“债转股”实施中的若干法律问题研究，本文主要内容关键词为：债转股论文,法律问题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国有企业改革目前已进入攻坚阶段。为盘活商业银行的不良资产，促进国有企业转换经营机制，建立现代企业制度，彻底扭转国有大中型企业亏损的不利局面，1999年4月份以来， 在国务院的布置和领导下，四大国有独资商业银行相继设立了对应的金融资产管理公司，着手实施以“债转股”为主要内容的资产重组方案。由于“债转股”在我国是一项新生事物，没有现成的经验可以借鉴，因此，在具体实施中，不可避免地会出现这样和那样的问题。下面就这些问题从法律上作一探讨。
一、债权转股权的法律效力
债权转股权的法律效力问题，即符合哪些程序和实体要件才能使债权转股权这种行为变为法律行为的问题。有人认为，“《公司法》对出资方式的限制使债权出资的合法性受到了怀疑。资产管理公司是国有独资公司，因此，也受《公司法》的约束和保护。根据《公司法》的规定，股东可以用货币出资，也可以用实物、工业产权、非专利技术，土地使用权作价出资，但没有规定可以用债权这种信用方式出资。因此，从《公司法》是一种强制性法律规范的角度讲，金融资产管理公司以债权出资这种方式作为股东，其权利并不受法律保护。”（注：边志良：《债转股法律问题探讨》，载《金融时报》1999年11月22日。）笔者认为，这种观点实际上是将“债权出资”和“债权转股权”这两个不同的概念混为一谈了。“债权出资”是在公司企业未成立之前或设立过程中的一种行为。债权人以债权作为资本向企业投资只是一种虚拟的资本，这种虚拟的债权资本届时能否转换成真实的资本，在出资之际都是未为可知的事情。退一步讲，即使债权人将来能通过实现债权而把虚拟的资本变为现实的资本，但是，由于我国法律规定内资企业在设立中必须遵循“资本确定原则”，所以债权人的债权无论如何都不能作为出资方式。
然而，“债权转股权”中的“债权”，则不是“债权出资”中的“债权”，“债权转股权”是在公司企业设立之后，将其经营过程中形成的债务（债权人的债权）通过一定程序转变为公司资产的行为。在这种情况下，债权人的“债权”是已经投入到公司中的实有资产，而不是虚拟资产。所以，在公司法理上，“债权转股权”有了存在的理论依据；从公司法的规定上，可以参照“可转换公司债”作为“立法”的现实依据。
但是，我们必须承认，“债权转股权”虽然与“可转换公司债”在形式上有相同之处，但在本质上却有重大差异。“可转换公司债”的债转股是一种常见的商业性的公司运作行为，这种债转股的交易活动完全取决于当事人的意愿，通常只有在公司取得良好的经营业绩的情况下，才有可能发生交易。而我国目前所搞的“债权转股权”则是政策性债转股，其出发点和商业性债转股完全不同，因此，从实际操作上，并不能完全按照“可转换公司债”的相关规定和程序进行操作，而应制定专门的法律、法规对债转股活动进行综合、配套的规范，否则会造成各行其是、各取其利的混乱局面。比如，商业银行借贷给债务企业的资本，从实际运作看，大致有三种情况：一种是企业经营状况尚好，但由于债务所占企业资产比例过大，所以不可能按照借贷合同约定的期限偿还，但借贷所形成的资产仍然完好无损，即作为债权人的商业银行的债权的内含资本是完整的；第二种情况是债务企业在使用商业银行的借贷资本时，由于经营管理不善等原因，造成亏损，此时，债权人的债权资本是残缺不全的；第三种情况是债务企业将借贷商业银行的资本在经营中全部赔尽，使债权人的债权只留下一个空壳。在后两种情况下，如果进行债转股，实际就是空转或部分空转。倘若在实际运作中，不能对债务企业的资产进行准确的评估，在重新注册登记中，工商管理部门不能严格把关，那么“泡沫企业”将会大批出笼，进而对企业股东和债权人的利益形成严重威胁。但从国家经贸委和中国人民银行于1999年7月5日联合下发的《关于实施债权转股权若干问题的意见》（以下简称《意见》）规定的债转股企业的条件看，并未对这类问题作出相关规定。所以，目前我们首先要做的是尽快制定相关的专门法律或法规，为债转股工作提供实体上和程序上的运作规则。当然，作为规范债转股工作的政策性法规，虽然可以不受某些民商法理论和原则的拘束，但必须符合客观事物内在的发展规律。
