转型期中国企业政治行为的合法性空间及其规范，本文主要内容关键词为：转型期论文,中国企业论文,合法性论文,政治论文,空间论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D663 文献标志码：A 文章编号：1002－462X(2012)02－0043－06
企业政治行为是企业以自利为目的而展开的影响政治生活的各种活动的总和。①从国际视野看，不论政府规制改革进行到何种程度的国家，企业政治行为均已成为协调市场与政府关系的重要形式，企业组建专门的政治行动委员会也已司空见惯[1]219。企业与政党、议会和政府在选举、法案审议和政策制定等方面的交换互动一直是战后西方政治生活演绎的重要内容。随着对治理和“善治”理念形成的共识，政企合作、政社合作将成为多边共同管理社会境遇的不确定性和控制风险的有效机制。改革开放以来，中国企业的政治行为也日趋活跃，但由于种种原因，社会文化环境、行政体制和企业政治行为策略并未形成有机的契合，企业政治行为还存在不少问题，有待进一步规范。
一、社会转型期政府管制与中国企业政治行为的特征
中国企业政治行为衍生和发展的社会境遇与西方不同。中国当前社会环境的鲜明特征是转型，不论是宏观性的社会文化环境和经济体制、政策，还是微观性的政府经济管理职能及其行为方式都处于渐进调整之中。政府对企业的管制能力还相对强势，而政府管制企业的方式又缺乏严格的制度化，致使企业与政府间的互动环境不确定。这种不确定性的社会境遇和政府管制模式决定了中国企业开展政治活动从而产生政治行为是一种必然选择，但其主体、内容、对象和展开方式等诸多方面又会表现出不同于西方的特点。
1.主体普遍单独行动
企业利益分化以及行业整合性差，使得中国企业政治行为的主体普遍采取单独行动的方式。政府强干预仍然是当前影响中国资源及机会配置的重要因素，企业间的非市场竞争力不仅是其市场竞争力的重要补充，甚至在一些地方或者特定的项目争夺上，企业与政府保持良好的关系比企业自身的良好经营素质更为重要。因此，企业开展政治行为是建构和提升其非市场竞争力的重要路径。中国的各类企业只要有条件都会有意识或被迫开展对政府的公关活动，尽管不同性质、不同层次的企业开展政治行为的策略和方式不同。不过，转型期内行业内部竞争秩序不稳定，各企业向政府提出的求援问题千差万别，特别是地方政府竞争因素渗入后，行业统一行动和政府统一行动的可能性都大大降低。比如一些地方政府为扶持本地汽车、酒类等暴利企业的发展，会与处于竞争优势的企业一起极力推动该产业的扩张，而处于竞争劣势的一方则千方百计地人为制造酒类产品销售的区域壁垒，甚至采取量身定做的方式规定出租车型号，或者采取恶意报道的方式攻击竞争地产品的质量等。两类企业和政府在推进行业公平竞争、提升技术服务和保护消费者利益的问题上采取了截然不同的策略。企业在向政府提供决策信息、提出政策主张时，普遍缺乏行业一致性，也很少谋求公共的合法性，多是谋求自身经营难题的解决，具有明显的“自扫门前雪”的特点，对行业利益、特别是服务对象利益的兼顾较差，所产生的正外部效应较少。中国企业政治行为的这一特征反过来又限制了他们的影响力和被社会认可的程度，制约了其进一步拓展的社会空间。
2.内容直接、单一
