民间组织民主治理机制研究——基于温州商会的实证研究，本文主要内容关键词为：温州论文,商会论文,民间组织论文,民主论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】C936 【文献标识码】 A 【文章编号】1001-4527(2010)04-0098-05
改革开放以来，各种各样的民间组织在快速发展，据民政部的最新统计，截止2008年12月底，全国各类民间组织约39.939万多个。①民间组织的蓬勃发展说明一个相对独立的公民社会在中国的迅速崛起。一个具有中国特色的公民社会对完善市场经济体制、转变政府职能、扩大公民参与、推进基层民主、改善社会管理必然能发挥着日益重要的作用。当然，公民社会重要功能的发挥都建立在民间组织的良好发展基础之上。在这一前提下，民间组织民主治理机制的研究显得尤为迫切和重要。
一、民间组织民主治理诉求及衡量标准
如何有效促进民间组织的发展，国内外学者进行了多方面的探讨。一种理论视角集中在民间组织与政府的关系构建上，认为两者合作关系的建立能极大促进民间组织的发展。另一种理论视角关注民间组织参与社会服务的方法和技能，认为服务方法和技能的提高才能促进民间组织的发展。上述的两种视角虽然能够解释民间组织发展的部分动力源，但不能将其视为民间组织发展的根本动力。因为，一个组织内部治理能力不够的话，根本无法与政府创建合作关系，也无法在项目中提升服务技能和方法。因此，本研究认为民间组织发展的根本动力是民主化的内部治理机制，只有民主化的治理机制能提升组织的沟通能力、服务能力，最终促进组织发展。就目前而言，我国民间组织由于发展时间较短且组织结构松散，导致民间组织内部管理人员容易偏离组织目标，将自身利益凌驾到组织的公共利益之上，从而产生了一些不良组织行为。一是财务管理松散，一些民间组织无专门的财会人员，社团法人代表和财会人员职务一肩挑，不设立账目，开支的随意性大，财务管理比较混乱。二是活动开展松散。有的民间组织自成立起就未开展任何业务活动，徒留虚名；有的只重活动形式，不重活动结果，功能名存实亡。这些现象都说明，民间组织仍处在生长发育阶段，远未成熟。它对社会治理发挥的作用可以是积极的，也可能是消极的，关键是如何进行组织内部建设来规避一些消极作用的产生，因此，民间组织民主治理机制的构建有着重要的现实意义。
在人类社会政治文明建设中，人们在不同历史时期和不同政体下，对民主的含义及其具体实现形式的理解和认识是有所不同的。当代中国民主政体下的民主，一般对民主含义的理解就是群众参与民主管理，其中主要有民主选举、民主管理、民主决策、民主监督等四方面的民主方面。因此，本研究认为应把上述四方面作为判断民间组织治理民主性的衡量标准。
二、民间组织民主治理现状及影响因素
浙江省民间组织的发展在全国处于领先水平，在社会管理中发挥重要作用，主要涉及三方面作用：监督政府行为、影响政府决策，提供民主实践机会。而温州商会又是浙江省民间组织中发展速度较快的一种类型，因为其具有显著的民营经济基础、突出的民间性质及良好的政策环境。基于以上原因，本研究选择温州商会为研究对象，在调研的基础上分析现有民主治理机制的利弊，提出规范民间组织民主治理机制的相关建议。
本次调研采取访谈、问卷调查形式对温州商会民主治理状况进行了调研。通过问卷调查掌握温州商会民主管理情况，问卷调查于2009年6-7月间进行；共发放问卷70份，回收61份，回收率87.1%；有效问卷60份，有效率98.4%。通过对温州市总商会、经贸委、民政局等部门以及县（市、区）有关部门的访谈，了解温州商会民主治理基本情况。民主不是一天就可以建成的，民主治理进程是渐进式的，作为民间组织——现代意义上的温州商会尽管在选举、决策、管理、监督上体现了公平、公正的民主色彩，但是受到一些影响因素的制约，现有的内部治理机制还很粗糙，不可避免地存在一些弊端。
