坚持审慎理财原则 维持巨额财政储备——评一九九七／九八年度香港财政预算案，本文主要内容关键词为：预算案论文,财政论文,审慎论文,香港论文,巨额论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
今年3月12日，香港财政司曾荫权发表了题为《持恒处变、平稳发展》的1997／98财政预算案。新预算案反映了财政司对香港经济持比较乐观的看法。他预测，1997年香港经济有5.5%的实质增长，服务输出增长8%，货物出口增长8.5%，私人消费增长5.5%，失业率维持在3%以下，而通胀率而会回升至7%。
由于1997／98预算案是港英管治下最后一份预算案，也是香港特区政府实施的首份预算案。因此整个预算编制过程自始至终由中英双方共同参与。预算案公布后，香港许多社会团体及个人都认为，1997／98财政预算案依循了审慎的理财原则，体现了基本法规定的“量入为出”精神，不失为一份温和、审慎、稳健的预算案。它保证了港府及未来特区政府在财务按排上的连续性，有利于维持香港经济繁荣和社会稳定。
一、与往年的预算案相比新预算案有如下几个特点
1.坚持审慎、稳健的理财原则
中期预测是一种重要的财政策政策工具，用以确保政府收支预算能符合香港5年的整体社会、经济的发展状况。现就去年和今年中期预测有关的收入部分进行分析。从表1看，97年的中期预测比96年要低，4个年度平均低了97.15亿元（政府一般收入帐目收入）；再从政府总收入的预测看，97年预测也平均下降98.18亿元。从去年、今年的预测比较看，1997年的预测显然是比较审慎、合理的。因为，香港为海岛型经济，受发达国家贸易限制和西方国家经济放慢影响较大；今后卖地收入也不可能一直维持过高水平，若地产市道出现调整，楼价下调，呆、坏帐出现，金融服务业受影响，政府财政收入也会随之减少。因此，预测今后几年政府收入下降是完全有能的，从中可见，97／98预算案体现了审慎、稳健的理财原则，有利于对今后五年的预算收入、开支进行科学的管理。
表1 去年和今年中期预测（有关收入项目）的比较
注：*为预算数字，**为修定预算数字。资料来源：根据96／97、97／98年度香港财政预算案资料整理而得
2.为特区政府预留巨额财政储备
新预算案为特区政府预留了巨额财政储备。在1996／97年度，由于香港房地产市道兴旺，土地有价、股票印花税、物业卖买印花税大增，使修定盈余比原预算高出134.90亿，达151.10亿元。而在1997／98年度，由于土地收益无需拨入土地基金帐户和已完成了对新机场及机铁工程的注资，预计财政盈余高达316.80亿元，至97年7月1日香港特别行政区政府成立时，估计财政储备高达1630亿元，土地基金为1635亿元，香港总财政储备将高达3300亿元，连同1996年外汇基金所拥有3887亿元资产，特区政府的总资产已超过了7187亿港元。香港财政储备之丰厚，恐怕在世界经济史上是绝无仅有的。从1993／94至1997／98这5个年度的财政盈余来看，除1995／96年度有31.10亿元的少量赤字外，其余4个财政年度均出现了大量的盈余（参见表2）。这也在一定程度上体现了香港审慎的理财原则。预留巨额储备为特区政府奠定了稳定的财政基础，有利于确保港元币值的稳定性，也使特区政府得以制定香港经济发展的长远大计。
表2 1993/94——1997/98香港财政概况一览表
注：1997／98年度财政储备已除去对强制性退休保障基金管理局50亿元的注资。资料来源：根据1992—96《香港年报》等资料整理而得
3.大幅减免税项、改善各阶层市民生活
由于财政充裕，在1997／98年度，港府提议对薪俸、物业印花、遗产、差饷、葡萄酒等税项予以大幅度削减。这次税收减免幅度之大，仅次于1994／95年度。估计有96%的纳税人受惠，其中，单亲和伤残人士受惠最大，免税额大幅上升67%，个人基本免税额也有11.1%的增长。实施这些减税措施后，单身人士年收入超过61.6万元、夫妻（无子女）年收入超过101.6万元、夫妻（有子女）年收入超过123.2万元，才须按15%标准税率缴税，港府估计受减税影响将减少50.62亿元收入。虽然多年来对纳税人实施税务宽免，但香港的纳税人一直保持在140万人的水平，税基尚算稳定。针对商界要求削减公司利得税的呼声，财政司已建议明年对利得税作全面的检讨，已便使税制更有利于吸引外资和增强竞争力。
4.预算开支务实、审慎，有益香港长远稳定发展