在社会转型期，政府管制的制度安排、政策规划和具体行政行为都具有较强的不稳定性，这为企业采取政治行为提供了契机。改革开放尤其是城市经济体制改革开启以来，中国企业政治行为也日益活跃，已经形成了较丰富的策略，比如直接参政、寻找代言人、信息咨询、动员社会力量、财务赞助、政府关联和制度创新等等[2]。但是，大多数企业规模较小，社会资本和影响政府的能力都比较有限，他们与政府的互动主要发生在基层。因此，政治行为的内容多偏重于影响政府的管理和执法行为。企业政治行为发挥功能的机理是通过改变政府行为减少企业经营环境的不确定性，以提高企业对生存空间和赢利能力的自控性。一般来说，可能给企业经营环境带来不确定性的政治行为不外乎有三个层面：第一个层面是政治体制和政府体制(包括政府官员的任免体制)；第二个层面是政府经济与产业政策(包括区域规划、城市规划和产业规划)；第三个层面是行政管理与行政执法行为。显然，不论是从体制的可能性还是从企业的可能性考量，理性的企业政治行为都会围绕影响行政管理与行政执法行为的层面展开。企业要想通过政治行为策略影响中国的政治体制和政府体制，虽具有理论上的可能性，但在实践上还不具备现实性。相对来说，企业通过向政府输入信息、开展制度创新试点等方式影响或致使政府变革经济与产业政策是可能的，但这一般需要满足两个条件：其一是企业的政策提议行业认同度较高；其二是该提议具备一定的社会公共性基础。但问题是，敢做行业的牵头人、敢动员社会力量向政府表达，这对企业而言也是一个不小的挑战。因此，单个企业的政治行为也不会以此为重点。而瞄准行政管理与行政执法行为开展政府公关活动，则是企业政治行为收效快、成本低、确定性高的路径选择。一方面，多数企业与从事具体行政行为的中下层公职人员发生关联要比与制定体制、制定政策的中高层公职人员发生关联容易得多，而且，中下层公职人员的来源和去向多具有属地特征，与他们建立紧密的关系不仅成本低，收益也很确定。而中高层公职人员的政治空间则更具有流动性，与之关联不但成本高，收益也不可靠。另一方面，行政管理和行政执法人员不仅具有一定的行政自由裁量权，而且还可以利用官僚组织内部的层次结构不断“制造”信息不对称现象，掩护其为关联企业谋取利益的执法行为。
3.对象特定、单独
在社会转型期，“企业在从事经济活动中所面临的不仅是市场竞争，还有一个强势的、全能的，缺乏公开、透明程序和监督机制的政府及大量追求个人权力和个人利益最大化的政府官员。”[3]企业不论是采取直接参政议政(当选人大代表、政协委员)，还是以寻找代言人(与政府有亲密或重要关系的人)、赞助政府行为、建立政治关联(从事政府希望的经营活动)的方式影响政府行为，都必须在政府中选择合适的联系对象。而政府官员不论是从政绩竞争、还是从寻租安全考虑，都希望与企业的政治关联具有排他性。因此，企业主在一个关联部门往往只选择一个关联对象，而且这样的对象多是与企业主有密切关系的人。倘若企业在同一部门与多位官员发生政治关联则容易产生推诿、猜疑和泄密风险，反而会使其中的任何一人都不会为改善该企业的经营环境付出更多的努力。即便是企业选定的关联对象不能直接解决企业的难题，企业也不会轻易另寻门路，而会动员关联对象间接疏通政府内部关系。但企业政治行为对象的特定、单独性必然导致企业将不断面临关联对象的重新培育问题，这一过程通常是从头再来，因此，成本会很高。这也是地方企业不希望政府官员频繁流动的原因。
4.方式隐讳、单线
在社会转型期，企业与政府关联缺乏规范性制度约束，政企关系也是衍生腐败的主要因素。民众对企业政治行为普遍持低容忍性态度，他们对企业与政府关联活动的认知不多，认同度较低。因此，企业开展政治行为大多采取不公开、不张扬的方式进行。即便一些企业会高调宣传企业主当选政治性职务或企业荣获政府性荣誉称号，并将高级官员的视察等作为开展政治行为的筹码，但没有哪个企业会公开将此与企业获得的某个政府性优惠政策联系起来。也就是说，谋求改善与政府的关系以自利于企业的过程实际上是复杂而隐讳的。多数企业甚至不把对政府的公关行为放在政治行为的层次来谋划和管理，而是从企业经营行为的角度来考量。这可以从中国企业内部很少设立专门的政府公关部、政府也一般不设立企业关系部之类的机构中得到印证。而在西方社会，企业政治行为不仅被政府所接受，也被社会所认可。在这些国家，“公司、工会、贸易或成员协会、农业合作组织、合伙企业都得到了建立政治行动委员会并偿付行政成本的授权”[1]217。企业和政府一般都会设立互为对象的公关机构，社会层面则有专门为企业请托、游说政府的中介机构。