（一）民主选举：资本力量影响选举民主
随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立，我国的经济形态发生了重大的变化，催生出了多元化的利益主体和利益群体，不同的利益主体和利益群体之间的复杂矛盾也随之产生。马克思曾深刻地指出：“人们奋斗所争取的一切都和利益有关”。②温州商会作为协调行业利益的民间组织，在实际工作中，不可能满足行业相关利益者的所有需求，这就需要有一种机制去平衡、协调多元化的利益关系。对经济利益占主导的商会组织而言，选什么人进入组织权力机构，直接关系利益主体的自身利益。为了了解温州商会的民主选举情况，本次调研对温州商会的选举过程中候选人基本条件、选举流程进行调查，其结果如下。
首先，商会领导层全部来自行业内企业，不存在行政干预。温州商会的会长大部分年龄处于在41-50岁阶段，平均年龄为49.72岁，多数处于中年时期，学历集中在高中、中专、职高和大专水平，合计为77.8%。更为重要的是，所有温州商会的会长均来自行业内的企业，不存在主管部门指派行政人员担任商会领导职务的现象。其次，商会选举程序受到规章制度严格约束，较为规范，如温州市工商联曾在2006年发布了《关于直属行业商会（同业公会）2006年换届工作的意见》，对温州市工商联主管的行业商会的换届选举工作中若干问题进行了说明。如理事会人员规模、候选条件及换届程序都做了相应规定，对规范其主管商会的选举工作起到了一定作用，也给其他部门主管的行业协会的选举工作起到了借鉴作用。目前，温州民间商会的换届选举基本流程包括以下几个步骤。第一步，商会换届前，应提前向业务主管部门书面报告换届时间、议程安排等有关事项；经主管部门批准同意后，成立换届选举领导小组或由商会理事会筹备换届工作。第二步，由商会换届选举领导小组向各会员单位发布换届选举信息，然后推荐候选人。候选人产生方式有两种，一种是会员可以通过自荐或他荐的方式直接成为商会理事候选人或正副会长候选人。另一种是通过商会会长会议推荐下届理事会理事候选人名单，再以无记名投票方式进行差额投票，推举出商会正副会长候选人若干名。第三步，召开会员大会，根据选举办法（草案）进行选举工作。
但是调研资料也显示，商会领导层的产生很大程度上取决于资本实力。数据显示，商会会长所在企业为本行业龙头企业占44.4%，为行业内较大企业占27.8%，为行业内中小型企业的仅占5.6%家。此外，66%的商会的经费来源中涉及赞助费，当选会长、副会长和理事的会员单位除了缴纳会员费之外，还要缴纳赞助费，这笔经费因商会实力不同而有很大差异，某家商会的赞助费收入竟然占商会总经费的80%，这表明资本严重影响商会选举的民主性。由于经济实力已经决定了企业家是否获选，那么民主选举程序能否履行就显得不甚重要。公共选择学派的研究表明，龙头企业容易导致寡头化，因为企业家“总是会采取行动，以增加自己的自主性、避免受团体成员的控制；他们也会强化自己的自由处置权，增加或者维持团体成员对他们的信赖”。③寡头化破坏公共利益的平均分配，使大部分资源为商会的领导层所享有。一般而言，商会拥有或争取到的公共资源是从会长向下分配的。在商会中的地位越高，所能分配到的资源越多。如温州某行业因土地问题发展受到限制，90%会员加入商会的目标之一是想获取土地，后经过商会努力，终于从地方政府拿到50亩土地，但被用于会长和四个理事成立的一个股份公司。从上述分析可见，资本严重影响了商会选举的民主性，并最终影响商会公共利益的分配。
（二）民主管理：人力资源素养影响管理质量
当前社会，组织间的竞争就是人力资源的竞争，管理工作中最重要的因素是人，而人力资源的素养直接影响了民主管理的质量。但是调研数据显示，商会组织的人力资源素养却不容乐观。
