中国社会福利发展论纲——从传统福利模式到新型福利制度，本文主要内容关键词为：社会福利论文,中国论文,福利论文,传统论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本文的目的，在于对中国式的传统福利制度进行理论剖析，同时为我国社会福利制度的改革与发展提供相关政策建议。
一、引言：概念的界定
历史上的社会福利，曾经与慈善事业和济贫服务同义。在20世纪以前，西方的社会福利是建立在自由主义、个人责任和私人善行基础上的行动，它为少数人提供服务；进入20世纪以后，社会福利才成为一种社会化的行为并走向制度化。这种变迁的标志在于：社会福利不再是局部的、有限的慈善活动，而是一项面向全体国民的社会政策；它的组织与实施不再单纯是民间的互助互济，而是由政府直接干预并承担责任；它的内容不再是满足国民因生存而需要的单纯的物质生活保障，而是增进了精神生活和个人全面发展的需要；它的理论不再是积德行善的教义或儒学思想，而是日益丰富的福利国家、福利经济、福利社会等学说。因此，尽管农业社会里也存在着个别的福利设施和福利服务，但社会福利成为一种制度安排，又确实是工业社会的产物，它的渊源早于社会保险，它的形成又晚于社会保险，它的成熟则标志着当代社会保障制度进入了新的发展阶段（郑功成，1994）。
需要指出的是，西方学者大多将社会福利视为一个包容甚广的大概念，而中国的传统福利制度却与西方的大社会福利理论并不吻合，即使是米什拉的观点，也与中国强调与就业相关联的现实福利制度存在着很大差距。在中国，社会保障是一个已经被官方及社会各界广泛接受的大概念，而社会福利则被看成是隶属于这个体系的重要的子系统。
在鉴于此，本文所指的社会福利，是指国家和社会为改善并不断提高国民的物质文化生活水平而采取的各种具有经济福利性的社会政策措施的总称；本文所指的传统福利模式，是指计划经济时代形成的以城镇职工福利为核心的一套相互分割、封闭运行的福利制度；本文所指的新福利制度，则是正在改革中逐步确立的新型社会福利制度。
中国正处于一个特殊的经济社会转型时期。市场经济体制的确立，使社会保险制度的建设变得至关重要；区域贫困与阶层贫困问题的存在，尤其是新贫困人口的增长，又需要国家重视并完善社会救助系统；而社会进步对社会公平的追求及居民对社会化福利需求的持续增长，亦使各种社会福利成为现阶段建设有中国特色社会保障体系的重要内容。因此，在推进社会保险制度建设、完善社会救助系统的同时，现阶段也需要不失时机地改造传统福利并促进城乡社会福利事业的健康发展。
二、传统模式的考察：特征分析与制度性缺陷
传统福利模式是中国自20世纪50年代开始建立，并逐渐被巩固下来的一种福利制度，它在大陆持续数十年并迄今仍在某种程度上被延续着。全面考察传统福利模式，可以发现它有西方国家社会福利之实而无其形、有西方国家职业福利之形却无其效，从而是一种典型的“中国式”福利制度。
第一，它是一种奇特的混合模式。一方面，在传统福利制度中，国民福利在国家计划的控制下，被分割为财政价格补贴、民政福利和企业或单位办福利三大板块，三者之间既缺乏协调性，又缺乏稳定性；而企业或单位举办福利事务，又缺少西方国家同类组织那样的自主性，完全听命于政府，真正独立运作的社会公共福利团体几近空白。可见，中国的传统福利模式既非国外流行的社会化福利，也非西方福利多元主义模式（Rose,1986; Johson, 1987,1999）或职业福利模式（ILO,1986），而是一种奇特的混合模式，为世界上所独有。
第二，它是典型的城镇福利制度。按照传统福利制度的出发点与实施项目及范围，普遍化的社会福利仅仅表现为面向城镇居民的高福利，农村居民仅有少数无依无靠的“五保”对象被集中供养。在福利项目支出方面，占全国人口约20%左右的城镇居民占有全国财政性福利支出的95%以上的份额；而占全国人口75%以上的乡村居民的财政性福利支出不足全国福利性支出的5%。可见，尽管传统福利的水平并不太高， 但就其项目与保障内容而言， 对城镇居民确实既全面又慷慨， 而对农村居民的福利保障则显得严重不足。