二、中国企业政治行为的合法性空间
无论在何种政府与市场关系体制下，企业政治行为都有其合理性的空间。在完全市场经济体制下，企业间的竞争虽然主要受市场内部规律的支配，但非市场经营环境的改善始终是企业市场竞争力的重要补充。而在强政府干预的体制下，“国家的经济成功基本上取决于其政治决策的质量”[4]。因此，企业通过影响政治过程的方式改善其经营环境是必要的，关键是采取何种方式去实行政治行为以最大限度地获得体制和社会的认同。
1.体制空间——企业政治行为的体制性合法性
社会转型期的最大特征是社会境遇的不确定性，预防经营环境的不确定性是企业开展政治活动的动力，而预防体制和政策的不确定性以及由此可能引发的社会秩序的不确定性则是政府乐意与企业互动的主要因素。因此，企业政治行为并非只是企业“一头热”，政府其实也有建立建设性、有活力的政企关系的强烈愿望和相应的体制安排。可以说，对企业政治行为的体制性合法性是有预期的。
(1)既有的体制基础。党的决定、政府的政策和根本法的安排为中国企业政治行为的延展提供了最根本的体制保障。其一，党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》首次提出，“要使企业真正成为相对独立的经济实体，成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者，具有自我改造和自我发展的能力，成为具有一定权利和义务的法人。”这是我们党为政企分离做出的最早的政治制度安排，为企业以独立人格的方式与政府互动奠定了制度基础。中国最早一批有影响力的民营企业家如柳传志、王文京、鲁冠球、宗庆后、李东生等正是借助这一制度安排，在20世纪八九十年代先后以企业家的身份当选为全国人大代表的，他们以此为基础并进一步运用其他政治行为策略，为企业做大做强创造了难得的经营环境。其二，1993年12月国务院发布的《关于实施分税制财政管理体制的决定》提出，“按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系”。这一决定完全改变了企业对政府的单向依赖，提供了政府主动与企业关联的新契机，从而为企业政治行为的涌动打开了方便之门。其三，《中华人民共和国宪法修正案》第22条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯”，“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”。这一条明确了国家对公民生活资料所有权的保护进一步拓展到生产资料所有权的保护[5]。这是从宪法上对国家(政府)与个人的财产关系、市场主体之间的财产关系以及国家(政府)、个人的财产使用关系做出的根本性法制保障，彻底消除了企业主通过各种合法策略(包括政治行为)谋求企业利益最大化的后顾之忧。
(2)完善现有体制和政策的需要。政府的体制和政策安排需要有坚实而合意的民众基础，而各类企业无疑是中国数量最多、规模最大的有组织的非政府经济单位，他们的生产和服务产品最贴近民生需求。企业通过信息咨询、提供调研报告、制度创新示范的政治行为与政府互动，可以向政府输送民意需求，是帮助政府修正与完善现行制度和政策的重要民意渠道。近十年来，我们党曾吸纳过多位国有、集体经济的企业家进入中央决策体系，如尚福林、姜建清、刘明康、卫留成和张瑞敏等，他们最初都是以企业家身份当选为中央候补委员的。2011年10月，中央组织部完成对民营企业家梁稳根作为中央候补委员候选人的考察，可视为现行体制“对民营经济的更大的接纳”[6]。企业家进入决策体系不仅有利于其所在企业经营环境的改善，客观上也有利于决策层对经济形势的判断，防止经济社会政策的政府专断倾向。美国政治学家爱泼斯坦在谈到美国社会容忍美国企业大举参政时指出：“企业参与政治是维持多元主义民主的必要条件。”[7]中国与美国的体制不同，这里我们不妨把多元主义民主解读为“兼听”，也就是说，企业政治行为至少可以使决策层收到“兼听则明”的效应。
