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中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1000-260X(2013)06-0098-05
用制度建设来规范约束干部行为，是过去几年我国行政管理体制改革的主要思路之一，十八大报告也再次强调了“要把制度建设摆在突出位置”这一改革战略。这里的制度在新制度主义学者那里主要指的是正式规则，即“人们有意识建立起来的并以正式方式加以确定的各种制度安排”，而那些“在长期的社会生活中逐步形成的习惯习俗、伦理道德、文化传统、价值观念、意识形态等对人们行为产生非正式约束的规则”[1]却并没有引起行政改革实践者和理论家足够的关注。因此，在有关基层政府的研究中，多数学者在解释路径上习惯于采用结构主义的取向，倾向于从组织正式规则结构中寻找解决实践问题的方法，而缺乏深入的过程性研究，不能对行政组织实践的复杂性做出有效回应[2]。基于此，本文尝试关注乡镇政府中的非正式规则现象，先从一般层面上讨论组织中非正式规则的产生及其影响，再结合笔者在荃镇政府所进行的一项田野调查①，分析乡镇政府中的三种非正式规则，以期在更宽的视野上认识乡镇政府，并为推进乡镇行政体制改革提供启发。
一、非正式规则的产生与影响
正式规则与非正式规则是以规则的产生途径和表现形态为标准进行划分的。诺斯把宪法、成文法、普通法、条例等说成是正式规则的代表，而把行为规范、约定、内心的行为规则列为主要的非正式规则的形式。它们共同存在于组织当中。赛尔兹尼克曾经系统研究过组织的非正式组织，他认为“从组织作为一个正式系统的角度出发，作为一个合作系统中特定部分的参与者，每个人在扮演各自角色方面都被认为是功能性的。但是事实上，个人有一种抵制非人格化、超越职能界限进行整体参与的倾向。正式系统(极端而言，像军队中的士兵一样)不可能考虑到下属的各种异常情况。”[3](P26)也就是说，每个人都是多角色、多身份的，在组织活动中，也不可能完全按照组织身份行事，他的行为不可避免地受到其他社会身份的影响。比如基层干部不仅是基层政府工作人员，还是他所在的家庭、家族以及乡土社会中的一员，这些不同的社会身份造成了乡镇干部不同的行为动机，有可能会产生与乡镇干部身份和组织正式规则相冲突的现象，当这些冲突变得频繁而正式规则又表现出弱势、无法有效约束干部行为时，就容易产生一些非正式规则。还有人认为非正式组织是用来满足组织成员个体层面需要的结果，这是因为在组织中正式规则通常更多地关注职务角色需要，而忽视处于相同职位上个体间的需求差别，当这些个体特殊的需求得不到满足时，组织成员就会转而求助于组织中的非正式规则。
组织非正式规则的另一个重要动力来源于该组织所处的社会系统。社会规则往往是“隐形的”而非“显性的”，带有非正式规则的色彩，这种社会规则对社会系统内组织的影响是很大的，它们通过潜移默化地影响组织成员而被植入组织中，也就是说，组织成员首先将社会规则“内在化”，并将这些规则用来指导自己在组织中的行为。另外，非正式规则还是组织试图适应外界环境和减少成本的一种表现。因为现代组织所处环境日趋复杂多变，现代组织不可能制定一套一劳永逸的规则以应对多变的环境，因此，正如安东尼·唐斯所言，“官僚组织要求每一个成员，都要懂得运用组织的正式规则以及规则之外的方法来实现组织中的正式目标。如果这样的要求经常出现，官员们倾向于将它们作为惯例，以消除在同样情形下进行决策的成本。而且，这种为成文的‘行为规则’，能够提高对其他官员相互影响的行为的可预测性。”[4]可见，通过利用“规则之外的方法”来降低成本，是官僚组织中产生非正式规则的一个重要原因。
不少研究关注了非正式组织的正面作用，比如非正式组织可以向组织成员提供有益于组织运作的个人激励；而当正式规则不能满足组织需要时，组织还可以通过非正式规则进行补充；另外在某些情况下，它们可以向组织成员提供正式目标，甚至个人目标都难以提供的激励。即便这样，某些类型的组织中，不加约束的非正式规则仍然是有害的，最明显的缺陷在于出现“目标替代”或“价值替代”。例如对于政府而言，非正式规则的存在可能造成干部行为“从追求官僚组织的正式目标转移到处理官僚组织内部的各种权力、收入和声望的各种关系上”[4]，从而影响到政府的效率和公平公正性。
