两种学校管理制度的碰撞——美国“学校董事会”与韩国“学校运营委员会”之比较，本文主要内容关键词为：学校论文,两种论文,韩国论文,美国论文,董事会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
实现中小学校管理制度的创新是深化基础教育体制改革的重要组成部分。学校董事会(School Board)是美国学校内部管理制度的一大特色，为美国教育现代化做出了突出贡献，这一制度的创立与其行政分散型的教育体制密不可分。而韩国这样一个行政权力高度集中的国家，20世纪90年代中期在中小学校成立的“学校运营委员会”与美国“学校董事会”制度却有着本质的相同，我们无法断定韩国在学校管理制度上借鉴了美国，但是分析它们的共性与区别，对于我们建立现代学校管理制度，推动基础教育改革的进程有着深刻意义。
一、二者的共同特点
（一）运营方式的自治性和民主化
美国“学校董事会”和韩国“学校运营委员会”都实现了学校管理的自治，是一种民主化运营模式的领导机构。从宏观上来看，从美国基础教育的管理机构和决策过程看，政府注重从宏观上管理，而具体的管理权力主要下放给社会、基层和学校，因此学校董事会（或董事长）是学校的法人代表，对学校财产拥有法人所有权；职业校长由校董事会聘请，直接对校董事会负责，接受董事会的委托专职从事学校经营工作，拥有学校的经营权，政府不得干涉学校的具体工作。组成的州、郡、市和学区的教育董事会与当地教育局关系相对独立，它们负责社会与政府的联系，代表社会依法对本地教育进行决策，所作决策交由政府教育部门执行；同样，“学校运营委员会”也打破了韩国教育政府集中控制的局面，实现了学校所有权与经营权的分离，使其宪法规定的教育自治的目标迈出了实质性的一步。
运营方式的民主化主要表现在成员的选举和学校事务的协商与决策两方面。美国“学校董事会”和韩国“学校运营委员会”的成员都是由社区内公民自由竞选产生，也就是说，只要你热心于公共事务并且愿意都可以参与竞争，经自由选举产生的董事会成员主要包括校长、教职工代表、家长以及社会各界代表，其中的重要成员——校长，也都是以公开招聘的方式选拔。此外，韩国“学校运营委员会”中家长代表的推选主要是通过全体家长会议选出，但情况不允许时也可由各班级家长代表选出。如果由家长等自动自发组成的学校家长会等组织，可设置为学校运营委员会管辖之内的下属机构，其代表执行组织有关的活动，需征求学校运营委员会的同意和征得校长同意出席会议并发言。还有一点，韩国“学校运营委员会”只是要求在公立学校设立，而对于私立学校，政府尊重它们的办学方针，并不强求它们设立“学校运营委员会”，仅仅是为其提供建议。这也是韩国教育政策比较自由、民主的体现。
可见，两国的学校管理都是在学校内部形成了管理者、教育者、消费者三大利益集团的共同体。学校共同体是每个成员利益统一，各要素相互影响、相互制约的有机系统，成员们为了同一个目标而奋斗。三大利益集团以民主协商的方式保障各方的权利与义务，推动学校教育的稳定发展，从而使各自的合法权益得以实现。自由、民主的运营方式既减轻了政府的负担，又调动了社区居民的办学积极性，扩大了学校的办学自主权。
（二）职能范围的一致性