(3)应对体制内竞争压力的需要。中国现行行政经济运行体制是一种压力型体制。行政上相对集权与经济上相对分权交织在一起，使得各级政府间有争夺财税的压力，政府官员有博取政绩的压力，而企业则有从相对集权的政府手中获取资源和机会的压力。三股压力合在一起，为政府、官员与企业充分互动提供了广阔的空间。其一，财税分权机制是中国经济社会持续快速发展的引擎性机制，它极大地动员了地方加快发展的积极性，而做大当地企业是增加地方财税的必由之路，因而政府有主动倾听当地企业建议、为其排忧解难的动力。其二，行政相对集权的机制给官员之间带来了强大的竞争压力，做大当地企业是政府官员获得政绩进而能够晋升的必由之路，因此，即便排除谋取私利的需求，政府官员为赢得合法晋升的机会，也有主动为企业提供帮助的积极性[8]。以吉利汽车项目的顺利投产为例，起初，该项目不在发改委的汽车产业发展目录之内，为使其进入产业目录，浙江省及台州市政府官员多次专门进京为其游说，且运作费用全部由地方政府承担[9]。其三，行政相对集权的机制也给企业积极与政府互动施加了较大的压力。在行政集权机制下，政府控制着大量的、影响企业发展的稀缺乃至排他性资源和机会。特别是牵涉稀缺资源的配置上，企业总是紧跟政府。这从众多企业仿效地方政府设立“驻京办”或“驻省会市办”的现象中，可以清楚地看到企业在现行体制下是多么急切地想与有权政府部门发生关联[10]。当然，企业政治行为的此类空间并非体制的本来预期，而是体制局部缺陷的一种负面效应。
2.公共空间——企业政治行为的公共性合法性
企业政治行为毕竟不是企业与政府双边的“私会”那么简单。无论是企业从中得到的利益，还是政府从中汲取的民意，都具有公共属性。这是因为，政府给予企业的优惠事实上关乎社会的再分配，而企业提供给政府的市场信息是否真正反映民意也需要社会甄别。因此，企业政治行为具有应然的公共性合法性。但从实然角度看，其又不断受到公共性合法性的拷问。
(1)企业政治行为的应然性公共空间广阔。从国家(政府)与社会关系的有效连接来看，企业无疑是一个面积最大、层次最深、最有资源、也最有影响的社会构成部分。国家(政府)与社会关系在很大程度上说的就是政府与企业的关系，而企业政治行为正是疏通政企关系的重要渠道。其一，政府扶持企业发展是政府发展经济，改善民生的基本路径。但是，政府扶持的时机、方式和程度未必总能如企业发展之愿，需要企业通过政治行为与政府沟通，这种沟通不仅仅具有企业自利属性，也包含有利众属性。因为如果政府的政策、管理和服务不能更有效地改善企业的经营环境，不仅伤害了众多企业的个体利益，也损害了广大民众的公共利益。其二，相比其他社会组织和公民个人，企业的表达更具有优势和效力。虽然企业与政府的互动，企业向政府的表达不能替代其他社会组织、民众与政府的互动，但企业更具有信息收集能力，发展趋势研判能力和更多的社会资本，他们在市场行为中可以较为准确地掌握社会与民众的实际需求和心理偏好。如果企业在自主地满足民众需求和偏好的过程中遇到困难，能据实向政府输入求援信息，而政府也能据此调整政策和资源配置，则不失为实现政府、企业和民众三方共赢之举——政府可以更加有效地实现其管理和公共服务的职能，巩固民意基础；企业可以更好地实现其社会责任，改善社会形象，并赚取更多的利润；民众可以享受政府和企业提供的高质量服务。