二、乡镇政府中非正式规则的类型
乡镇政府中的非正式规则是指那些隐性的、非正式的却对干部行为起着重要影响的行为准则。笔者主要从以下三个方面对乡镇政府中的非正式规则给予呈现，当然它们不可能涵盖乡镇政府的所有非正式规则，而只是笔者结合实地调研所概括的乡镇政府非正式规则的主要方面。
(一)人情面子规则
“人情”在中国社会中是一个复杂的社会文化概念，大致上有以下三种不同含义：一是指人的某种情绪。如《礼记》中有言：“何谓人情?喜、怒、哀、乐、惧、爱、恶、欲，七者，非学而能”。这里的人情是人的一种与生俱来的情感类型，比如一个通晓人情的人，往往指的是那些具备“同情心”的人。二是指社会交往中“馈赠品”的某种资源。“在中国社会里，别人有喜事，我赠送礼物；别人有急难，我给予帮助。这时，我便是‘做人情’给对方。对方接受了我的礼物或帮助，便欠了我的人情。此处所谓人情，指的是一种可以用来交易的资源。”[5]这种交易资源，不仅仅指的是物资，还可以包括抽象的情感。因此，人情往往不易计算，也不需精确计算。第三个含义是指一种人与人之间应该如何相处的社会规范，这种规范是一个关系网络内成员共有的知识，从而增加了网络内成员行为的可预期性。
本文的“人情”及人情法则是在第三个意义上谈的，在荃镇政府中，干部们极为重视人情法则，并将其视为重要的人际交往手段。荃镇的人情法则主要包括两大类社会行为：第一种是在日常交往中，干部会用拜会访问、互相问候、馈赠礼物等方式维护和发展人际关系，以构建并巩固其关系网。所谓的“有来有往，亲眷不冷场”就是这个道理。在荃镇重要的一种人情往来形式是“红白喜事”，诸如结婚(包括儿女结婚)、直系亲属丧事、乔迁新居等等，几乎每个月都会有几场，特别是赶上副科级以上干部家的人情世事，几乎每个荃镇干部都要交“份子钱”，通常是由办公室的工作人员代收这些钱，然后记下所有交份子钱的人名和数额，一般情况下，每个人要交60元到100元不等，但大多数都是100元，这对于月收入仅有一千多元的荃镇干部而言显然是一笔不小的开支。但这又是不得不花的钱，要不会显得“不通人情”。
第二种合乎人情规则的行为叫“做人情”，比如当关系网络内的人遇到困难寻求帮助时，要以“不认人之心”给予帮助。而对方受了别人恩惠，欠了别人人情，也应当时时想办法回报，即所谓的“受人点滴之恩，须当涌泉相报”。笔者在荃镇调研期间曾经赶上一位干部的孩子得了白血病，需要不少医疗费，荃镇X书记还专门在一次全镇干部大会上发动大家为其捐款，很多干部都很自觉得捐了钱，并抱以同情的态度。捐钱者也希望当自己遇到类似困难的时候，也能够得到同样的帮助，这体现了人情规则的交换性特征。
笔者认为，人情法则在本质上体现了一种“还报”思维，众所周知，人类社会从产生之初就具备了“报”的行为逻辑，并已成为几乎任何文化所公认的基本行为准则，在“报”的规范上建立起广泛的社会关系。特别是中国文化中的人情法则，则是“报之规范”的衍生物。笔者还发现，人情法则下的人际关系也往往是脆弱的，因为人情法则下的人情关系得以维系的前提，是交往双方必须讲究“投之以桃，报之以李”、“礼尚往来”，当一方寻求帮助时，另一方会考虑对对方可能做出的回报做出理性预期，人们正是基于这种回报预期而对别人“做人情”的。但是如果一方“不讲人情”，不愿伸手或者不做出回报，那么双方就很难将“投桃报李”的关系延续下去，人际关系也会因此而受到影响。