首先，工作人员的数量不足。调研数据显示，55.6%的商会专职工作人员为3个，27.8%的商会工作人员为2个，人员稀少直接影响了商会职能的发挥。其次，工作人员的工作投入不足。根据调研，所有商会会长都是兼职，实际在商会工作的时间非常有限，商会的日常管理工作均由秘书长负责，因此秘书长就成了商会工作中非常重要的一个角色。在调研中，我们发现88.9%的秘书长是通过由会长提名及理事会通过的方式产生的，直接由社会聘任的仅占5.6%；而且秘书长年龄偏大，其中76.7%的秘书长年龄大于60岁；秘书长多数来源自行政、事业部门离退休人员，比例各为50%和22.2%。由于他们的三金保险、退休金都是由原来单位提供，所以在实际工作中往往容易受制于原有工作部门，管理者的老龄化和缺乏独立性都直接影响了商会管理工作的创新能力。最后，缺乏激励制度，难以留住人才。根据调研，商会人力资源的稳定性较差，平均工作年限最多的为5年，占15.1%。人才流失的很大原因是商会工作人员缺乏有效激励。第一，工资待遇较差，49.3%的工作人员的平均年工资为1-2万。第二，社会保险提供率较一般。调研数据显示，住房公积金的提供率仅为29.6%，生育保险的提供率为34.5%。激励制度的缺乏严重影响工作人员的工作积极性，53.4%的工作人员对职业发展缺乏信心，认为现有工作缺乏未来发展及晋升空间，这种消极的想法影响到管理工作的正常运行。
（三）民主监督：组织结构缺失影响组织行为
影响组织行为的有内外两方面因素，一是组织外部的环境因素，如政治与法律、区域经济、科学技术、社会与文化等，一是源自组织内部因素，如组织结构。一个组织的结构往往意味着一个组织的权力分配，同时也决定着着组织行为的公正性。如果组织结构中缺乏监督机构，那么组织行为就会丧失有效监督，组织行为的效率性和公正性就难以保证。
调研资料显示，商会组织在监督机构设置方面仍有缺失，温州商会一般均设有会员大会、理事会、秘书处等组织机构，但仅有19.7%的商会设有监事会，仅有4.9%的商会设有战略管理小组，而这两个机构却直接承担着组织行为的监管职能。
首先，监事会是管理系统行使监督的内部组织。“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，这句至理名言在商会组织上同样适用。组织的权力制衡一直以来都是组织治理结构中的核心问题。缺乏监事会，就无法对商会职能行使、财产状况进行密切监督、查核，难以避免商会领导层专权现象的发生，影响组织行为的公正性。其次，商会机构设置中缺乏战略管理小组，导致大部分商会组织缺乏战略规划行为。而少部分商会虽有战略规划，却未严格执行规划。战略管理小组的缺失会导致组织领导层的决策行为缺乏有效监管，会使个人喜好凌驾于组织目标之上，产生组织目标偏离和组织行为失误现象，无法保证民主意愿的落实。战略管理小组的缺失，其原因在于商会领导层将商会战略管理与行业战略管理混为一谈，他们认为战略规划和管理是政府部门的工作，商会只需要做好配合工作就行了，实质上这是一种完全错误的认知。商会战略管理是事关商会发展策略的思考，与行业发展战略是完全不同的两个概念。
（四）民主决策：制度建设滞后影响决策质量
民主决策是民间组织民主建设的一个重要核心内容，它是通过预定的程序、规则和方式，确保决策能广泛吸取各方意见、集中各方智慧，从而做出反映事物发展规律的制度设计和程序安排。民主决策的实现依赖于组织的制度建设，一个完善的、合理的组织制度，能够制约工作人员的行为，规范组织工作程序，使各项工作有章可循，提高管理效率与质量。