(2)企业政治行为的实然性公共空间堪忧。政府使命的担当，民众福利的实现都离不开企业的健康发展，从理论上可以说，企业是连接政府与民众的关键点之一。但现实中，中国的企业政治行为却未能很好地兼顾公共利益、客观地向政府反馈社情民意；民众也未必认可企业政治行为的做法。因此，中国企业政治行为的实然性公共空间并不乐观。其一，企业政治行为的实际目的通常偏离公共、公平的价值准则，缺乏道义上的合法性。无论是企业向政府输入的所谓市场趋势、经营困难信息，还是企业向政府游说启动的产业规划、制度创新示范等，都难免是经自利法则过滤后的产品。政府如果据此决策，将导致政策的公共性缺损。其二，企业政治行为的手段通常突破法规、制度和纪律的底线，缺乏合法性。在企业政治行为的常用策略中，有不少是直接关联政府官员的，而关键性的关联手法又常常违背法律和纪律规定。比如，请政府官员做企业顾问、送干股给官员、聘用政府官员的近亲属、资助官员的私人活动等等。这些做法虽然都是法律法规所明令禁止的，但由于效用明显，企业总是明知故犯。其三，企业政治行为的后果通常衍生弊案和内幕交易，缺乏社会认同基础。商业贿赂已成为中国官员腐败的重要形式。据相关统计数据披露，2003—2007年间，发生在旧城改造、工程建设、土地出让、产权交易、医药购销、政府采购和资源开发等领域的商业贿赂案件已超过全国检察院系统立案侦查的腐败案件的三分之一。②商业贿赂中的行贿者主要就是企业，而商业贿赂也正是企业政治行为的一大推手。在民众对企业承担社会责任缺乏起码的信任的背景下，要他们相信企业政治行为会有机地兼顾公众利益是不现实的。而在民众认可度不高的境遇下，企业过度地运用政治行为策略，既可能伤害企业(家)本身，也可能伤害官员。正如一些知名企业家发出感慨：“和政府官员打交道，中国民营企业家要高度警惕，既不能太近，也不能太远。太近了，说不定哪一天一根绳子串起来，就进去了，这就麻烦了，本来做企业是想做一辈子，结果没做几年就完蛋了。但是不近又不行，不仅很多槛过不去，人家拿到好多的地块你拿不到。”[11]企政双方这种手足无措的感受正是中国当前企业政治行为面临着尴尬的公共空间的真实写照。
三、对企业不当政治行为的规范
改革开放以来，中国各类企业呈现出迅猛增长的态势，企业主素质难免良莠不齐，加之转型社会的体制漏洞、社会利益的分化和人们对道德水准的歧见，官员群体的秉公守法意识也会受到严峻考验。由此，在企业与政府的互动中不可避免地会潜藏违法、违纪及丧失社会公德的交易，衍生出大量的企业不当政治行为，使企业政治行为的应然性空间与实然性空间存在背离。化解这一矛盾的路径不是限制企业政治行为，而是强化对企业政治行为中政企双方的监督和规范，引导其发挥正效应、减少负效应。
1.企业自律的规范体系
企业是企业政治行为的发起方，无疑应对不规范的企业政治行为承担主要责任。违规违纪的企业政治行为概括起来有四大类：假借民意或提供虚假市场信息误导政府决策；滥用经营自主权干扰政策执行；关联政府官员形成官商合谋；直接行贿破坏公平竞争。不论采用何种形式，也不论迫于何种压力，上述企业政治行为均经过企业自觉的盘算和抉择，是企业经营缺乏理性自律的产物。因此，规范企业政治行为首先要以企业自律为规范方向，建立企业政治行为自律规范体系。其一，树立“企业公民”的自律理念。企业开展政治活动应从“企业公民”的角色高度对其目的进行过滤，“企业公民”运用政治行为谋求自身经营环境改善的同时，必须表达出对人类、社区以及环境的尊重，采取符合社会公德及法律规范的行为策略。其二，以“内部控制”为自律机制，防止企业采取软预算约束的手法行商业贿赂之政治行为。一般意义的“内部控制”包括会计控制和管理控制两大部分，这是企业内部保证资源安全和运行效率的相互监督体系，而这一机制对企业自我防控不当政治行为也同样重要。中国大部分企业采取不当政治行为的手法是商业贿赂，其便利条件就在于其成本可以轻易地计入经营成本。如果企业内部的会计、审计和出纳制度能够在一定程度上形成对企业资金运行方向、方式的硬约束，至少可以在程序上增加不当政治行为的障碍。其三，提高企业政治行为风险的自律意识。不当的企业政治行为具有明显的“双刃剑”效应，也许短时间内能给企业带来利益或竞争优势，但“暗箱”总有被打开的那一天。
