广州市城市规划勘测设计研究院 广东，广州 510060
摘要：本文通过对土地利用总体规划在编制体系，技术内容和实施机制上存在的问题进行系统性研究，梳理和总结现行土地利用总体规划制度在编制实施管理中存在的亟待完善的问题，并结合土地利用规划与实施问题产生根源分析，提出了未来土地利用总体规划改革创新的若干具体建议。
关键字：土地利用总体规划、 规划体系、规划编制、规划实施
1、引言
土地是人类生存和社会经济持续发展的物质载体1。土地利用总体规划是实现国家和各级政府对区域土地利用进行总体规划、引导、调控和管理的重要手段2。由于受固有的规划编制模式和实施制度制约，现行土地利用规划在实施过程中，逐渐暴露出了规划编制体系、编制技术内容及规划实施政策等多方面的问题。
2、土地利用总体规划编制实施基本问题
在规划体系上，现行土地利用总体规划分为国家、省、市、县和乡（镇）五级。与较完善的城乡规划体系相比，土地利用规划体系存在纵深层级不够，横向延伸不足问题，主要是缺乏镇级以下层级相关规划。最低层级的镇级土地利用规划对具体地块的指引较为笼统，缺少更具操作性的详细规划，尤其是关于产权关系的疏漏，很难适应土地利用微观行为控制要求，使得土地利用控制很难在定量、定向、定位上得到落实。
在规划编制技术内容上，现行土地利用总体规划在技术内容管控上存在重数量指标计划性控制，轻空间布局科学性引导；重新增建设用地规模安排，轻存量用地利用的优化与提升；重近期项目引导和长官意愿，轻长期发展科学论证；重部门自身利益，轻“多规”协调；重指标腾挪，轻产权利益关系；重城镇建设用地利用，轻农村土地的管控等问题：存在“六重六轻”现象，不利于土地利用效率提升。
在规划实施管理过程中，土地管理部门在规划管理上存在重刚性控制，轻弹性管理，侧重保重点项目，轻小型存量用地项目盘活，重视新增用地的监管，缺乏存量用地盘活的督察等 “三重三轻”问题，不利于规划实施
3、土地利用规划与实施问题产生根源分析
土地利用规划是一种公共政策，通过规划的制定体现国家、地方政府对土地资源的调配。目前的制度框架下，在指标层层下达及规划调整权上收的约束下，土地利用规划更代表的是中央的管理意志，但是一个地区土地资源配置的合理性，地方的主动性更强。所以土地利用规划编制与实施的问题核心在于如何分配中央与地方在土地利用方面的管理权限的问题。一般来说土地利用的管理权限在地方，如美国、日本等国家，地方政府对大部分的土地拥有直接管辖权，中央政府主要对区域性生态、交通等项目进行协调。
由于我国人多地少，地方政府考核机制又侧重于GDP的增加，是增量导向型的政府，在这种现实情况下，基于国土生态安全和粮食生产安全等关乎国家生存的大问题上考虑，中央政府不可能也不应该把土地管理权限全部下放到地方。中央政府希望通过对耕地、基本农田、农转用等刚性的管理手段，控制地方土地利用情况，促进存量用地的利用。但是在实际规划实施过程中，地方有种种手段应对上方，如建设用地复垦不重实施，重腾挪指标给新增重点生产类项目，不考虑农民生产实际，强迫农民上楼等问题。
4、土地利用总体规划编制及实施机制创新建议
4.1土地利用总体规划编制体系创新思路
完善规划体系，将各层级土地利用总体规划—土地利用专项规划体系法定化。主要措施包括：编制村土地利用总体规划、土地利用详细规划，完善土地利用规划编制体系；梳理每层级规划重点，防止宏观规划管的过细，实施性规划深度不够的现象；编制“三旧”改造等专项规划，促进存量建设用地优化调整。
4.2 土地利用总体规划编制创新思路
4.2.1完善规划内容，增强规划的科学性与引导性
（1）明晰规划目标导向，平衡纵横关系
规划要强化空间规划的理念，要由以往的主要分配建设用地指标、定建设规模与速度向控制环境容量、开发时序、控制建设标准转变。要由突出耕地保护向突出耕地保护、突出区域协调与注重空间规划并行转变。
（2）明确规划强制性内容，增强规划的弹性
从规划指标体系、规划主体内容等方面进行改革，区分规划强制性内容和一般性内容。规划强制性内容应包括土地利用空间格局、耕地与基本农田保护等，并应将存量建设用地改造作为土地利用总体规划的强制性专项规划。
（3）增加土地利用基础性研究，重视空间发展规律
在土地利用规划编制前期，对城市土地利用战略性研究、区域性发展研究、生产力布局研究等专题需要深入探讨，改变以往规划编制过程中，基础研究以分解指标为主要导向。加强重大问题研究和规划编制之间的衔接，发挥专题研究的支撑作用，真正提高土地利用规划编制的科学性。
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（4）增加土地利用效益分析研究，促进存量用地优化提升
建议在现有的建设用地空间管制分区框架内，以投资强度、容积率低限等为主要指标，制定土地利用规划效益分区，在不同效益分区提出产业引导策略和开发强度指标要求，明确新增建设用地及存量建设用地利用的调控的方向，有效促进建设用地节约集约利用。
（5）增加产权关系调整研究，保障规划的实施
