佛山市社会工作政策现状：执行障碍及启示
朱敏青 廖年忠 甘燕飞
（佛山科学技术学院 广东佛山 528000）
【摘要】 在建构和谐社会、服务型政府的理念之下，佛山市政府出台了多项政策措施有效地激励了社工机构的建立和发展，以及社工行业从业者的加入，但在行业的准入制度、税收政策、政府购买服务等方面，实际的政策效果与预期目标存在偏离，完善注册登记制度、建立信息交流平台、落实优惠政策等措施是推动佛山乃至其他地区社工行业进一步发展的必要举措。
【关键词】 社会工作政策；执行障碍；启示
2012年是中国社会工作发展的新里程，在国家和各级政府的政策指导和财政支持下，各地社工机构纷纷成立，社会工作事业蓬勃发展。佛山社会工作委员成立于2011年，随后出台了一系列相关政策文件，全市的社会工作呈现出繁荣兴旺的态势。社会政策以各种法律、法规、规定等形式出现，并组成社会政策框架给社会服务和社工机构的发展提供某种正当性说明。[1]本研究在把握佛山市当前社工政策整体情况下，通过深度访谈了解佛山各类社工机构对政策的理解和执行状况，以及在执行过程中存在的关键性障碍，通过分析问题的成因，借鉴香港、深圳、广州、东莞等城市的发展理念、管理经验及制度模式，结合佛山城市发展和地域文化等特征，探索如何科学、合理设计促进佛山市社会工作可持续稳定发展的制度框架。
一、佛山市社工机构与社工政策现状
（一）佛山市社工机构现状
2010年2月，佛山市首家社会工作服务机构在南海区注册成立，随后佛山市各区的社会工作服务机构发展迅猛。截至2017年12月，全市注册的社工机构已达167家，比五年前（2012年4月统计）的32家增长五倍有多，持证社工9119人，每万人持证社工达到12.2人，比五年前的947人增长了约十倍。[2]在区域分布上，南海、顺德分布较为密集，其中截至2018年9月，禅城有12家社工机构、[3]南海有69家、[4]顺德有37家、[5]高明有6家、[6]三水有11家，[7]另有51家是在市民政局注册，[8]服务地点分散在五区，这些机构为佛山市社会工作发展和构建和谐社会发挥了重要作用。
（二）佛山市社工政策现状
佛山政府各部门先后出台了《佛山市政府向社会组织购买服务实施办法》、《关于加强社会工作人才队伍建设的实施意见》、《关于佛山市社会组织登记管理创新和改革的意见》、《社会工作者继续教育实施细则》、《关于加强佛山市社会组织综合监管工作的意见》、《佛山市市级社会组织发展专项扶持资金管理办法》等共多项政策制度。这些政策制度涵盖注册审批、组织建设、购买服务、服务管理、资金使用、财务审计、教育培训等方面。对佛山社工机构的发展起到了规范和指导作用。但是，社工服务作为一个新鲜事物，其发展变化很快，又受社会环境和现有条件的制约，一些政策制度在实际执行和操作过程中难免存在一定的局限性，影响佛山市社工机构的持续健康发展。英国学者Jones在对社会政策实施结果的研究指出，预设目标是否达到或者是否偏离了预设目标是研究者关心的问题，而研究实际达成情况与预设目标的差距，研究出现目标偏离的原因，对修正社会政策是十分重要。[9]
二、佛山市社工政策的执行障碍
本研究的调研对象来自佛山禅城、南海、顺德、三水，顺德5区社工机构的负责人，所有访谈资料经过被访者同意后都进行了录音，事后进行整理分析。参与调研的机构（见表1）。
小麦属于禾本科小麦属，在小麦属内又可划分为若干种，冬小麦属冬性型。冬小麦有早熟、高产、优质的特点，在越冬期可忍耐日最低气温-22℃～-24℃，在海拔较高，春小麦能正常成熟的地区，其气候适应性鉴别标准主要看能否安全越冬。冬小麦越冬前大约需要500-700℃积温；返青到抽穗需700-1000℃积温；抽穗到成熟需600-800℃积温，其中灌浆期需500-540℃积温，冬小麦全生育期需要>0℃的积温2000℃左右。据研究，冬小麦从播种到停止生长期间需积温380℃～420℃左右方可正常越冬，并且分蘖数可达3个左右。