从承担的具体任务来看，董事会的职责可以概括为：确定学校发展的政策、大政方针；制定学校长远战略规划，编制学校预算和决定经费的投资方向；寻找资金来源并有责任高效地使用资金；负责任命校长及对其工作进行评价；授权校长对本校事务进行日常管理，委托教师从事教学和研究活动；任命学校的各种工作委员会；维持与改善学校与社会的关系；评价董事会的工作等。董事会的作用包括：为地区制定长远规划，为优秀者创造一种气候，任命督学并评价其工作；通过预算，保证学校的财政来源；制定课程规划，落实具体的计划，确定学生的成绩标准；建立一个制度，定期对各个学校的工作进行检查；听取来自学生和教师的控告和上诉，并作出裁决；制定相关政策，促进为儿童及家庭服务的各种机构的合作；开辟社区论坛讨论重要教育政策问题；进行经常性的自我评价，在此基础上，进行继续学习等。在美国，董事会作为独立的机构，拥有很高的地位和较大的权力。无论是公立还是私立学校，董事会都处于整个管理系统的顶端，是学校最高决策机构和最高权力机构，可视为是学校的“最高法院”，享有裁决学校事务的全权。因此，董事会有权对全校的总政策、财政、学术等方面的重大问题作出决策，并监督这些政策在全校有效地贯彻实施。
“学校运营委员会”的主要职能与任务是：(1)制定和修订学校宪章和校规；(2)制定教育课程，选定教材和辅助教材；(3)制定假期活动计划；(4)学生指导；(5)选定校服和运动服，确定家长的经济负担；(6)社区教育；(7)负责对学校的赞助费、教育费及特别财政预算和决算；(8)策划组织对家长和社会公民的终身教育；(9)选定聘任校长和教师候选人；(10)研究家长和当地居民的建议；(11)研究运营委员会委员和校长提出的建议。
仔细对比我们不难发现，美国“学校董事会”与韩国“学校运营委员会”在中小学中的职能范围相近，发挥的作用一致。大到学校发展的方针政策，小到日常事务，都纳入了它们的职责范围以内。涵盖广泛的职能决定了它们在整个学校管理系统的重要地位和享有极高的权力。
（三）与校长分工明确，协作关系良好
在美国，拥有独立董事会的学校都实行董事会领导下的校长负责制。董事会是学校的最高决策机构，主要负责制定学校发展的方针政策，但并不直接介入学校日常行政事务的管理，而只作形式上的审批核定。董事会将对学校日常事务管理的权力委托给校长，所制定的方针政策由校长去具体实施。校长是高校主要行政领导人，由董事会在几名校长候选人当中挑选聘用，并向董事会负责，在董事会通过的总体政策范围内自由行使职权。
同样，韩国中小学亦实施校长负责制，校长的重要职责是，根据国民教育宪章的基本原理和自己的教育思想，制定本校的教育发展规划。其基本内容包括创学理念、校训、教育目标、工作重点和经营观。同时在年终还有一项重要工作，即评价每一位教师的工作业绩。总而言之，委员会与校长紧密配合，成为以教育自治为目标的保证学校健康运营的中枢机构。韩国的中小学校长的遴选程序，一般是先由本人提出申请，然后由道（相当于我国的“省”）教育厅任命。但目前有些学校已开始实行公开招聘校长的制度。招聘办法是：由地方教育运营委员会组织学校教师代表、片区家长代表以及片区社会各界代表，根据大家的提名或本人自荐情况，选择学校的校长。
实行董事会和委员会领导下的职业校长负责制，不仅能够实现学校所有权与经营权的真正分离，明确董事会和校长各自的职责和权力，也能使学校管理工作向专业化方向发展，使工作保持连续性。
（四）具有法律保障的组织地位
美国和韩国都在各自相应的法律条文中对其“学校董事会”和“学校运营委员会”的组织地位、性质、目的等做了相关规定，为它们提供了法律保障和确认。美国高校董事会制度经过多年的发展，体制已相当成熟，且其地位、有效运行都有相应的法律、法规作保障。董事会是学校管理的合法机构，无论公立还是私立学校，董事会都是法人组织，董事长即为法人代表。在美国，不具备学校法人资格的组织是不能成为董事会的。公立学校董事会受法律或公法的约束，是公法意义上的法人组织；私立学校董事会受私立学校法或特许状的约束，是私立学校法人或特许意义上的法人组织。