新财政年度预算案体现了港府能坚持多年的理财原则，即把开支增长与生产总值增长挂钩。预算公共开支总额为2483.8亿元，其中，以房屋的开支为最高，达321.4亿元，实质增长16%，其次为环境，有14%的实质增长，社会福利开支排行第三，有9.1%的实质增长。至于各项开支占公共总开支的比例，则以教育开支为最高达18.2%，其次为辅助服务，占13.7%，卫生及社会福利则分别占11.4%及8.5%。港府还计划动用4亿元，兴建科学院第二期工程和设立工商服务推广署。政府增加在教育、房屋、工业方面的开支符合香港的客观实际，有利于提高香港的国际竞争力。
5.大量增加土地供应，稳定香港房地产市场
长久以来，土地供应不足已成为推动香港楼价上涨的基本因素。为解决这一民生问题，财政司建议成立专职小组，研究政府各部门如何简化批地手续，监察协调建屋批地审批程度，并决定在今后五年，推出260公顷私人住宅用地，327公顷公共建房用地，即每年推出52公顷私人住宅用地和65.4公顷公共房屋用地，估计今后的比地数量比95—97年（批地高峰期）还多。由于土地、公屋供应大量增加，将能更有效地抑制炒楼风气，令香港房地产更健康、稳定地发展。
二、有待探讨的几个问题
从总体看，新财政预算案既照顾了各界层的利益，又顾及了香港长远的发展。是一份审慎、稳健的预算案。可是，仍有一些重大问题有探讨。这主要体现为以下三个方面。
1.如何拓宽税网、稳定税基。1997／98年度的预算案减税幅度较大，因而有可能削弱税基，从而使税制更加脆弱和不稳定。
根据修定预算，由于香港经济表现良好，政府收入大幅增长，1996／97年底港府将有151.10亿元盈余，而非原预算的16.20亿元，再加上预算1997／98年度末有1897.20亿元的财政储备（见表1），财政储备已积累至足以应付香港经济波动的水平。按香港历来稳健的理财原则，政府不能因为收入增加更随便增加开支，因此通过减税就成为唯一的选择了。
在财政健全的情况下，把纳税人的钱返还给纳税人是应该的。但问题是新财政年度减税幅度较大，仅次于1994／95年度。以减免薪俸税为例，1994／95年度的薪俸税宽减，已经使完全不用缴税人数的比例，从占就业人口43%上升至58%，加上这次大幅宽免，脱离税网人数更大，从而使人担忧香港税基的稳定性。事实上，96／97年度盈余之所以高出预算，主要是土地收益丰厚和印花税大增。但应看到，这两项收入都是很不稳定的非经济性收入，在政府总收入中的比例波动很大，万一香港经济发生逆转、物业市道和股市出现调整，就会使政府收支失衡，那么只能重新拓宽税网和提高税率，结果就会影响香港税制的稳定性。八十年代初，由于港府过于依赖卖地收入，导致财政收入大幅波动，被迫大增税项大加税率，以应付地产低潮影响的教训，应引以为戒。
调整利得税税率更是涉及香港税基稳定性的又一关键。1994／95年度港府已将公司利得税由17.5%降至16.5%，在新财政年度，财政司表示，明年将就降低利得税及折旧免税额等问题进行全面的探讨。
不可否认，亚太地区，尤其是新加坡所实施的税务优惠措施，已对香港构成了挑战。如1996年新加坡已把公司利得税由27%降至26%。虽然比起香港16.5%的利得税还高出10%，但其他税务优惠则更具吸引力。例如，对于证券公司的收益，按10%的利得税征收；为鼓励企业在新加坡继续投资高科技项目，对由创业资本所取得的利润，给予税务减免，且奖励期限高达为十年；为了鼓励当地居民努力工作和挽留专业人才，政府已把新俸税减低2%，并把税阶由14个缩减至10个，以便让更多人才不用缴税或少缴税。除此之外，新加坡还如给予金融公司的贷款坏帐准备金以税务扣减，鼓励金融机构储有足够的准备金，以应付意外亏损和资产缩减所带来的冲击。并给予拓展新金融证券业务所增加的支出以双重扣减。由于税制优惠，已有不少在香港注册的本地公司和外国公司选择新加坡为地区总部和上市。由此可见，适当调低香港利得税有助于增强香港的竞争力。财政司明年对香港利得税进行全面检讨，此举为明年削减利得税“埋下了伏笔”。个别会计界人士认为，预期利得税明年有可能由16.5%调低至15%，并与中国沿海经济地区的税率看齐。
香港税制于很久以前制定的，所以有检讨税制的必要。但是，目前香港利得税税率已经很低了，再降低利得税会使香港的税基更加脆弱。按1996／97年度计算，削减1%的利得税率，就会使政府财政减少20—30亿元的收入。况且，降低利得税也并非吸引外资的唯一因素，因此，在研究减低利得税的同时也应顾及政府财政收入和税基的稳定性。