表1
通过对战略成本管理工作的分析，在目标确定中，应该结合成本管理的自身特点，进行成本工作的创设，充分满足决策着的基本需求。对于战略成本管理工作，其主要是在成本管理基础上所形成的，结合战略管理的基本需求，进行成本管理方案的创新，但是，在一些企业战略目标设计中，并没有认识到成本管理的重要性，为企业成本信息的构建带来限制。所以，成本管理需要符合成本管理的自身特点，以便促进企业的经济发展[1]。
（一）社工机构准入机制不完善
观察两组患者的心理状况及社会支持量表评分，前者应用焦虑自评量表（SAS）评分和抑郁自评量表（SDS）评分对患者的焦虑和抑郁情绪进行评价。后者使用社会支持量表（PSSS）进行社会支持度的评价。生活质量评分使用SF-36评分进行评分，共包括36各项目，以精神健康及躯体健康为主分为8个维度，计算方法为（原始分时-最低可能分数）/可能分数范围×100，最终得分越低表示生活质量越高。
外联方面，与渝新欧铁路大通道对接，构建向西直达欧洲国际大通道；打通昆明—东盟铁路大通道和国际航空通道，构建面向东南亚和南亚的国际大通道；依托长江黄金水道，推进金沙江航道和水富港建设，构建向东直抵太平洋的国际大通道，实现“一带一路”和长江经济带在云南贯通融合。
通过调研，各社工机构负责人反馈的问题具体如下：
（二）政府购买社会服务制度有待完善
1.社工机构在购买服务中的恶性竞争
建议建立市级、区级、街道三级部门统一的信息发布平台网站，各部门所有信息包括培训、研讨、评估、招标等在此平台上统一权威发布。避免各自为政，顾此失彼现象。允许社协等行业协会和非官方的社工Q群、微信等，作为补充渠道。
从目前政府购买的现状来看，招投标的形式是比较公平、公正的。但是，为获取项目，有些机构不惜压低价格，形成恶性竞争，而过低的价格必定会影响服务的质量，又形成恶性循环，这样既不利于机构的健康成长，也不利于全市社会工作事业的良性发展。
2.项目服务时间普遍较短
目前，佛山市政府购买社会服务的项目一般逐年竞标，一个项目以一年为服务期。调研中普遍反映，一年的项目时间太短，社工提供的是服务，而服务效果本身有一定的延后性，加之在提供服务之前，需要调研熟悉和设计具体操作过程。一年内难以有突出效果呈现。另一方面，如果一年以后，原承接机构没能继续承接，那新的机构又要重新熟悉，造成资源浪费。
3.项目资金分配不合理
由表2可知，各处理组合对粗糠树苗高的影响差异很大，剥除果皮的种子，12月15日在温棚中播种(处理8)的苗高最高，为57.71 cm。
目前信息发布多各自为政，既有市级、区级、街道等社工委、民政局、社会组织管理局的政府部门的网站，也有社协等行业协会和非官方的社工q群等，不同部门都有各自的信息发布渠道，信息获取顾此失彼，难以有效传达，访谈中也有部分机构反映，不知从哪获取相关信息，尤其是培训活动信息，部分机构一次都没收到过。
管网运行：GIS地理信息系统、GPA巡线系统、管网监测系统、水力模型系统、DMA分区管理系统、产销差系统等；
此外，香港独具特色的社工教育和职业培训发展模式，为国内提供许多值得借鉴的经验。首先，香港较为完备的法律体系与具体的、操作性强的细则是社工教育和培训办出成效和特色的有力保证。其次是政府在财政经费方面予以保障，促进和强化了机构对社工教育和培训自主管理的职能，使香港形成了政府和社会多种资金投入渠道。第三是政府建立了比较完整的继续培训体系，充分调动了高校、机构和社会举办社工职业培训的积极性。香港社工继续培训的成功之处在于不仅充分考虑了社工个性化发展的需求，同时将培训与就业、教学与实践相衔接，保证了社工教育与继续培训之问的高度融合。[12]
督导的费用，在项目中也是一个大的开支，机构承接的项目大多聘请境内外资深的督导来指导，以月为单位对项目和社工进行业务指导，这个工作很有必要，但是也非常昂贵。