二、商业银行拟剥离不良资产的范围
商业银行的不良资产，主要是因信贷而造成的逾期贷款、呆滞贷款和呆帐贷款。那么，是不是所有这三种不良资产都要剥离出去而让渡给金融资产管理公司由其经营管理呢？显然不是。因为国家财政部拨付给各金融资产管理公司的启动资金有限，而相对应的商业银行积淀的不良资产，数量又相对较大，所以，金融资产管理公司根本没有能力去收购相关商业银行的不良资产。从目前已经开始实施的几家“债转股”企业的情况看，商业银行将其有瑕疵的债权转让给与其对应的金融资产管理公司都是虚拟的，它并不能从金融资产管理公司得到任何实际的对价。也就是说，由于受《商业银行法》的约束，商业银行自己不能直接将债权转为债务企业的股权而从事投资经营，（注：《中华人民共和国商业银行法》第43条、第74条第4款。）所以， 只能通过金融资产管理公司作为媒介而代为进行经营管理。在这种情况下，商业银行自然没有理由要求金融资产管理公司支付任何对价。可见，商业银行与金融资产管理公司之间的这种对“不良资产”的剥离或“收购”行为，从某种意义上讲，也就是商业银行自己的单独法律行为。为了降低“债转股”工作的成本，商业银行在剥离不良资产时，应注意以下几个问题：第一，除个别确有复苏迹象的沉淀资金外，呆帐贷款应排除在拟剥离的不良资产范围之外，而由商业银行按照相关程序在内部就地冲销，防止将此类不良资产作为转股资产而无端消耗金融资产管理公司的营运成本。第二，逾期贷款是回收可能性较大的不良资产，为减少不必要的损失和风险，这类资产在未演化成呆滞贷款之前，一般不予剥离，而应由商业银行组织人员积极催讨、清理，根据清理的情况再决定下一步是否剥离。第三，呆滞贷款虽然属于收回难度较大的不良资产，但如果严格按照法律执行，这类资产通过诉讼程序本应是能够收回或者部分收回的不良资产。然而为了避免将尚有生还希望的债务企业逼上绝境，降低国企改制的成本，减小社会震荡，所以，只好通过国家政策的调整，使这类资产成为债务企业减负的主要转股资产。因此，呆滞贷款应成为商业银行拟剥离的主要不良资产。第四，呆滞贷款虽然是商业银行准备剥离给金融资产管理公司的不良资产，但并不是所有呆滞贷款必然都会成为金融资产管理公司“收购”的不良资产，只有符合债转股条件的债务企业所欠商业银行的呆滞贷款，才有可能成为被剥离的不良资产。（注：国家经贸委、中国人民银行：《关于实施债权转股权若干问题的意见》。）而对于那些不符合债转股条件的债务企业所欠商业银行的呆滞贷款，仍应由商业银行自己通过各种方式进行催讨，以求直接、完整地实现债权。第五，就一家具体的债务企业而言，其与商业银行发生的借贷债务结构各不相同，既可能有因固定资产贷款而形成的债务，同时又可能有因流动资金贷款而形成的债务。商业银行不宜不加区分地全部将对该企业的债权都转为股权。由于因固定资产贷款而形成的不良资产收回难度较大，因而流动资金贷款形成的不良资产则相对容易收回，所以，转股的债权一般应限定为因固定资产贷款而形成的那部分不良资产，因流动资金贷款形成的债权则不宜转为股权，以避免转股后失去有利的受偿地位而丧失原本有希望实现的债权。第六，已设定担保的债权，一般不应从商业银行中剥离出去而转为股权。目前有些商业银行在处置不良资产中，将某些已设定担保的债权也转让给金融资产管理公司，由其拿来作为向债务企业转股的资产。由于转股后，资产性质发生了变化，设置在其上的担保自然也就不复存在，因而使这部分债权的实现失去了有效的保护屏障。所以，在“债转股”工作的初期试点阶段，鉴于对转股工作未来的绩效尚未可知，因此，商业银行应慎重行事，而不可主动丢盔卸甲，使自己陷于被动的境地。
商业银行在处置不良资产过程中，对于拟剥离的不良资产，应结合“债转股”工作，分期分批地进行，成熟一家，剥离一家，而不可一哄而上，全部将这些不良资产都转移给金融资产管理公司，使其不堪重负，而影响“债转股”工作稳步、健康发展。