未来我国大部分城市土地利用方式将由争取新增建设指标向提升内部存量建设用地转变。因此在规划编制过程中，尤其应注意加强对土地利用的产权调查以及产权关系的研究，分析土地产权关系的变化以及土地收益分配格局的变化，研究如何保证产权人合法权益和公众利益，如何保障规划的实施。
4.2.2完善编制程序，增强公众参与，吸收地方民众规划智慧
（1）加强土地利用总体规划的宣传，让广大人民群众了解土地规划
土地规划部门可采取咨询或召开情况通报会及通过电视节目、网络定期向市民通报规划信息，给市民提供一个了解规划的机会。同时还可邀请市民参加土地规划的展示会、论证座谈会或听证会；通过媒体的宣传活动，带动市民积极参与到规划的编制中，让广大人民群众了解规划。
（2）逐步深化公众参与活动的形式和内涵
如何满足代表不同利益的团体要求，而又不损害其他团体利益或将损害度降至最低，尤其是满足和不损害公众利益及弱势群体利益，这是新时期土地规划对规划人员素质的新要求。规划人员要有较强的协调能力，帮助公司、开发商提高和改变规划设计传统思想意识，利用开发商的经济资源实现政府和规划人员的蓝图，从而达到开发商利益和社会公众利益的统一。同时，要变“事后参与”为“事前参与”，重点放到在规划制定过程中怎么听取和吸收群众的合理意见上来。
（3）建立完善的制度保障
应借鉴其他成功地区的经验，建立地方土地规划委员会制度，使地方发展和规划公众参与结合起来。
4.2.3增强规划编制技术队伍建设，提高规划编制水平
建议加强对现行规划编制单位的分级考核和认证力度，施行土地利用规划专业技术人员的执业准入控制，对专业技术人员的资质进行国家注册认证制度。凡土地利用规划编制承接单位，应在关键岗位配备注册土地利用规划师。土地利用规划师认证制度可由人事部、国土资源部共同负责全国土地利用规划师执业资格制度的政策制定、组织协调、资格考试、注册登记和监督管理工作。考试实行全国统一大纲、统一命题、统一组织的办法。
4.3土地利用总体规划实施制度创新
4.3.1创新编制思路，增强规划实施的弹性
由蓝图规划转向绿图规划转变，设计好土地利用总体规划的终极形态，确定好禁止建设区和永久性限制建设区，预留好建设用地的改进和完善空间，给规划方案留有足够弹性（如大型自然保护区和风景名胜区内的辅助性设施用地安排，应只明确建设用地和管制规则，具体用地布局不必安排；实施过程中通过编制专项规划，落实建设用地布局）。
4.3.2改革规划调整和土地利用年度计划制度，促进存量用地利用
设立土地利用规划委员会，将土地利用总体规划中的非强制性内容的调整权下放地方。为盘活存量建设用地，促进“三旧”用地的整体改造，将非规划强制性内容的土地利用总体规划调整权下放到地方（地级市），重点审查和批准乡镇及以下级土地利用总体规划建设用地区的微调、建设用地规模边界的调整等内容。同时根据实际需要设立土地利用规划委员会，作为规划调整的决策机构，防止地方滥用规划调整权。
4.3.3建立存量建设用地实施监管制度，促进规划实施
将存量建设用地二次开发、改造的情况（如地方政府每年批复的旧村庄、旧城镇、旧厂房改造的宗数、面积，年度“三旧”改造投资资金、盘活的闲置用地和空闲地的数量、面积，批而未用和供而未用地使用情况等）纳入政府年度考核目标，并以此作为年度土地利用计划配置的相关依据，促进地方政府加快盘活存量建设用地，切实提高土地利用效益，有效避免土地资源浪费。
4.3.4建立土地收益综合平衡制度，利用经济手段促进规划实施
结合现有的土地出让金收支管理办法、财政支付转移制度等，建立土地收益的综合平衡制度，分别确定新增建设用地和存量建设用地土地拍卖收益的留成额度，改变地方经济社会发展所需要的投资资金由增量土地拍卖收入作为主体资金的格局，引导地方土地收益逐步向存量用地改造转变。通过财政支付转移方式，确保经济发展后进地区的资源环境保护和土地限量开发，利用经济手段促进规划的实施。
5、结语
土地利用规划和实施制度改革的关键，在于理清国家与地方的关系。从规划体系、规划内容和规划实施政策等方面，明确国家管控内容（刚性内容）和地方管控内容（弹性内容）。国家重点管理刚性内容，并加强地方弹性管理内容实施方面的监督，把握重点，地方可发挥主动性，结合自身实际，促进本地土地资源的高效利用。
参考文献
1.陈银蓉,梅昀,代兵,汪如民等.韩勇城市土地利用总体规划实施评价研究[J]. 中国人口资源与环境.2006, 6(16), 101-107.
2.李强,张可慧. 地理与地理信息科学基于生态理念的土地利用总体规划研究[J]. 地理与地理信息科学.2005,6(21),69-73.
3.王万茂,韩桐魁.土地利用规划学[M].北京:中国农业出版社.
4.陈百明.土地资源学概论[M].北京:中国环境科学出版社,1996.266.
论文作者:邓木林,1 朱江 2 尹向东3
论文发表刊物:《基层建设》2015年7期供稿
论文发表时间:2015/9/16
标签：土地利用论文; 总体规划论文; 建设用地论文; 存量论文; 土地论文; 内容论文; 地方论文; 《基层建设》2015年7期供稿论文;