2.政府自律的规范体系
企业不当政治行为的另一方主体就是政府和官员，他们的不当管制或者图谋私利之举会为企业采取不当政治行为策略施加压力。对不少企业来说，正是这种看似外在却又极为沉重的体制性压力促使他们选择不正当的手段与政府打交道。因此，建立政府及官员的自律规范体系可以从根本上改变企业政治行为的环境。现阶段中国政府行为自律规范体系主要包括由立法机关颁布的调整政府及官员行为的法律规范和由行政机关内部颁布的行政工作规范以及由纪检机关颁布实施的官员操守及纪律规范。应该说初成体系，但仍存在“制度漏洞、制度模糊和制度粗化”等问题[12]，需要进一步优化。但是，这些制度对于改变企业经营环境来说仍然是下位性的规范。因为企业不当政治行为的上位性诱发因素是政府及官员对政企关系的不当定位。也就是说，只有从根本上改变政府部门和官员的管制理念，约束其管制权能，转变其管制方式，并将其法规化、制度化，他们中的某些人才无以对企业行指使、寻租、恶意管制和刁难之举。基于治理、善治理念进行政府管制体制机制改革，将政府与企业放到平等合作的治理主体格局中，是政府自律规范体系建设的关键所在。
3.政府与企业他律的规范体系
要规制不当企业政治行为，自律虽然是根本性的，但他律也很必要。他律既是对自律的监督和促进，也是对自律的必要补充。对政府不当管制和官员贪腐行为的他律机制应包括专门机构的约束机制、关联企业的申诉机制和民众评议机制。此外，行风纠察机制也是一个重要的相互他律的制度设计，但其在中国尚不健全，应大力探索和推广异地、跨部门轮换纠察的做法。根据国外行业公会的成功经验和中国企业政治行为普遍单独行动的特征，企业不当政治行为的他律机制应由两部分构成：一方面是建立行业公会他律机制，另一方面是通过民众自组织或第三部门形成评议企业的社会型力量。行业公会的核心是三个机制：其一是信息公开机制。企业欲采取政治行为策略应履行向行业公会告知义务，让利益攸关者充分知情，从而防止“暗箱”式的企业政治行为伤害行业利益和公众利益。其二是利益协调机制。企业单方面启动影响政府政策的行为无非是要摆脱经营困境或巩固竞争优势，但其结果的另一面很可能是使其他企业陷入不利的境地或处于竞争劣势，甚至形成恶性竞争。因此，企业在做出相关的政治行为策略之前，如果涉及的问题确属个性化的，该企业应对其外部性效应进行评估和自控；如果涉及的问题具有行业普遍性，则需要进行行业协商从而形成一致行动。其三是违规惩处机制。如果企业一意孤行采取危害第三方利益的政治性关联策略，轻者招致同行业的道义谴责，重者会被行业视为另类，面临市场被蚕食或者供应链的折断，使其企业政治行为得不偿失。通过民众自组织或第三部门形成评议企业的社会性力量，其重要性正如萨拉蒙所言：“由于他们在市场和国家之外的独特地位……公民社会组织在寻求介于仅对市场信任和仅对国家信任之间的中间道路中的战略重要性已经呈现出来。”[13]
收稿日期：2011－12－08
注释：
①关于企业政治行为所通常采用的战略及战术形式，可参见Getz,Kathleen A,Research in Corporate Political Action-Integration and Assessment,Business and Society,1993,(3)。
②参见贾春旺在十届全国人大五次会议上所作的《最高人民检察院工作报告》。
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