中日所订条约，即允与日人在通商口岸“均准凭买房屋、租地起造礼拜堂、医院、坟茔，其一切优例，豁除利益，均照现在及将来给予最优待之国臣民，一律无异”〔33〕。其他未作如此明确规定的国家，亦能通过最惠国条款在通商口岸取得地产权。
再如领事裁判权，事关国家主权，属政治范畴，可是，却有四个国家与中国订立了这方面的最惠国条款。对于这种荒谬已极的滥用，西方列强视为当然，有的竟然从这里推导出“最惠国条款的运用可以产生治外法权”〔34〕的结论。
此外，最惠国条款还被滥用到条约所不许可的某些事项，美驻华公使丹培就这样说道：“若有某项事业，第一次为外人所经营，而地方官不加干涉，嗣后可成为习惯，有约国人有恒可援引以自保护”〔35〕。也就是说，只要有先例，就可滥用最惠国条款享有这一新的特权。
显然，近代中国的最惠国条款，是一种被滥用的最惠国条款，这一特质，无疑体现其专利各国，有损中国的不平等性质。由于这些特质，“使每一国家今后都能借以为它本国取得他国以巧取豪夺的方法劫自中国的一切特权”〔36〕。最惠国条款也由此成为各国利益均沾的重要手段，构成了列强对华关系的共同基础。美驻华公使芮恩施说：“中外条约中之最惠国条件，极为重要，欲图开放中国门户，当先履行此项条件”〔37〕。所谓“门户开放”，实际上就是“机会均等，利益均沾”〔38〕。这一关系即反映其专利各国的性质。可以说，最惠国条款是各国最便当，获利最大的特权制度，是整个条约制度的重要环节”。中国丧失经济利益之最大，又最无限制者，亦未有过于此束缚者也”〔39〕。
收稿日期：1995—07—10
注释：
〔1〕林东海：《外事警察与国际关系》第40页。
〔2〕〔32〕〔37〕《东方杂志》第18卷第22号，第26卷第14号。
〔3〕卫青心：《法国对华传教政策》上卷第169页。
〔4〕卿汝楫：《美国侵华史》第1卷第79页。
〔5〕〔8〕〔9〕〔10〕〔12〕〔13〕〔14〕〔16〕〔18〕〔20〕
〔28〕〔33〕王铁崖：《中外旧约章汇编》第1册第36，95，88，59，262—263，785，662，662，479，935，262—263，395，935，663页。
〔6〕王铁崖：《国际法》第258页。
〔7〕朱士嘉：《十九世纪美国侵华档案史料选辑》上册第33页。
〔11〕〔17〕〔19〕王铁崖：《中外旧约章汇编》第2册第187、 982、254页。
〔21〕〔27〕《约章成案汇览》乙篇卷5第31页，卷1第52页。
〔22〕《光绪条约》卷43第16页。
〔23〕〔24〕〔25〕〔35〕：习敏谦：《中国国际条约义务论》第3编等32、32、37、19页。
〔26〕〔39〕刘彦：《被侵害之中国》第111、94页。
〔29〕《中外旧约章汇编》第1册第373、524页，第2册第519页。
〔30〕施丢克尔：《十九世纪的德国与中国》第132页。
〔31〕郑行巽：《中国商业史》第263页。
〔34〕威罗贝：《外人在华特权和利益》第66页。
〔36〕泰勒·丹涅特：《美国人在东亚》第96页。
〔38〕李祥麟：《门户开放与中国》第4页。