第三，它是典型的就业关联福利制度。传统福利主要是围绕着城镇就业劳动者设计的，且以企业或单位为本位实施。在这种模式下，城镇就业人口通过单位既可以获得工资收入，又可以获得诸如住房、教育、生活福利及享受集体福利设施等福利待遇，而缺乏就业人口的家庭或孤老残幼则只能享受最低的福利待遇。这种格局显然与工业化国家的社会福利实践截然不同。不过，由于计划经济体制能够保证企业或单位长生不死和城镇适龄劳动人口普遍就业，95%以上的城镇居民便通常能够享受到各种与就业关联的福利。
传统福利模式成为改革的对象，既是经济体制改革使其丧失了存在基础的结果，同时也是这种模式存在着制度性缺陷而又无法自我克服的结果。在此，我们可以从理论上概括出中国传统福利模式的制度性缺陷：
1.制度结构的板块状，与社会福利社会化的基本原则相背离。构成中国传统福利体系的价格补贴、民政福利、企业或单位福利，一直处于相互分割、自成体系、封闭运行的格局。这种格局不仅导致了经费来源单一、福利设施效率低下；而且养成了城镇居民的畸形福利观念，进而使居民与企业或单位之间形成了一种奇特的人身“依附”关系。
2.工资分配与福利分配相混淆，导致政府与企业或用人单位的角色错位。由于传统福利制度以职业福利为主体，企业或单位便须依据国家政策对职工及其家庭的福利负全部责任，从而不可避免地要花费大量的人力、物力、财力来举办各种福利事业，其直接后果不仅是生产经营受到严重影响，而且只能选择低工资与多福利的混合分配方式；政府则因需要对企业的生死直接负责，也不得不强势干预企业的生产经营。在这种条件下，低工资构成多福利的前提，而多福利自然成为低工资的必要补充。工资分配与社会福利权益的混合，使企业办社会、政府办企业的角色错位问题成了计划经济时代的“中国病”，迄今仍是阻碍国有企业改革并向现代企业迈进的重大障碍。
3.实施范围的身份限制，表明了制度安排的非公平性。一是传统福利只面向城镇居民，造成了城乡居民的不平等待遇；二是在城镇，有固定工作单位的职工及其家庭与没有固定工作单位或单位太小而无力建设集体福利的职工及其家庭之间，在福利权益及待遇方面的差距甚大，孤老残幼则仅能享受最低生活保障待遇；三是职业福利因有严格的身份限制，在干部与职工之间、国有单位职工与非国有单位职工之间乃至同一所有制类型单位之间，因经济能力的不同而事实上出现福利保障权益及待遇的差异，从而亦存在着非公平现象；四是一些具体项目的设置存在着非公平性，如传统教育福利主要面向高校而忽略了义务教育，上大学有助学金，而中小学教育则经费不足，致使“希望工程”有了有利的生成条件，等等。
4.资金严重短缺，福利方面供需矛盾十分突出。社会福利属于长期供给项目，但在传统福利制度下，政府每年用于福利方面的开支极少，企业因效益不良等亦对福利缺乏有力的财政支撑，而社会筹资渠道迄今仍未真正开辟，所以导致了福利资金的严重短缺、福利供需矛盾十分突出。以残疾人福利为例，全国有约6000万残疾人，其中有一定劳动能力的残疾人约2000万人，而通过各种形式就业的残疾人不到15%；有精神病人200多万人， 而民政部门举办的精神病福利院的病床不到3 万张（时正新、朱勇，1998）； 城镇新增贫困人口中有相当一部分属于退休职工，能够满足老年人需要的社会服务更是严重不足（杨宗传，1999）。
5.职业福利严重异化（郑功成，1996）。其主要表现在于：
1）性质异化。职业福利的本源职能是为企业发展战略服务， 由企业根据自身条件、 经济效益及人才竞争战略等来设置， 但中国的职业福利却与企业或单位的发展无直接关系，从而是一种政府或社会责任的转嫁，是企业或单位的一种社会负担。
2）地位异化。职业福利在各国均仅充当社会福利制度的补充， 而在中国却成了传统福利制度的主体，它覆盖着全国城镇95%以上的人口；职业福利在各国均只是对工资分配的一种补充，而中国的职业福利却与工资分配同等重要甚至超过工资收入；可见，传统的职业福利，无论是规模还是水平，在整个福利制度与企业或单位分配中的地位已经异化。
3）功能异化。职业福利最基本的功能， 是激励职工努力工作并使生产效率得以提高，它带来的是企业与职工关系的良性循环；而中国的职业福利却是职工应当享受的法定权益，受益与工作好坏并无多少关联。因此，职业福利在许多企业或单位异化成滋生懒惰的温床。