三、“债转股”企业的范围和条件
根据国家经贸委和中国人民银行下发《意见》的规定，目前选择的债转股企业的范围主要有以下两类：一类是国家“七五”、“八五”期间和“九五”前两年主要依靠商业银行贷款（包括外币贷款）建成投产，因缺乏资本金和汇率变动等因素，负债过高导致亏损，难以归还贷款本息，但通过债权转股权后可转亏为盈的工业企业。另一类是国家确定的512户重点企业中因改建、扩建致使负债过重， 造成亏损或虚盈实亏，通过优化资产负债结构可转亏为盈的工业企业。上述作为债权转股权的企业，除了必须具有独立企业法人资格之外，还必须是1995年及以前年度向商业银行贷款形成不良债务的工业企业。有些地位重要、困难很大的企业，时限也可以延至1996年、1997年、1998年。《意见》同时规定，个别商贸企业也可被选择进行债权转股权的试点。
被选择债权转股权的企业必须具备的条件是：第一，产品品种适销对路（国内有需求、可替代进口、可批量出口），质量符合要求，有市场竞争力。第二，工艺装备为国内、国际先进水平，生产符合环保要求。第三，企业管理水平较高，债权债务清楚，财务行为规范，符合“两则”要求。第四，企业领导班子强，董事长、总经理善于经营管理。第五，转换经营机制的方案符合现代企业制度的要求，各项改革措施有力，减员增效，下岗分流的任务落实，并得到地方政府确认。
从《意见》所规定的债转股企业的范围和条件看，这类企业都是有发展前景的企业。只是由于过去经济发展速度过快、固定资产投资大幅度膨胀，缺乏约束机制的债务企业过份依赖银行的贷款，而改制尚未到位的国有商业银行又没有充分意识到自己面临的风险，加之行政的过多干预，致使债务企业资产本金不足的问题变得日益突出，最终导致负债过高，发生亏损。对于这类特殊的企业，作为债权人的商业银行采用常规手段收回贷款恐难以奏效，而破产清盘又可能损失偏大，所以，只好选择债转股这个迫不得己的办法。
笔者认为，在“债转股”企业的范围确定上，《意见》较为准确地把握住了债务企业目前的实际情况和症结所在。但对转股企业设定的某些条件却不尽切合实际，如果完全按照这些条件去要求债务企业，则不利于企业“债转股”工作的有效进行，对银企双方都会带来不必要的损失。比如，《意见》第三项关于“企业管理水平较高，债权债务清楚”的要求就未考虑到债务企业的现状和转股工作的实质所在，将未来预期要实现的阶段性目标前置成为转股工作的先决条件。事实上，金融资产管理公司在未实质性介入债务企业的转股工作之前，很难全面真实地确定该企业管理水平的高低，债权债务问题也很难完全搞清楚，特别是对于问题成堆的企业，可能还会遇到一定的阻力。如果金融资产管理公司坐等债务企业自己在提高企业管理水平、弄清债权债务情况之后，再去实施“债转股”工作，就有可能使债务企业背上更加沉重的包袱，使债权债务问题更加难以理清。再比如《意见》第四项关于“企业领导班子强，董事长、总经理善于经营管理”的条件对于准备转股的企业来讲，也没有太多的实质意义。因为债务企业在缺乏资本金或根本没有资本金的情况下，企业法人治理结构必然是脆弱的，（注：周小川：《关于债转股的几个问题》，载《建设银行报》，1999年10月15日。）很难从根本上建立有效的经营管理机制；况且债转股之后，金融资产管理公司必然要介入企业的法人治理结构，必然要根据自己的意愿和选择标准与企业的其他股东就企业的高层管理人员的使用进行协商以作出新的调整。如果在债转股之后，金融资产管理公司处于控股地位的话，转股企业的高层管理人员的任命权则会完全掌握在金融资产管理公司手中，原企业的董事长、总经理能否留任尚难定论。所以事先要求转股企业的领导班子达到一定的水平，就“债转股”工作而言，没有任何实质意义。