《韩国宪法》第31条第4项明确规定：教育的民主、专门性、政治中立是由韩国宪法所保障。通过国家宪法，自主自律已成为韩国学校教育的生命线。自主自律的内涵是，学校在组织管理和运行过程中，摆脱任何外部组织的约束和压力，自主判断、决策并执行的能力。韩国的初中等教育法也确立了“学校运营委员会”的法律地位，并制定了家长参与学校教育事务的相关法规，这使得他们之间的关系是受到法律保护和确认的。
二、二者的区别
从分析它们的共性可以看出，美国“学校董事会”与韩国“学校运营委员会”的组织目标、宗旨及承担的职能在本质上是不谋而合，其根本目的都是企图通过体制改革实现学校自主管理，使学校遵从国家法律法令，在政府宏观统筹和管理下，主动适应社会和教育的发展。当然，由于两国政治体制和教育体制不同，为它们实现制度创新所提供的历史背景、发展程度、具体的成员构成、组织结构等也存在差别。
（一）发展背景和程度不同
美国的“学校董事会”较之韩国的“学校运营委员会”已有相当长的历史，所以更成熟，体制更完善。地方的学校董事会应当算是美国公共机构中最为悠久的一种，这种管理体制可以追溯到殖民地时期。当时，美国人是处在由外来人组成的政府的统治之下，这些人对于地方情况知之甚少，但当时由外行人组成的董事会却受到称赞，因为美国人对于专家和专门知识怀有一种矛盾心理，他们选举外行人来制定教育政策，希望他们能调和公民和专业教育者之间的矛盾。美国人倾向于使学校董事会独立于地方政府，这一点有其历史原因，在19世纪后期，由地方政党控制的城市学校董事会腐败堕落，这种堕落引发了20世纪前20年的改革学校管理的运动。全国学校管理制度在200多年前已逐渐形成，这开始于马萨诸塞州，当时普选出来的人认为，在不断扩张的社区，同时管理镇和学校成为过分大的行政负担。州不断地建立中小学校，却没有及时地建立一个管理教育的机构。直到1837年，马萨诸塞州才建立了州教育委员会和州教育厅。所以美国学校董事会制度发展至今已有300多年历史。
而韩国“学校运营委员会”是20世纪90年代的产物。自1945年韩国建国以来，政府严格控制中小学教育目标、课程、教材、教育评价，形成了中央集权的教育体制，导致了教育的单一、僵化和等级社会，监督和管制成为教育管理的主要手段。《韩国宪法》第31条第4项明确规定：教育的民主、专门性、政治中立是由韩国宪法所保障。为了改变基础教育发展落后的状况、调动各级学校办学的积极性，1995年8月韩国国家“教育改革委员会”提出并由政府公布了《五·三一教育改革方案》，主张通过建立“学校共同体”把学校、家长、社区联合起来，以激发三方共同参与学校教育的热情。8月，“教育改革委员会”又制定了《地方教育自治制度改革试点方案》，进一步提出了“教育自治”的口号。1996年2月，韩国教育部修改了关于地方教育自治的法律条文，规定了各“道”（相当于我国的“省”）、“市”政府有权制定本地区的教育法令。本着改革基础教育和“教育自治”目标的实现，新法律规定到1998年底，在韩国国立和公立的中小学校内设立“学校运营委员会”。
美国董事会虽然历史更悠久，发展更成熟，但在中小学校的普及率不及韩国，它在高校发挥的作用更大，它最初是为解决高等教育领域存在的问题而设立的。迄今为止，美国3000多所高校中有2000多所高校（包括公立、私立）都拥有自己独立的董事会。而韩国从一开始就最先在中小学校内设立“学校运营委员会”，是为改革基础教育而进行的制度创新。韩国在1995年下半年开始，半年中就设立了300多个，1998年时中小学已普遍设立了。
（二）成员构成的差异