3、注意：家长一定要在旁边观察宝宝的反应，并且多用言语鼓励宝宝看镜子和拿玩具，还可以利用镜子的反射和宝宝做鬼脸、对话。建议大家从宝宝2个月左右大的时候开始做这个亲子游戏，每周安排至少2次这样的训练。玩具最好能经常换一换，增加宝宝的新鲜感。
（三）税收优惠政策未落实
目前的政策虽然规定了非营利性社工机构依法享有税收优惠，但由于审计成本、社工机构管理部门与税务部门协调等原因，这些优惠政策大多无法落实执行。佛山市社工机构的营业税、办公场所的租金、水电费以及其他各项费用，绝大多数都按一般商业组织收取，一方面对社会组织的资金限制异常严格，另一方面社会组织的运营成本又与商业组织相差无几。
（四）社工培训缺乏系统性
近几年市及各区的社工委、民政部门、妇联以及部分社工机构开展大量的培训，但缺乏系统性，不同层次、不同领域社工发展的需求得不到满足。同时，培训教师素质参差不齐，培训的方式以“上课+参观”为主，缺乏本土的经验沙龙和交流。
（五）信息发布无统一平台
人力成本是项目中最大的成本，但同时也是社工机构生存之本。人力成本香港一般达到7成，佛山一般6成左右。当前规定是，社工每年的工资在项目内都是固定的，无法根据实际情况变化而变化。例如，若遇上政策调整社保，但由于项目工资固定而无法实现。再如，社工经常加班加点工作，也无法发放补助和奖励，难以调动社工的工作热情和积极性。
《佛山市民政局关于社会组织直接登记的实施意见》（佛民政〔2012〕52号）中提出“实行社会组织直接登记制度，简化流程、降低门槛”，但参与调研的机构负责人普遍反映，降低门槛，尤其是对机构专业性方面的要求太过宽松，可能导致一些明显带有趋利倾向的社工机构进入社工事业中来，他们以利益为导向，侵蚀了社会工作的公益性质，不但阻碍社会工作行业的发展，而且在行业中造成不良影响。因此，在社工机构准入机制的完善中，加强专业性和公益性方面的规范是普遍的诉求。其次，注册手续仍然繁琐，部分项目收费较贵。注册登记要求开具的证明众多，涉及部门也多，并且五区在具体的操作上存在差异，全市未统一。加之《实施意见》中并没有明确注明有审核权的基层单位。如佛山市某一社工机构负责人反映其机构注册的经历中提到，准备申报材料花费3个月，仅办理“无罪证明”一项，就在居委会、派出所和个人单位之间往返多次，办理各项报告与证件（如验资报告、刻章、组织机构代码证、税务登记、在报纸刊登成立公告等）涉及多个部门。其中，有些部门的收费较贵，如会计中介出具验资报告要1300元左右，行政服务中心刻2个公章需交297元，质监局办理组织机构代码证和数字证书需要交308元，佛山日报刊登成立公告收费600元。
三、香港等地的经验借鉴
（一）严格的社工注册制度
20世纪90年代特别是香港回归以来，香港对专业社会工作者逐步实行法制化管理。《社会工作者注册条例》在1997年正式通过，而在1998年香港则专门成立了由社会福利署、选举出来的注册社工组成的社会工作者注册局。社会工作者注册局成立之后，制定颁布了《注册社会工作者工作守则》、《纪律程序》、《评核准则及认可学历》等规范和管理社会工作者队伍的政策法规。当中对社会工作者的注册条件进行了明确规定，包括学历学位、社工年资等。[10]
（二）完备的社工人才培训体系
东莞市的社工岗前培训比较规范，一般在每年的3月底和4月初，专门培训即将上岗的社工，并为培训合格者颁发上岗证，社工方可上岗。培训的教师来自资深的一线优秀社工。
《所罗门之歌》以主人公奶娃的个体成长经历与感受为基点，以家庭、社会和个体为叙事符码，展现了奶娃的成长救赎过程以及他找寻家族历史渊源、建立伦理身份认同感的人生旅程（刘彬,2011）。家庭是一个依靠亲情维系和巩固的生活生存共同体，对个人成长起着重要的作用，小说中处处可见对亲子、夫妻、手足等家庭伦理关系的描写与探讨，通过分章节多场景跨越联系交融演进的方式推动故事情节发展，深刻揭示了当时美国历史环境下的家庭伦理现状。