4）影响异化。职业福利应当是企业或单位的内部事务， 各国政府除强制推行社会保险制度和规定最低工资标准，对职业福利从不干预，因为职业福利只事关企业或单位的兴衰；然而，中国的职业福利却完全听命于政府，它所产生的影响往往超过企业或单位本身而变成一种社会公共事务，造成普遍的社会攀比心理，有时甚至酿成严重的职企纠纷。
综上可见，传统福利模式存在着严重的制度性缺陷，若不从根本上加以改造，便必然损害经济改革与整个社会的健康发展，同时也必然阻碍着中国的企业走向现代化、市场化。
三、发展构想：现实基础、目标定位与基本原则
纵观改革20年来的中国福利制度，客观上已经发生了深刻的变化，迄今取得的成就包括：一是观念上的突破，即由政府或企业包办福利的传统已被打破，社会福利社会办的观念正在得到确立；二是福利结构的变化，如职业福利的地位在持续下降并正在恢复其为企业发展战略服务的本来面目，社区服务则日益引起重视并获得了一定程度的发展等；三是福利制度运行的变化，如政府办的福利院开始向一般民众开放，企业办的职业福利项目亦在经由承包后越来越多地走出原有的封闭，为社会福利社会化打下了初步基础；四是住房福利与教育福利改革取得了较大的成绩，如住房福利由过去的国家或单位包办走向福利分配、房租补贴、公积金及住宅私有化等多种形式，教育也在走向分化，即义务教育的福利性得到了维护，高等教育及其他教育的福利色彩则在持续淡化；五是民间力量开始介入福利领域，如私人养老院等的出现，即是社会福利走向社会办的重要标志。所有这些，均为新型福利制度的确立奠定了一定的基础。
然而，迄今为止，传统观念毕竟未能净除，改革政策并未成熟定型，国家财政实力仍很薄弱，其他改革亦配套不够，致使传统福利模式还未能从根本上加以触动，且已经构成国有企业改革乃至整个市场经济改革的重要桎梏。因此，经济改革与社会发展均要求对传统福利模式从根本上加以改造。
如果我们从市场经济条件下的国民需求出发，中国社会福利制度的未来发展，适宜的取向将是以不断改善和提高国民的生活质量为追求目标，走福利社会化、多元化的发展道路。这条道路至少包含如下四层含义：
1.重整社会福利结构，使其由体系残缺向体系完整、功能全面、服务系统的方向发展。其中：社区服务应当且可以成为中国新型福利制度的稳定基石，社会化福利则是新型福利制度的主体，而企业或单位自主兴办的职业福利构成整个社会福利制度的有益补充。
2.以不断改善和提高国民的生活质量为追求目标。即社会福利制度在发展中要与社会救助、社会保险等相区别，侧重于满足国民服务保障与精神文化方面的需求等。
3.实现社会福利的开放与社会化。即走出板块分割、封闭运行状态，实现社会福利项目及实施对全体居民开放，并采取社会化手段来经营社会福利事业。
4.在制度架构中推进社会福利的多元化。即在发展中国社会福利事业过程中，应当始终坚持家庭保障与社会福利相结合，推进政府与民间的合作，让政府、社会、社区、企业或用人单位分别成为不同社会福利事业的责任主体。
同时，建设中国新型社会福利制度，还需要强调如下原则：
首先，坚持福利项目设置的基本原则。包括：一是满足居民福利需求原则，即根据城乡居民的普遍需求来设置福利项目；二是与社会经济发展水平相适应原则，即根据现实国力来设置福利项目；三是适度引入市场机制原则，尽管社会福利的特殊性质决定了它不可能完全走市场化道路，但在市场经济条件下，将市场机制适度引入福利领域却很有必要，根据这一原则，凡是能够由市场提供的福利均应尽可能地由市场提供，非营利机构举办福利事业应当得到政府的鼓励和明确的政策引导。
其次，遵循社会福利的发展规律。包括：一是服务社会化规律。即社会福利必须通过广泛的社会公共组织网络来具体实施，服务愈是社会化，社会福利事业就愈是能够得到全面的发展；二是对象群体化规律。不同的社会群体存在着不同的社会福利需求，如老年人、妇女、儿童、残疾人等均对社会性的福利有着自己独特的需求，为此，社会福利应当遵循这一规律，根据不同群体来制定相应的福利政策、建立必要的福利设施、提供专门的服务等；三是发展协调化规律。即追求福利项目结构、水平及项目之间地位的协调发展等。
再次，坚持并完善中国自己的特色。包括物质保障与服务保障相结合、国家救援与群众互助相结合、救助生活与发展生产相结合、发展社会福利与巩固家庭保障相结合、社会福利制度化建设与非制度化建设相结合的特色等。