温州商会具有组织章程、会员大会制度、会务公开制度和财务管理制度等常规制度，其中，会务公开制度和财务管理制度做得比较好。在会务公开方面，所有商会的会议都进行书面记录，会员大会决议、理事会决议等会务信息均对外公布。不过，各个商会的信息公布时间存在差异性，其中33.3%的商会为每月公开一次，33.3%的商会为每季度公开一次，33.3%的商会为每年公开一次。而在财务审计制度方面，调研显示，温州商会在财务审计方面，内部与外部审计相结合，构成了完善的财务审计体系。一方面，所有商会都要接收登记主管部门和业务主管部门的年度财务审计，这应当属于外部审计范围；另一方面，85.4%商会将组织的内部审计工作外包给专业会计师事务所，由他们制作专业财务报表，在会员大会上公布年度财务情况。
然而调研也显示目前商会组织在决策制度建设方面仍有一定缺失。决策制度是通过对决策的流程、主体、纪律、方式等做出具体规定，使制度得到进一步具体化、可操作化。但目前商会在决策流程、纪律方面的制度仍较粗糙。首先，决策流程不完整。决策流程是指一系列相互衔接、环环相扣而又相互作用的决策环节和步骤。这些环节和步骤是民主决策机制必不可少的关节点，起着坚实的支点作用，一般决策应当经过信息收集、调查研究、方案设计、方案评估和方案实施等五个阶段。在所调研的商会中，仅有20%的商会对重大决策有完整的制定流程，其余商会都在五个环节中有所缺失。而无论哪个环节被省略、简化或颠倒，都将造成程序要素的不完整和缺失，最终影响民主决策的正确性。其次，决策方式和纪律的建设有缺失。温州商会的决策方式是通过理事会和会长办公会议，比例各为61.1%和27.8%，合计为88.9%，可以归属于群体决策。所谓“群体决策”是相对于个人决策而言，指为充分发挥集体的智慧，由多人共同参与决策分析并制定决策的整体过程。但是仅有12%商会理事会内部有分工，55.6%的理事会每年开会次数仅为2-3次，平均到会率仅为70%，这就使得群体决策成为一纸空谈。群体决策之所以具有科学性，原因之一是群体决策成员在决策中处于同等的地位，可以充分地发表个人见解。但在实际决策中，各个理事成员因为企业事务繁忙而很少出席理事会议，这就使群体决策的科学性和公正性难以保证，最终很可能出现以个人或子群体为主发表意见、进行决策的情况。
三、民间组织民主治理机制的实现路径
民主治理是个不断完善的过程，温州商会在组织治理方面已经体现了民主色彩，但仍旧存在上述问题，下文结合相关民主治理理论，探讨完善商会民主治理机制的路径，推动民间组织民主治理的进一步发展。
（一）出台商会法规，规范选举活动
商会领导人员的产生机制不同，决定了所发挥的作用不同。目前温州商会采用的较为民主的选举方式已经大大促进商会领导机构的合法性及民主基础，也有利于督促协会领导机构对全体会员负责。但是在具体做法上还需进一步完善和明确，如应尽快出台《商会法》规范选举活动。首先，以法律形式明确选举的程序及具体规则，如民主提名候选人、差额选举、无记名投票等，将现有多样化选举方式以法律形式予以统一。其次，以法律形式禁止商会接受大额赞助款，现有的赞助款实质上就是职务捐款，大企业对行业协会的捐款越多，商会对大企业的依赖性就越强。如温州菜篮子集团承担了温州肉类商业协会的所有开支，集团的总经理和副总经理担任了协会会长和常务副会长，协会的活动由菜篮子集团说了算。这表明当前的会费+个人捐款方式容易导致大企业对商会的控制，影响商会的民主治理。因此，我们应该借鉴国外商会发展的经验，限制个人捐款的数额，按营业额或企业规模缴纳会费。当然，更为重要的是，商会能够通过服务获取会费之外的服务性收入，才能彻底摆脱资本对选举的影响，而这一点的实现又有待于政府相关部门进一步的放权让利。
（二）提高人事待遇，优化人力资源
人力资源素养影响管理质量，而调查显示温州商会存在工作人员少、待遇差、工作能力弱等现象，这也是大多数民间组织共有的特征。人力资源会直接影响组织的服务水平。因此，民间商会需要深化劳动人事制度改革：第一，完善激励制度以吸引人才。如提高薪水待遇，完善社会保险种类，设立奖惩制度以激发工作人员的工作积极性。第二，优化人员的年龄与知识结构，加强专业队伍建设。第三，重视日常人事管理和培训，提高管理人员的服务质量，培养服务创新思维。