在完善社工督导体系上，东莞的做法是：一是充分利用国内师资力量。如东莞普惠社会工作服务中心就是利用东莞城市学院社工系建立了校地合作的督导体系。二是引入并充分利用境外社会工作督导资源。但是引入境外督导费用较高，需要政府加大对机构的财务支持，使机构都能实现与境外社工的充分互动。[11]
当前佛山市社工机构90%的员工为80-90后的年轻女性，女员工产假问题为社工机构中普遍存在的现象，也因项目资金分配是固定的，女员工休假无法另外聘请人员顶替，容易导致服务购买方有意见或是服务水平有所下降。
（三）有力的优惠政策支持
政策的支持包括税收政策和筹资政策两个方面。香港的社工机构除了享受税收优惠之外，还可以有收费项目，而国内社工机构的资金几乎百分百来源于政府，对收费项目十分谨慎。香港的民间服务组织提供的各种服务，其中很多已经被国内众多城市的社工机构借鉴，然而国内这些服务的开支绝大部分来源于政府的财政资助，只有少部分来自慈善基金会、公开募捐以及低偿服务等社会渠道。[13]此外，在资金使用上香港给予社工机构更大的自主性，近年香港政府将原来社工按等级发放薪酬的方式改变为整笔拨款给社会服务机构，由机构自主决定发放社工薪酬。[14]
（四）统一服务购买和评估的标准
香港社会福利署每年面向社会发布社会服务需求，社会福利署中的福利服务编配委员会对提出承接社会服务项目的社会服务机构进行资质审核，遴选承担不同社会服务项目的具体机构，并提供服务所需的设施和资金。在进行服务的过程中，由社会福利署对承接服务项目的机构进行考核、督导、评估和审计工作。广州市在推行摸索政府购买社会服务的过程中，也发现了各区政策不统一存在的问题，制定了全市统一的社会工作服务标准和评估标准。
四、完善社会工作相关政策的建议
（一）简化登记注册程序，保证社工机构的质量
一是切实简化社工类民办非企业组织登记程序，缩短登记时间。虽然目前社工类民办非企业组织登记注册的门槛不高，但整个程序走下来需要好几个月时间，从着手准备到登记完成关键是各个部门之间的关系未理顺，各种证明材料的办理经常遇到不同部门相互推诿的情况。因此，除了有正常的登记流程外，应再明确每一步骤中相关材料的准备指引，以及出具相关证明的基层机构。同时，简化部分中间环节和减免部分注册费用。
二是在简化社工类民办非企业组织登记程序的同时，提高准入门槛，保证社工机构的质量。准入门槛不是指注册资金和场地，而是社工机构的专业水平，政府要对社工机构的专业水平进行把关。
（二）建立信息统一发布平台，完善培训体系
基于微课进行英语混合式学习，是实现以学生为主体的学习方法，教师也要充分认识到学生的主体地位，在进行教学内容的制定前，积极了解学生的学习兴趣、需求与实际水平，以此制定针对性的微课内容。一方面改变教学方法，将线上与线下学习的优势融合，如根据学生的兴趣与学习进度将学生进行分组，以小组为单位在网上进行交流和探讨，为小组分配不同的学习内容，更加具有针对性，且不会出现学习内容重复的情况。另一方面，改变考核方法，可以将学生登陆微课的频率、在线时间、得分率作为最终考核与评价的标准，同时还可以增加学生之间互评的内容，这种考核方法更加全面，可以更好的对学生进行评价。
当前社工的流失率较高，社工人才流失后难以及时补充，从而影响机构正常开展服务工作。稳定社工人才，要给予社工充分的成长空间，建立完善的培训体系。包括聘请国内外高水平的专家学者和实践家为培训师资。培训既要体现整体统一，又要兼顾个性需求。同时，采取形式多样的培训交流活动，多举办本地社工的交流研讨和沙龙活动。
（三）落实相关优惠政策，开拓社会工作机构筹资渠道
第一，简化申报税收优惠的程序。加强与税务部门的沟通协调，简化申报税收优惠制度条件，切实推动对非营利性社工机构税收优惠政策落地。对社工机构办公场所的租金、水电费以及其他各项费用，制订更加切实可行的优惠政策，让各项优惠得以落地。