四、改革步骤：改造政府福利、分化职业福利、完善福利制度
在沿着前述发展道路推进传统福利改革进程中，国家可以通过如下步骤来实现建立和发展新型社会福利制度的目标。
第一，改造政府福利。一方面，对政府举办的现有福利项目进行改造，使之与新型福利项目接轨。如保留残疾人福利项目，以原有的社会收养和相关福利待遇为基础设置老年人福利、儿童福利、妇女福利等项目，将财政性补贴转化为社会津贴项目，将教育福利、住房福利纳入统一的社会福利体系等，以促使福利体系的转型；另一方面，打破封闭，将政府举办的各种福利设施向全社会开放，使之真正成为社会性的福利，以适应社会成员对福利的普遍性需求。如政府举办的福利院或养老院以往只面向孤寡老人，从发展的角度出发，则应当作为老年人福利的一个组成部分面向需要进入养老院养老的所有老年人，等等。通过类似改造，政府举办的现行福利通过发展壮大即会逐渐转化为社会化的社会福利。
第二，分化职业福利。中国社会福利发展的最为艰难的一步，就是按照市场经济的要求和社会福利与职业福利的职能差异来分化传统的职业福利，使具有社会职能的一部分传统职业福利通过从企业或单位中剥离而复原为社会化福利，而让另一部分符合企业或单位发展战略的职业福利真正成为企业或单位内部激励机制的有机组成部分。为此，需要遵从市场经济的一般规律，将劳动者与企业或用人单位的关系简化为较为单纯的劳动工资关系，剥离国有单位等的绝大多数福利设施或相关福利项目，由社会公益事业团体具体承办，使之成为社会化或社区型的福利设施和福利项目。这样，职工对福利方面的需求主要通过社会化或社区型的福利设施或项目得到解决，企业或单位举办的职业福利则构成补充。通过对传统职业福利的分化，将使社会福利与就业相分离，企业或机关办社会的传统弊端将从根本上得到根治，不仅能极大地推动国有企业的改革和机关事业单位的改革，而且将使市场经济所要求的通过劳动力市场合理配置劳动力资源的目标变成现实。
第三，完善整个福利制度。包括健全社会福利法制体系、重整福利资源、健全福利体系、完善运行机制等。如颁行《社会福利法》等；将财政性补贴逐步转变为面向城乡居民家庭的社会津贴；将教育福利重新界定并分类，强化义务教育（希望工程及各种以救助失学儿童为己任的慈善事业的存在，表明接受义务教育作为适龄儿童的法定权利并未落到实处），进一步淡化高考教育与职业培训教育的福利色彩（但应当有对贫困大学生等的救助系统）；将住房福利从民政福利和企业或单位福利中抽出来变成独立的新项目加以发展，逐步形成住房公积金、公房贴租及住房补贴等多重结构的福利制度；大力促进社区服务的发展，等等，均是实现传统福利制度向新型社会福利制度转化的必要步骤。
同时需要指出的是，由于中国社会正处于一个特殊的社会经济综合转型时期，上述三个步骤又并非存在绝对的先后之分，而是在现有条件下可以有侧重地同时推进。换言之，国家对民政福利的改造、企业或用人单位福利事务的剥离和对相关福利制度的完善，均需要在现阶段考虑并拿出相应的政策措施加以推进；但就急切性、政府和社会的承受能力等而言，又很难实现并重发展，因此，目前的重点应当是尽快改造政府福利，稍后宜将社会福利与就业分离，在此基础上再对有关福利制度进行完善；在此，不排除一些发达地区在条件许可的情况下同时推进上述改革。
五、可行对策：健全法制、多元筹资、培植社会公共福利组织、构建官督民办运行机制
发展道路或目标的选择，为社会福利制度的创新与发展提供了方向；发展步骤的确立或选择，为实现社会福利制度的创新与发展提供了依据；而制定并实施有效的发展对策则是社会福利制度改革创新和健康发展的基本保证。就中国目前的现状而言，从传统模式的福利制度走向新型社会福利制度，尤其需要重视采取下列措施：
1.重视福利立法，推进社会福利的制度化建设。社会福利走向制度化，是社会文明发展进步的一个重要标志，而通过相应的法律来规范福利的供给与需求，则是福利事业制度化的基本要求。然而，目前中国的社会福利立法不仅短缺，即使己有的法规或政策也存在着规范不到位和概念、管理及运行机制模糊的缺陷。因此，在改造传统的福利制度时，应当对已有的法律、法规、政策进行修订甚至改造，同时制订新的社会福利法。在立法模式上，既可以依照《中华人民共和国残疾人保障法》的方式颁行多部并行的福利法，也可以在制订综合性的《社会福利法》基础上，分别制定相关的、适用于各主要福利项目的配套法规；同时，在法制建设中明确社会成员的福利权益和国家、社会的责任，明确各社会福利项目的管理与监督机制，等等。社会福利法制的系统化、专门化，将是中国社会福利真正走向制度化、社会化并获得健康发展的基本条件。