两个机构虽然都有校外人士参与学校管理，且主要都是由管理者、教学者、消费者三大主体构成，但成员的具体身份有所不同。美国董事会成员构成多样化，对象更广泛，具有工商企业董事和律师所占比重较高、非学术界人士占主导地位、校外人士占压倒多数等特点。其成员身份包括政府官员、企业首脑、社会名流和校友，社会各界代表包括商人、教师、医生、律师、教育官员等。这些人所具备的条件是对高等教育感兴趣，并具有较高的社会地位和威望。虽然他们不是富有经验的教育管理者，但他们可根据教师、学校行政管理人员和其他人员的建议对事务进行全面判断，代表着社会各界不同的利益。许多学校的校长也可作为董事会的成员，有的还可任主席。此外，董事会成员还包括小部分教职人员和大学生代表。在董事会任职的教师多数情况下不再为学校所聘，以免导致利益问题的冲突。董事会的规模因院校的规模、性质和任务不同而相差悬殊。一般地，不同类型的学校董事会成员构成也不同。公立院校的董事会规模小，成员有5～25人；私立院校为广开财源，其董事会规模通常较大，成员有50～60人。而中小学校董事会一般由12人组成。6名家长代表，2名教师代表，2名社区代表，1名学生代表（高中学生），1名校长。
“学校运营委员会”主要是韩国中小学校的领导机构，成员人数一般为7～15人，其身份主要是校长、教师、家长及社区各界的代表，校长、教师、教育专家占30%～40%，学生家长占40%～50%，社区代表、校友会代表占10%～30%。从原则上规定的成员比例来看，学生家长占了委员会成员的大多数。可见，韩国中小学校成立“学校运营委员会”不仅仅是恢复了家长的学校教育准入权，而且把家长摆在了一个相当重要的位置，这一点是难能可贵的。
比较之后发现，美国学校董事会成员来自的领域更广泛，并且这几年女性董事和少数种族董事的比例也在日益增加，因此，董事会所代表的利益更多样化。
（三）内部结构的区别
美国“学校董事会”一般设1名主席、1名或若干名副主席、1名秘书和1名司库。董事会以下设各种委员会来处理具体事务，委员会的成员既包括董事会成员，也包括非董事会成员。虽然各校的委员会数目不一，其具体的职责也不尽相同，但通常都包括一些基本的委员会：常设委员会，在董事会休会期间代行董事会职权；设备委员会，负责制订和确定有关现有的和计划添加的设备方面的政策与办法；投资委员会，负责私人捐赠和现金收入事项；发展委员会，负责面向社会开辟各种筹资渠道；学校事务委员会，向董事会提出学术政策、与教师代表举行会议；学生事务委员会，制订有关学生纪律、生活等方面的政策，加强董事会与学生的联系。此外，如有必要还可根据情况建立临时性的专门委员会。学校董事会也不是唯一的有权决定学校发展的机构，教师和行政人员协会、学校校长和教师及学校中的规划和管理团体也分享了以前学校董事会的权力。
韩国“学校运营委员会”肩负着实施“校长招聘制”和“教师招聘制”两项最重要的任务。因此，组建了“校长推荐委员会”和“教师推荐委员会”来主要负责校长、教师的招聘和选拔。除了这两个最重要的下属委员会以外，还有学生家长自发组成的如“家长委员会”、“家长后援会”、“母亲会”等组织，它们从前都是单纯以支援学校财政为目的的组织，后来都纳入了“学校运营委员会”的下属机构，并扩展了其职责范围。由于韩国“学校运营委员会”比美国“学校董事会”起步更晚，所以组织内部结构还不完善，职能分工也没有美国董事那么具体、细化。
当然，随着社会经济的变迁，教育的迅速发展，无论是美国“学校董事会”还是韩国“学校运营委员会”自身还存在许多不足，仍然需要不断地进行改革。面临教育体制改革、办学主体多元化的趋势，在我国一些学校建立了类似的管理机构，成立了学校董事会，但效果并不明显，某些权力仍然没有明确。所以我们在借鉴国外先进经验的同时，更要注意与本国的特点相结合，创立真正适合我国教育发展的学校管理制度。