此次“债转股”工作从全局讲主要有两个目的，一是盘活商业银行的不良资产，尽可能收回已经凝固的不良资产；二是促进企业转换经营机制，加快建立现代企业制度，以扭转国有企业亏损的不利局面。但对商业银行而言，其目的只有一个，那就是盘活不良资产。上述第二个目的只是商业银行实现其自身目的的一种手段。所以，作为商业银行代言人的金融资产管理公司，应该主动出击，通过自己的强力参与来推动国有企业经营机制的转换，以此来最终实现商业银行的债权。切不要以为自己作为债权人，在债转股工作中处于支配、主导的地位，而债务企业则处于被动和救助的地位，一切尽可能按自己的意愿行事。事实上，在现实的国情条件下，“债转股”方案的出台，本身就是由于债务企业不惧怕破产诉讼的风险而导致法律失衡所产生的一种无奈之举。因此，商业银行和金融资产管理公司在选择和确定转股企业时，应立足自身，重点要根据债务企业的客观物质条件和地方政府的态度及法制环境来决定取舍。只要债务企业的技术装备先进，产品适销对路，有市场竞争力，通过优化资产负债结构能够转亏为盈，就都应被列为转股企业。
四、“债转股”协议的签约主体
商业银行的债权转为债务企业的股权，首先要通过各方协商签订“债权转股权协议”。那么，应该由哪些当事人作为该协议的签约主体呢？从目前中国信达资产管理公司已经签署的几份债转股协议看，签约主体只有中国信达资产管理公司和转股债务企业股东，而债务企业本身并没有作为签约主体。
笔者认为，在债转股过程中，债务企业的原股东并不能取代债务企业的主体地位，即使该股东是债务企业的唯一股东。因为债务企业是具有独立企业法人资格的经济实体，转股涉及的债权债务关系是债务企业以自己的名义与商业银行设定的。如果撇开债务企业，而由其股东单独与金融资产管理公司签订债转股协议，则不仅否定了债务企业的独立法人资格，有越俎代庖之嫌，而且会导致本应由债务企业在债转股中承担的义务落空，最终使金融资产管理公司的权利受到损害。因此，债务企业也应该成为“债权转股权协议”的签约主体。为操作方便，使债转股各方当事人的权利义务更加明确，笔者认为各方当事人应就不同阶段的工作内容分别签订协议为宜。债务企业应就转股之前企业所有的其他债务的清偿、资产处理、财务帐目、富余人员安置以及转股期间的生产经营问题与金融资产管理公司签订协议；债务企业的股东则应就新公司成立的前期准备工作、新公司的设立和设立后的公司运转，以及将来股权回购、股权转让、金融资产管理公司的退出等问题与金融资产管理公司签订协议。
需要注意的是，债务企业的股东和债务企业的其他未转股债权人之间也必须签订与债转股相关的担保协议，以保证金融资产管理公司在转股之后的股东权益不受损害。比如，以分立方式进行债转股的企业，在转股之前它可能有数个债权人，而这些债权人并不一定都将其债权转为股权，也就是说，在金融资产管理公司债转股之后，这些债权人同时成为分立后的各家企业的债权人，他们可以根据分立后的企业所占原企业的资产比例分别主张其债权。虽然从目前的实际操作上看，有些“债权转股权协议”中约定了“声明与保证”条款，要求债务企业的股东对附着在重组部分资产之上的债务承担全部责任，但是，这种约定并不能对原企业债权人向重组后的企业主张债权形成有效的抗辩。原企业的债权人没有任何法律根据可以直接向原企业的股东行使权利，而只能向分立后的各家企业追偿债权。在这种情况下，金融资产管理公司转股后的资产不可避免地会受到严重的威胁甚或损失。有鉴于此，金融资产管理公司在债转股过程中，应该要求转股债务企业的股东依照《公司法》、《合同法》、和《担保法》等有关法律的规定，通过与债权人直接签订协议来为债务企业的其他未转股债务提供担保，在此基础上，再向金融资产管理公司就重组部分资产的瑕疵权利作出保证。这样，在新公司组建之后，即使发现公司资产上附有债务或其他尚未了结的诉讼、仲裁和行政处罚等事宜，金融资产管理公司也不会处于被动的地位。
五、促进企业机制转换与股权回购的关系
《关于实施债权转股权若干问题的意见》对“债转股”的目的和原则作了两方面的规定：一是盘活商业银行的不良资产，加快不良资产的收回，增加资产流动性，防范和化解金融风险；二是促进国有企业转换经营机制，建立现代企业制度，加快实现国有大中型企业转亏为盈。这个规定赋予了金融资产管理公司双重任务，即通过“债转股”方案的实施，既要盘活和收回商业银行的不良资产，同时也要尽自己的努力来推动国有企业的改制工作。