2.推进多元筹资方略。资金短缺是困扰中国社会福利发展的关键问题之一，采取多元化的筹资策略，扩充福利资金的来源，应当成为发展社会福利事业的努力方向。它包括：
1）增加政府财政投入。在现有条件下， 如下两条途径的开辟将具有合理性与可行性：一是对福利投入存量的结构进行调整，即让企业或单位内部原有的福利投入，通过税收或财政转移的方式，部分地转变为社会化福利的资金来源，这是从企业或单位包办城镇居民福利事务走向居民福利社会化的必要举措；二是动用经济增长带来的部分增量，即国家财政对福利事业的投入应随着经济增长和国家财力的增强而不断增长，让全体国民均能够分享到经济发展的成果。需要指出的是，改革20年来国家财政对福利事业的投入虽然绝对数在增长，而占GDP 的比重却在持续下降，这种局面显然并不正常。如果能将企业或单位的福利支出全部或部分地转化为政府财政对福利事业的投入，并保证财政性福利拨款随着国民经济（如GDP或财政收入）的增长而同步增长， 则社会福利事业将会具有较为坚实的财政基础。
2）动员民间资财。 其途径有四：一是全面认识彩票的筹资功能，坚持并完善福利有奖募捐制度，并使之经常化、持续化。二是重视和引导社会捐献，有必要采取法制规范、政策驱动、舆论引导等多种措施加以促进。三是扶持民办福利事业，用较少的投入去吸引更大的民间财力，共同促进福利事业的发展，如对民办福利设施与慈善事业给予适当的财政投入，即能刺激民间兴办福利事业的积极性。四是充分利用志愿者力量，可以社区为本位加以推进，通过各种社区服务中心提供多种服务。
3）收费补贴。社会福利不是社会救济， 它强调不以营利为目的，但并不等于“免费午餐”，因此，除无依无靠、无生活来源、无抚养关系人的极少数社会成员外，绝大多数社会成员在享受社会福利时均应承担一定的缴费义务。如养老院在保证孤寡老年人得到收养的同时，积极创造条件对社会开放，并对有经济承受能力的收养对象收取相应的费用，以补充养老机构经费之不足，就应当得到提倡和鼓励。当然，这种收费同时还要接受市场的检验，福利机构的经济效益最终将取决于其受到社会尤其是特定的群体对象的欢迎程度。
3.培植和壮大社会公共福利组织。社会福利的社会化，首先是通过社会福利组织的社会化和向全体社会成员的开放来实现的。因此，新型社会福利制度的建设与发展，必须在培植社会化的公共福利组织方面多下功夫。它包括：一是官办福利机构社会化，如民政部门办的福利院就可以成为独立的社会组织，并面向全社会开放；二是通过对企业或用人单位举办的福利设施的剥离，使托幼机构、老年保健服务、职工疗养院等单位附属机构转变成面向大众的社会化的公共福利组织；三是鼓励民间力量举办社会福利事业，简化民办福利机构的申办手续，提供政策性优惠，扶持并促使民办社会福利组织的壮大与持续发展；四是引导并扶持社区服务组织，使社区服务网络化、普遍化，如将企业举办的职工食堂、浴室、理发室、老年人活动中心等生活服务机构交由职工居民所在地的社区来举办就是一举两得的好办法。
4.构建官督民办的新型社会福利事业运行机制。笔者一直主张由政府主管部门承担起统一监管全国社会福利事务的责任，即除教育福利因其与教育界关系不可分割而仍宜由教育部门管理外，其他福利事务均应由民政部门统一监督管理。对于城镇住房公积金虽然可以特殊处理，但住房福利中的公共房屋建设与分配亦可以纳入统一的福利事业体系。需要强调的是，中国的福利事业虽然应当走向制度化，但又不能再走官督、官管、官办或官管企业办的老式道路，政府的职责重在优化福利资源的配置、监督福利事业的秩序，从而适合扮演监督者与供款者的角色；而各种福利事务则宜在政策的规范下，交由民间举办，走官助民办、民办或官民合办的道路。充分调动民间的积极性，将是中国特色的新型社会福利制度可以持续、健康地发展下去的重要条件。