第二，制定相关鼓励政策，增强社工机构自身的筹资能力。倡导社工机构与基金会合作，吸引社会资金来开展社会服务；探索公募、众筹的实现方式；允许社工机构对某些服务项目进行收费。
第三，加大财政支持力度，提升社工的薪酬待遇和福利待遇，在薪酬方面要加入竞争和激励机制，允许人力成本支出在一定的范围内浮动，鼓励社工不断创新，努力提升自身专业水平。
（四）调整购买服务的相关制度
在购买项目服务期限上，建议项目服务期延长到三年，第一年打基础、第二年强服务、第三年提质创新。如第一年被评为良好及以上，后两年可以自动续约，第二年进行中期评估考核，如不合格可终止合同，第三年进行末期评估考核，如不合格终止后期资金拨付。另外，对在不同区级或在市级登记注册的社工机构要一视同仁，打破地域限制和区域壁垒。
在购买服务的价格上，建议在综合城市和各区实际，结合近年来的操作经验，以及借鉴周边城市的标准的基础上，探索建立全市统一指导价，但允许在一定的范围内浮动，避免招投标时发生恶性竞争，保证项目承接机构的投入和服务质量。
同时，市政府可统一购买督导服务，聘请高水平的督导对全市机构和社工进行督导服务，及时发现和解决问题，不断提升社工机构的服务水平和能力。
（五）建立全市统一的项目评估标准和数据库
一是同类项目全市统一评估标准。目前的情况是各区都有自己的评估标准，不利于社工服务的规范化。而全部项目统一标准也不符合实际情况，比较适合的做法是同类项目全市的标准可以统一；二是建立相对稳固的专家团队，提高评估专家的专业程度。评估专家不仅是社会工作方面的专家，也应该包括对服务领域非常熟悉的资深社工。在全市建立统一的社工评估数据库，把每次项目评估考核的结果纳入其中，作为机构评级和获取项目、资源的参考条件。
（六）改进政府管理机制，给予社工机构必要的自主性
给予社工机构运作上更大的自主空间。改进政府管理机制的重点在于强调政府的政策导向作用，在宏观上把握社工机构的发展，并制定总体发展规划，提供相应的政策和资金支持，减少甚至避免社工机构的行政化，减少政府对机构规模、服务和发展规划的具体干预。政府应积极构建与机构平等化的关系，这样既有利于提高组织的自主性，拓展组织的发展空间，又利于缓解社工机构对政府的过分依赖，减轻政府部门的财政负担。
参考文献：
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[8]佛山市社会组织.社会组织名单[EB/OL].[2018-9-2].http：//fsnpo.gov.cn/.
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[11]顾江霞，董衍森，蒙彦妮：企业社会工作本土化服务过程探析——以东莞市某制造业企业社会工作实践历程为例[J].广东青年职业学院学报， 2012(2)：16-21.
[12]李海荣：社会服务：香港经验及启示[J].甘肃行政学院学报 ，2013(5)：28-39.
[13]张平淡：香港社会福利管理制度瞥探[J].东南亚纵横 ，2009(1)：87-89.
[14]岳经纶：温卓毅.新公共管理与社会服务：香港的案例 [J].公共行政评论，2012(3)：144-166.
〔基金项目： 本文是广东省社科规划项目“治理视角下社区福利服务资源的整合研”（GD15XZZ01）、佛山市社科规划项目“佛山地区社会组织孵化器培育能力优化研究”（2018-GJ034）的阶段性研究成果。〕
作者简介： 朱敏青，广东佛山人，佛山科学技术学院经济与法学院讲师，中南大学公共管理学院博士研究生在读，主要从事社会组织管理、社会政策的研究。
责任编辑/陆一霖
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