在中国社会的人际互动行为中，经常与“人情”一起被提及的还有“面子”这个概念，所谓“面子”是指，个人在社会上有所成就而获得的社会地位和声望。而所谓“给面子”、“给脸”则涉及是否将个人资源分享给他人，如“给面子就含有可以让那些相关的他人分享自己的荣誉、名声以及由此而来的物品、财富、地位、权势等意义”[6]。可见，面子本质上是作为一种资源扩散方式而存在的。此外，面子还涉及人的尊严问题，费正清对此有相当的认识，他认为“中国式的人文主义包括关心个人尊严的问题，但那是从社会的观点来关心的。‘面子’是个社会性的问题。个人的尊严来自行为端正，以及他所获得的社会赞许。‘丢面子’来自行为失检，使别人瞧不起自己。人的价值，并不像西方所认为的那样是每个人固有的品质，而是需要从外界获得的”[7]。
(二)晋升资本规则
基层干部在日常政治生活中的互动行为及其所想所思构成了基层行政的真实图景，其互动行为常常围绕如何在激烈的乡镇政治权力角逐中胜出的问题展开。笔者发现，那些在荃镇被认为“有前途”的干部身上拥有一些共同特点，他们必须掌握一些有利资本才能得到晋升，这是乡镇政府中的隐秘晋升规则。笔者把这些有利晋升的资源称之为“晋升资本”，主要有以下几类：
关系资本。笔者把那种通过对上级的依附或者特殊主义的私人网络而建立起来的关系资源叫做关系资本，荃镇干部称之为“靠山”。这个关系资本可能有亲缘、地缘关系，也可能是业缘、学缘关系如领导、同事、同学等后天经营出来的关系。乡镇干部通过这种关系的建构获取一定的“关系资本”，使得他们在很大程度上能够较快获得高于其他干部的地位。而为了维持和进一步提升自己的地位，荃镇干部又努力进行持续的关系经营，谋求“关系”的再生产，这种关系的运作需要高超的手段和技巧。
体制资本。所谓体制资本是指依靠既有体制如所属的岗位或部门所提供的权力资料，而被赋予的某种资源优势。在荃镇像党政办、计生办、组织办、村镇办、宣传办等所谓“重要部门”的负责人才有机会晋升副科或正科级，也有个别重要管区的管区主任有时也会成为副科级的人选。而林业站、水利站、老龄办、旅游办等部门则被认为是“冷衙门”，这些部门的负责人少有被提拔为副科级的，这几乎成立了乡镇行政场域不成文的规矩。那么为什么会有这样的差别呢?荃镇党政办一位干部的话颇能回答这个问题。他说“这样的部门(笔者注：党政办)和领导打交道机会多，和领导有机会接触，才能有机会表现……另外，办公室这样的部门有它的特殊性，和其他部门打交道的机会也多……”
个人资本。主要包括文化素质以及以情感倾向、价值观、处世哲学等为基础的人格魅力等。文化素质集中体现为个体的学位、学历、培训经历以及个人能力等，荃镇政府在选拔干部上也越来越重视这些方面，那些没有学历的干部在提拔上会很吃亏。现任党政办主任就是一个例子，他是工人身份，没有学历，尽管在办公室主任这个位置上干的也不错，但却很难得到提拔，他自己也不对未来的仕途抱有太多的幻想。另外，个人的政绩也是个人资本的一个重要方面，那些写在“跟人履历表”上的优秀成绩，能为自己的晋升增添不少砝码。
总之，这些不同的晋升资本形式既有不断理性化的一面，如文化素质与政绩等对个人能力素质的强调；也有传统的一面，如关系资本如血缘、地缘或者业缘等特殊主义因素的重视，他们都有利于我们对乡镇政府以及干部行为的理解。
(三)关系运作规则
笔者在荃镇的调查发现，乡镇干部的很多行为还遵循“关系规则”，这一规则是乡土社会“关系规则”在基层行政系统的延伸，它结合了基层行政机构的层级特征和权力运行规则而呈现出特殊性。笔者首先从一般“关系”现象谈起，进而呈现乡镇干部行为的“关系”现象和“关系规则”特征。
学术界对“关系”一词有不同的解释角度，一种是从“社会关系网络”角度进行界定的，如格兰诺维特从关系强度的角度出发，提出将关系分为强关系和弱关系[8]；边燕杰对格氏的“关系”也做了进一步解释，将其理解为一种关系纽带[9]。还有学者特别强调个人利用社会网络争取社会资源以获得地位的意义，代表人物主要有科尔曼、林南、伯特等。另一种对“关系”的界定和使用是从方法论角度展开的，在布迪厄等社会学家的研究中，我们看到了这种研究路径的应用[10]。