宽减物业印花税也引起了社会的极大关注，港府的原意是要减轻置业者的负担。但是后果却令人担心。在私人住宅供不应求的情况下，减低印花税极有可能助长400万元以下住宅的炒风。人们担心楼价再节节上升，只会增加置业者的负担。香港楼价已到了高不可攀的地步，再上升则必然打击民生，但物业市道又与香港经济、社会密切相关，牵一发而动全身。因此，如何利用税制对楼价进行调控，又不至于影响香港经济也有待深入的研究。
2.大量批出土地会否冲击香港的整体经济？
根据新财政预算案资料显示，未来5年（1997—2001年）政府计划批出的私人住宅用地、公共房屋用地分别比前5年（1992—1996年）增加80%和27%。财政司还准备成立专职协调小组，研究如何简化批地程序，加快土地开发。应该讲，及时批出土地对打击房地产过于炽热的炒风、平衡楼宇供求是有积极意义的。但是，大幅增加土地供应对香港整体经济所造成的负面影响则不可低估。
在香港财政收入中，卖地收入占有重要的地位。1980／81年度，卖地收入曾一度占到港府总收入的36%，也曾跌至2.3%（1968／69年度），这反映出卖地收入既是香港财政收入的一个重要组成部分，也是一个极不稳定的因素。在1990／91—95／96年度，属于港府的卖地收入几乎占到政府总收入或总支出的10%左右（见表3），而且随着房地产市道兴旺、与之相关的其他收入，如地产发展商的利得税、差饷、物业税、印花税及物业投资收入也会随之增长。可见，在这种特殊经济体系下，若土地供应过大，政府丰厚的收入必然会随之下调。长远而言，只能靠增加税收作补偿，市民负担必然加重。至于对股市、银行业和港人财富的影响就更大了。因此，保证政府对土地的宏观调控，使土地有价就非常重要。所以，如何适时适量推出土地，做到既能平衡房地产供求又能保持整体经济不受冲击，就有待有关方面深入探讨了。
表3 香港卖地收入与政府总开支、收入之比较
注：*属香港政府的卖地收入。资料来源：根据香港年报等资料计算而得
3.如何维持稳定合理的财政储备
预算案公布后，香港社会各界对政府拥有巨额储备，却没有增加老人福利开支争议最大。有些人认为把老人综合援助金由1935元提高至2235元只需动用3亿元。这里就值的探讨两个问题，1）、在巨额储备下如何控制福利开支的膨胀。2）、如何维持合理的储备水平。
其实，1997／98年度出现316.8亿元财政储备是有其特殊原因的。从政府收入看，1997年后土地收入全部归特区政府，估计会因此增加70—80亿元的收入。出售400个大型政府宿舍，可增加一次过特殊收入。从开支看，对香港新机场、机铁工程注资刚结束，新的大型工程尚未开始，从而使财政储备大幅地增加。在以往5年，港府对大型基建建设的投资，平均每年高达225亿元。而1997年在新机场的开支仅有50亿元。因而减少了170多亿元。以后几年，随着香港大型铁路工程的开工，政府的投资将高达490亿元。因而，从长远看，政府有必要维持巨额财政储备。至于福会福利开支在以往5年已有88%的实质增长，在此基础上，今年还有9.1%的实质增长，开支速度不可谓慢。若再维持高增长则会影响财政稳健性。储备丰厚并非坏事，但如果因而改变审慎、稳健的理财原则，则有可能对长期经济稳定带来负面影响。
在拥有巨额储备条件下，探讨如何用活的财政储备则更有积极意义。香港属于开放型自由经济体系，极易受世界经济波动的冲击。所以，有必要保持强大储备。但也要看到，过多的储备将造成市民税负过重和资源配置不合理。因此，有必要制定合理的储备比例。比较合理的做法是，在扣除未来几年的必要开支外，把年初财政储备与经常性开支挂钩，以维持足够一年经常性开支为合理储备。1997／98年度政府经常性开支为1544.10亿元，年初财政储备为1630.40亿元，储备与开支之比为106∶100。应该说，这一比例是可取的。至于多余的储备则可考虑成立发展基金，并对强制性退休保障计划注资。可按每月2000元金额，向退休人士发放，这样，就可以减轻社会福利开支的压力。但这些改革都是关系到香港的长远发展。因此，均有待特区政府深入研究。
综上所述，新财政预算案维护了审慎、稳健的理财原则，体现了香港经济发展的长远规划和安排，有利于巩固香港作为亚太地区的金融、经济中心的地位，可以预见，1997／98年度预算案对香港今后的社会经济发展具有积极、长远的影响。但是一些关系到香港整体社会经济稳定的具体策略，则有待香港特区政府在制定新的财政预算时予以解决。
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