推动和促进国有企业转换经营机制与盘活和收回商业银行不良资产，是以“债转股”为纽带的两个方面的工作，它们是相互依存、相辅相成的关系。国有企业目前沉重的债务负担在很大层面上是由于历史原因造成的，通过“债转股”可以帮助企业卸下包袱，轻装前进，促使其转换经营机制，提高生产效率，为商业银行收回不良资产创造条件；而盘活商业银行的不良资产，反过来又可以为国企改革提供信用基础，优化产业结构和产品结构，使国有企业的经营管理水平更上一个台阶。可见，“债转股”这两个方面的工作，彼此之间是一种互动促进的关系，每一个方面的工作都应该尽可能做得充分到位，这样，才能保证“债转股”工作顺利开展下去，并最终取得成效。
但从目前“债转股”工作开展的实际情况看，这两方面工作的关系并没有得到很好的协调。比如有些金融资产管理公司在与债务企业股东签订的“债权转股权协议”中规定，“债务企业债权转股权后，资产管理公司同意债务企业的原股东回购资产管理公司在债务企业债转股后新设立公司中的全部股权，回购应在《债权转股权协议》签署后三年内进行完毕。在得到债务企业原股东同意的情况下，在上述三年的期限内，资产管理公司亦可以提前自行处置其股权。”而且“原股东回购资产管理公司的股权时，资产管理公司所持股份的价格应按照每年升值5 %的价格回购。”此外，还有些债权转股协议中更是无所顾忌地规定，“转股债务企业的股东在转股之后，支持从上市公司利用资本市场筹措的资金中，拿出部分资产，实现资产管理公司的资产变现、退出。”这些债转股协议，只就金融资产管理公司如何尽早退出股权的问题作了规定，而对于转股后的企业如何转换经营机制，如何提高经济效益和扭亏为盈则没有给予必要的关注。
笔者认为，金融资产管理公司这种急欲退出股权的心态和举措，不仅偏离了国务院为此次“债转股”设定的总体目标，而且会产生以下一系列不可挽回的负面影响：第一，诱发债务企业其他股东的短期经营行为。债务企业的沉重负担，从根本上讲是由我国带有病灶的陈旧的经济体制和经营机制造成的。此次“债转股”的重要目标之一，就是要祛除这个病灶，使国有企业的运行机制得到有效的改善。如果金融资产管理公司在介入债务企业之后，注意力过多地放在出让股权、收回债权上，就会使地方政府和债务企业的其他股东失去信心，在产权约束机制尚未形成的今天，这将不可避免地造成这些股东经营行为的短期化。因为金融资产管理公司实际上是代表中央政府进入债务企业参与决策管理的，其对债务企业转换经营机制的重视程度，直接反映了中央政府对债务企业改制的态度。所以，金融资产管理公司在对债务企业的改制工作未进行实质性参与、并取得明显成效之前，只是就事论事地过早地从债务企业退出股权，必然会在心理上给其他股东和经营者蒙上一层阴影，动摇其改制的决心，诱发其短期化经营行为。第二，湮灭社会大众对被改制债务企业进行投资的信心。金融资产管理公司在进入债务企业之后，并未带去新的资金，而且有许多关系需要理顺，所以在短时间内，转股后的企业不会在经营效益上取得明显的成效。在这种情况下，要求原债务企业股东回购股权是根本不可能的，否则当初也就无须“债转股”了。而如果急欲通过包装上市将股权转让给社会公众，则必然会以较高的价格进行转让，否则金融资产管理公司就不可能完全实现债权。但是，如果各家转股企业中的金融资产管理公司都以这种“短、平、快”的方式退出股权的话，必然会进一步加大股市的泡沫成份，使公众投资者丧失对转股企业乃至整个股市的信心，从而会反过来阻碍“债转股”工作的顺利进行。第三，商业银行的不良资产仍然会继续发生。“债转股”工作如果做得好，可以将转股债务企业的改制工作推进一步，使其在经营效益上得到一个长久的实惠；如果搞不好，国有企业营运中“投资软约束”的风险偏好顽症则会继续存在、甚至恶化下去。假如这类缺乏有效运作机制的国有企业，在数量上仍然居高不下，那么，国有商业银行继续发生大量不良资产的状况也就在所难免。商业银行不良资产是否会发生，有时并不单纯取决于商业银行自身，一旦外部企业整体的经营状况跌落到不景气的境地，即使商业银行自身的运作机制良好，也很难摆脱被不良资产缠身的险恶窘状。而金融资产管理公司在“债转股”工作中对改进转股债务企业未来产权体制和经营机制的漠视，必然会对商业银行日后的资产经营带来隐患。