（三）健全管理机构，提高管理效率
根据上文论述的商会组织结构建设的实际情况，商会组织还需进一步健全“监事会、战略管理小组”等组织机构，完善权力制衡机制，提高管理效率。
首先，建设监事机构，明确监事会职能。为保证监事会能够真正代表会员利益并实施有效监督，商会理事以上人员不得担任监事会主席、副主席和监事，监事可列席商会理事会、常务理事会、会长办公会及秘书处办公会等会议，监事会对商会各项决议具有建议和督导执行权，对商会财务收支等具有指导与监督权。监事会通过有效的监督与指导，可以促进商会切实做到民主办会，在长效的运行机制框架内开展工作。
其次，设置战略管理小组，开展组织战略规划工作。商会组织的战略规划必须从会员的需求出发，以行业发展规划为依据，从而能够明确本阶段商会组织工作的重点。有效的战略规划应明确以下两点：第一，针对性。在不同时期针对不同会员提供服务。从时间看，商会的职能是不断变化的，以温州为例，在90年代初，商会组织需要解决的是行业自律问题；在入世后，商会组织需要解决的是行业国际贸易纠纷问题；而在当前全球经济危机背景下，商会组织需要解决产业升级和转移等问题。因此，商会需要顺应经济发展，满足不同客户群的需要，创新服务手段。第二，可行性。在制定组织发展规划时，管理小组必须认真分析组织现有实力水平，从而制定出切实可行的组织规划，切忌好高骛远。
（四）细化组织制度，明确管理规则
根据上文分析，商会组织的制度建设基本完善，但仍需细化以加强效用。首先，为了保证民主决策的正确性，商会应进一步完善决策程序，尤其应注重调查研究与方案评估两个环节，翔实的调查研究能保证决策符合实际，科学的评估才能保证决策的可行性。同时，细化决策方式和纪律，应进一步明确各种会议召开的程序与纪律。应当在会议召开之前要告知召开会议的时间、地点以及会议议程、讨论事项，以确保各会员及理事充分行使其民主权利。强化理事的决策参与意识。其次，为了规范秘书处工作，有必要完善各项内部管理制度。由于一些商会很少召开理事会和会员大会，使得秘书处的角色从办事机构转变为决策机构。因此，有必要完善各项内部管理制度，如《重大事项报告制度》、《会员登记管理办法》、《会费收缴管理办法》、《财务管理制度》、《秘书处工作制度》等。通过制度建设规范秘书处的工作行为，使商会的各项工作都有章可循，有效保障商会的规范运作。最后，为了加强民主监督力度，有必要完善会务公开制度。强化会务公开管理，及时发布会务信息，细化会务公开内容，将人、财、物分类公开，建设会务公开反馈系统，听取会员反馈意见，接收会员的监督，激发会员参与商会民主管理的意识。
四、结语
民间组织是现代民主政治发展的“助推器”，它兼具培育民主价值文化、创建公民多元利益表达渠道、推进基层民主建设、提供民主政治发展动力等基本职能，然后这一切职能的有效履行建立在民间组织自身民主治理机制的构建之上。温州商会民主治理实践活动能为其他民间组织构建治理模式提供一些借鉴，提高其他民间组织治理机制的民主化程度，使其在培养公众参与、参与公共政策、监督政府行为等方面发挥更大功用，在不断的参与中推动我国公民社会的发展。
注释：
①民政部：2008年12月全国民政事业统计数据，http://files.mca.gov.cn/cws/201001/20100128092527729.htm,2010-01-28/2010-03-02.
②《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社，1956年版，第82页。
③［英］帕特里克·敦威利：《民主、官僚制与公共选择——政治科学中的经济学阐释》，中国青年出版社，2004年版，第40-41页。
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