众所周知，在有关中国社会的研究中，“关系”一直是理解中国社会结构的关键社会文化概念。它同前文中所提到的“面子”“人情”等概念已经成了中国人用以处理其日常生活的基本“储藏知识”之一部分。不少研究已经证明了“关系”现象在中国社会中的普遍性，梁漱溟曾在中西比较的基础上，认定中国社会既非个人本位，也非社会本位，而是“关系本位”[11]。费孝通也较早注意到了中西社会人际结构的差异，他认为西方是团体格局，而中国是“差序格局”[12]。在中国语境中，“关系”一词字面意思空泛却内涵丰富，甚至到了“只可意会、不可言传”的地步。有人认为，“关系”在西方文化中没有准确的对应物，但却是中国社会文化的核心和动力之一。在华尔德对中国工厂的研究中则认为“从社会学的角度来讲，‘关系’不是一个含义明确的术语。在通常的用法中，它指的是包括了从高度的个人间忠诚到礼节性贿赂等种种实用性私人关系。”[13](P202)在本文中，笔者将它界定为以某种认同为基础，建立在个人交往之上的特殊主义人际关系。它既是一种行动方式的表达，又是一种社会网络。
笔者在荃镇政府发现，所谓的“关系规则”已经成为乡镇政府政治场域中隐秘的空间和行为逻辑，并且几乎渗透到乡镇干部行为的各个领域，关系规则同正式权力运作结合起来，构成了真实的基层政府权力格局。意识到“关系”的重要性并熟谙乡镇政府的“关系规则”对于乡镇干部而言是至关重要的，甚至是每一位乡镇干部的“基础课程”。他们几乎将“搞关系”与日常工作等同起来，所谓“搞关系”、“拉关系”都是指建构个人关系网络。荃镇干部在其日常交往中展示了成熟的令人难忘的“拉关系”技巧。那么乡镇干部是如何拉关系的呢?王崧兴认为，中国人可以根据个体同其他特定个体或社会群体共存的“归属性特征”来与之发生“多元的”认同关系。个人拥有的归属性特征越多，他就越能拉关系。结果他在调动资源以在一个竞争的世界上实现其目标的过程中就处于更为有利的地位[14]。另外，在中国社会中，拉关系过程中最具共同性的归属性特征就是地域(籍贯)、亲族、同事、同学、结拜兄弟和师生关系。在荃镇政府中，这种通过利用“归属性特征”来拉关系的行为是非常普遍的，荃镇干部在访谈中多次提到在招商引资中利用“老乡关系、战友关系、同学关系”的行为便是例证。
另外，“拉关系”所隐含的一个意思是，在不存在前定性关系或前定性关系十分疏远的情况下建立或加强同他人的关系，体现了处理微妙而复杂的人际关系的高超技巧。在荃镇，那些成功拉得重要关系的干部往往成为大家赞美的对象，笔者就多次听荃镇干部说起一位干部与省里某位干部拉上关系而成功跻身市政府工作的故事。这些故事的流传加深了荃镇干部对关系规则的敬畏，这一非正式规则也进一步得到强化。
三、结语
乡镇政府中的非正式规则是乡村社会生存法则在乡土政治场域中的延续，是乡镇干部“乡土性”与“官僚性”双重身份在行为上的体现，也是乡镇干部在现有正式规则框架下，根据乡土政治特质和自身政治需求形成的日常行为准则，这是导致乡镇干部行为异化的主要原因之一。因此，在推进乡镇行政管理体制改革的过程中，有必要对乡镇政府中的非正式规则现象予以关注，并应从以下几个方面加以应对：
首先，在政府管理理念上，应当理性认识到非正式规则存在的客观事实，以更加灵活务实的态度看待乡镇干部，既要注重提升其行为的合法化、规范化水平，也要根据基层特殊的政治社会环境给予其足够的自由裁量空间。乡镇干部有时候会利用非正式规则以提高行政效率，当然其前提应当是在行政组织正式规则框架所允许的范围之内。其次，在社会文化建设上，应积极推进乡土文化转型。乡土文化是乡镇政府中非正式规则现象存在的社会文化根源，因此推进乡土文化从封闭、感性、重人情，向开放、理性、重规则转变，为乡镇政府改革提供有利的外部环境。再次，在人事管理体制上，一方面要继续加大对乡镇干部的教育培训力度，重在转观念、提素质、调角色，并结合最近开展群众路线教育的契机，积极树立服务型的基层干部形象；另一方面，继续坚持和完善基层公务员考录制度，为基层政府吸纳更多的具备现代政府管理理念的管理人才，通过优化乡镇政府人才结构，来减少乡镇政府中的非正式规则现象。
注释：
①本文调研材料来自笔者在2009年8月至2010年4月期间对S省荃镇政府做的为期9个月的田野调研。荃镇是中国北方一个典型的农业型乡镇，距其所属县城20多公里，工商业欠发达。对该镇的分析能揭示北方欠发达地区基层政府的一些共性。