由此可见，在“债转股”过程中，金融资产管理公司应该注意协调好两个方面的工作，既要考虑到商业银行债权的收回，同时也不能忽视债务企业的改制工作，而应以转换企业经营机制、建立现代企业制度为突破口，通过扭亏增盈来为债权的收回创造条件，最终实现“债转股”工作的双重目标。这才是一种真正对国家负责的态度。
六、完善“债转股”的外部环境
“债转股”目标的最终实现，从微观层面讲，有赖于金融资产管理公司和债务企业双方的共同努力。但是，金融资产管理公司和债务企业应该清楚地认识到，“债转股”最终能否成功，并不完全取决于他们自己。“债转股”涉及到国有企业的改制问题，而国有企业改制仅靠作为经济运行微观主体的企业自身是远远不够的。国企改制的关键不仅仅在于企业自身内部的改革，更重要的在于国家整体制度的综合、配套的改革，比如政治体制改革、社会保障制度改革、国有企业产权制度改革、司法体制改革等等。如果这些单项制度改革能够取得明显的效果，而且彼此之间能够有机地协调起来，产生具有内在统一的、整体的功效，那么，国企改制就具备了坚实的客观基础，“债转股”工作也就有可能最终取得成功。为此，国家在进行“债转股”工作的同时，应着重就以下几项制度进行改革和创新：
（一）行政体制改革
缺乏明确、合理之权力边界的行政运作体制，是目前制约国企改革的最大障碍。所以，创造良好的国企改革的外部环境，首先应从行政体制改革入手，将政府运作行为纳入法制的轨道。行政体制的改革应从以下几个方面进行：第一，按照市场经济运行的客观规律，从法律上明确界定政府干预经济的范围和方式。只有为政府在社会经济生活中的作用找到了合适的位置，只有科学、合理地建立起新型的政企关系，公平有序的市场竞争机制才能有效地形成，社会资源才能得到合理的配置，经济权力的寻租活动才能受到有效的扼制。第二，建立和完善行政管理法律制度。一方面要通过制定法律，使政府各职能部门的职权范围和职权行使的程序制度化；另一方面要在政府公务人员的录用、考核、晋升、培训、奖惩等各个环节建立起一套有效的制度，特别是在政府高级官员的遴选上，要真正、切实地发挥各级人民代表大会的职能，使广大人民群众的意志能够通过自己的行为得以体现，从根本上改变自上而下的层层任命的传统的行政用人体制。这样，在政府行政人员的行政管理行为中，企业的利益才会受到应有的关注和切实的保护，企业作为具有独立法人资格的经营实体才能有效地抵御来自政府的不合理行政干预。第三，加强对政府行政行为的监督。为保证对政府公务人员的行政行为实施有效的约束，使政府能够真正依法行政，我们应该在政府体内和体外建立一整套完备的申告、督察、纠错和制裁的监督体系，不给政府行政工作人员提供任何犯错误的机会。如果我们的监督、制裁措施能够严密有效地实施，政府的不规范行为就能得到有效的控制，并进而根除。
（二）社会保障体制改革
在“债转股”过程中，不可避免地会涉及到转股企业的裁员问题，所以，社会保障制度的迅速建立和高效运转就显得尤为迫切。为此，我们应做好以下几项工作：第一，加强社会保障机构和队伍的建设，规范社会保障工作的内容和程序，赋予社保机构相应的职权，以保证其顺利有效地开展工作。同时，政府其他相关职能部门和司法部门应给以有力的配合、支持，从制度上保障彼此工作的有效衔接。第二，落实社会保障基金。扩大社会保障基金的征收范围，强化社保费用的征缴力度。（注：朱志刚主编：《国有资产质量透视与战略重组》，经济科学出版社1999年版，第194页。）在不影响企业生产经营的前提下， 根据不同行业、不同企业的具体情况，有区别地提高征收比率，以缓解目前企业下岗人员过多与社保基金明显不足的突出矛盾。对于社会筹集不足的部分，财政应给予补贴。地方财政有困难的，中央财政应通过转移支付给予一定的支持。第三，严格管理各项社会保障基金，加强对基金使用情况的检查和监督，防止挤占挪用基金，确保基金的安全和增值。第四，大力做好再就业工作。各级政府应将再就业工作作为当前的一项主要工作来抓，采取积极有效的政策措施，广开就业门路，增加就业岗位。同时，应组织好下岗职工的培训工作，提高他们的再就业能力。
（三）产权制度改革
产权制度改革是国有企业改革的核心和关键。在经济改革的二十年历程中，我们几乎用尽了西方经济发展中曾经使用过的各种启动政策和措施，但并没有收到实质性的效果。在这种情况下，如果不从根本上改变传统国有企业产权制度的基本框架，那么今后其他任何仅仅试图通过政策性调整而搞活国有企业的努力都将是难以成功的。所以，改革的决策者和操作者应拿出胆魄和智慧，从战略上进行转变，通过改革国有企业产权关系并进而实施一系列的制度创新。当然，这种改革决不是从根本上改变全民所有制的性质，而是变革原有的国家所有制，变革公有制的实现形式，（注：王珏主编：《国有企业改革新探》，上海远东出版社1996年版，第5页。）通过这种改革和制度创新， 使经济所有权独立化、分散化；使国有企业外赋的、有限的、易变的自主权，变为内赋的、无限的（在法律范围之内）、稳定的自主权，以实现国有企业产权制度和运行机制与我国目前生产力发展水平和市场规则相适应的新的国家经济运行模式。为此，我们应着眼于做好以下两个方面的工作：第一，组建一个独立于各级政府的、非行政的、自成系统的全民资产所有者代表机构（可称其为“全民资产委员会”）。考虑到该委员会所管理的资产的社会公有性质，该机构的代表成员应由各级人民代表大会选举产生，对人民代表大会负责。全民资产委员会的基本职责是：决定由其管理的全民资产的投向；对被投资企业的重大经营事项进行决策；任免高层管理人员；决定企业的利润分配；并对被投资企业的经营活动依法进行监督。同时，应对其管理资产的损失承担经济上和法律上的责任。第二，理顺企业运行机制。建立以新型产权制度为纽带的企业权利架构和组织方式，确定与企业财产运营相关主体之间的权、责、利关系。通过对企业内生动力源的培植而逐步形成一套与此相联系的竞争机制、风险控制机制、淘汰机制、约束机制、积累机制、技术创新机制，以便最大限度地调动投资者、经营者和普通劳动者的积极性。只有在这种机制系统的作用下，使广大职工群众都实质性地参与到国企改革的工作中来，我国的经济改革才会最终取得成功。
（四）司法体制改革
国有企业改制的深入进行，有赖于良好的法制环境，特别是司法环境。如果企业的违法经营活动不能得到有效的制裁，合法经营者的权益不能得到切实的保障，那么，企业改制的成果就会被逐步蚕食，企业改革的动力也将会逐步丧失殆尽。在这种情况下，商业银行的“债转股”工作亦将会变得毫无意义。因此，应进一步加强司法体制改革的力度，做好以下几个方面的工作：第一，完善司法程序，保障司法的公正与效率。依照法律程序进行司法活动是法治国家的核心要义。如果没有严格的程序约束，司法权力的运行将不可避免地会偏离实体法的轨道，从而动摇法律的权威性。所以首先要从执法的各个环节建立和完善体现正义理念的程序规则，使司法权力的产生和使用符合这些特定的程序规则。第二，建立错案追究制度。对于在执法办案过程中发生错案的有关人员、应根据其过错的性质、程度、给当事人造成的损失及一定期间内发生的错案比率，采取扣发薪金、下岗培训、行政处分、调离司法队伍、法律制裁等措施，追究其相应的责任，以保证办案的质量。第三，加强对司法活动的检查制度。立法机关和司法机关应制定有关执法情况检查的法律制度或内部工作条例，定期或不定期地从内、外部对司法机关的执法活动进行检查，并进行相应的考评，以便及时发现问题、解决问题，督促司法机关严格执法。第四，建立畅通的申诉、举报及信息反馈渠道。司法机关是否能够严格、公正地执法，案件当事人感受最深。当事人对司法机关的监督是最为直接、最为主动的监督。为保证当事人监督的有效性，应该在立法机关和司法机关内部建立通畅的申诉、举报渠道，以使司法机关及其工作人员执法中的违法行为能够得到及时、有效的纠正和查处。同时，应将处理的结果反馈给当事人，以保证他们在对处理结果不满意时能够获得继续申诉的权利。
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