后发地区财税体制改革的特点、动力机制及对策_转移支付论文

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      财税体制改革是我国全面深化改革的重要一环，特别对于后发地区而言，能否抓住历史机遇，构建有利于经济发展和民生改善的财税制度，全面释放推动经济社会持续发展的动力和活力，将成为其能否实现后发赶超的关键所在。但是，后发地区财税制度改革是一场利益结构深度重组的复杂过程，面临着诸多挑战和多重障碍。一方面，财税制度改革不可避免地要触及现有利益分配结构，自然会遭致既得利益者的反对甚至抵抗。另一方面，现行财税体制也有生存的自然基础和人工土壤，其制度本身发展演变的惯性也可能阻碍改革的顺利进行。因而，我们必须统筹协调，深入了解后发地区财税制度改革面临的独特问题、存在的动力和阻力，才能有序推动后发地区的财税制度改革。

      一、国内财税制度改革问题研究现状分析

      从历史进程来看，财政管理体制改革充当着经济体制改革先行者的角色，一直是经济体制改革的突破口和主要环节，[1]大致经历了放权让利(1978-1994年)、建立适应社会主义市场经济体制的财税体制及其运行机制(1994-1998年)、构建公共财政体制框架(1998-2003年)以及健全和完善公共财政体制(2003-目前)等4个阶段。[2]特别是1994年财税体制改革，以及以后推进的所得税分享、税费改革等，规范了国家、企业和个人及中央和地方的分配关系，建立了我国财政收入稳定增长的机制。[3]

      就财政制度的问题而言，有学者认为我国分税制并没有得到通盘实现、预算外财力的筹集和使用不规范，复合税制中资源税、财产税等税种缺失和缺陷，以及非税收制度严重扭曲等。[4]同时，现有财税体系存在缺乏规范性控制目标、政府支出责任界定不清晰、地方政府缺乏稳定财源、财政转移支付制度不完善、政府债务风险加大等问题。[5]而且，我国宏观税负偏高，制约消费需求扩大，加上财力与事权不匹配，迫使地方政府不计代价地扩大财源，导致粗放型增长方式难以转变。[6]

      从改革基本思路来看，深化财税体制改革要坚持处理好政府和市场的关系、充分发挥中央和地方两个积极性、兼顾效率和公平、统筹当前和长远、总体设计和分步实施相结合、协同推进财税和其他改革。[7]从改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度三方面入手，消除各种体制机制弊端。[8]同时，建立中央政府和地方政府财权和事权相匹配的财政收支体系，完善有利于基本公共服务均等化的公共财政体系。[9]

      从具体对策来看，当务之急是改善政府支出结构，如建立党政机关机构运行支出和公共服务支出标准，规范政府财政支出。[10]完善财政转移支付制度，规范转移支付方式，改革转移支付资金的分配办法。[11]同时，减少财政层级，建立健全财力与事权相匹配的财税体制。[12]另外，还需要推广“营改增”，建立全口径政府预算体系，提高预算的法制化程度，扩大地方政府独立发债的权力，初步建立中长期预算框架，增强财政可持续性。[13]

      对后发地区财税制度改革问题，学者们也展开了探讨。早期有研究者(王振彦，1994)提出财税制度改革对欠发达地区经济发展有负效应，如减少地方财政、增加企业税负等，并从优化所有制结构和经济结构，以及财税管理体制等角度探讨了如何减少财税制度改革负效应。[14]张蕾(2000)提出要加强财政收入征收、管理和监督水平。[15]党守华(2006)则认为要开发西部，关键是调整与改进财税政策，规范中央转移支付制度，加大转移支付力度，在西部地区全面推行零基预算，并构建西部财政政策性投融资体系与政策框架。[16]

      我国学者从财税制度改革的原因、目的、基本思路和对策等方面展开了颇多研究，为我们研究后发地区财税制度改革奠定了基础。问题是，现有研究对后发地区在新形势下财税制度改革所面临的特殊局面和问题，财税制度改革的动力、可能遭遇的阻力涉及不多，进而导致我们缺乏有针对性的后发地区财税制度改革政策建议。有鉴于此，本文探讨后发地区财税制度改革的特征问题，剖析改革过程中的动力与阻力及其机理，并在此基础上探讨后发地区全面深化财税制度改革的应对措施。

      二、后发地区财税制度改革面临的特征问题

      后发地区产业结构、经济发展状况有着自身特征，从而导致其财税制度改革的独特问题。这些问题突出表现在：地方政府财权与事权的制度性失衡尤其明显、转移支付制度不完善导致地方财政两极分化常态化和扩大化，财税收入的单结构与支出的多结构导致财政风险日增、财税制度改革的产业基础和经济基础相对薄弱的局面。这些特征问题催生了后发地区财税制度改革的独特需求，即要求全面推进财税体系的制度改革、结构调整和功能转化。

      1.后发地区政府财权与事权的制度性失衡异常明显

      1994年的分税制改革确立了我国政府间财税征收和支出责权关系，改革使得财权逐渐上移，特别是向中央政府上移，事权则逐渐向省以及省以下政府下移。[17]从全国范围来看，近年来，虽然地方政府财政收入占全国财政收入比重有所上升，但地方政府支出比重却逐渐达到历史新高，这就导致地方政府财政支出比重的上升幅度比财政收入比重上升幅度高6.4个百分点，说明中央和地方财政责权失衡情况甚至有所恶化。如表1。

      

      后发地区地方政府的事权责任与财权能力失衡状况尤为明显。后发地区的地方财政收入要明显低于发达地区：2012年，贵州地方财政收入为1014亿元，甘肃为520亿元，仅为广东(6229亿元)的六分之一和十二分之一；但同期，西部地区财政支出规模则要明显大于财政收入规模，导致西部地区财政支出规模与发达地区差异明显较小。财政收入和财政支出的不平衡导致后发地区的地方财政支出普遍是地方财政收入的2～3倍，这种失衡逐渐累积起来，就形成了巨大的地方政府债务，而这又迫使地方政府不计代价地扩大收入来源。如表2。

      

      2.转移支付制度不完善导致地方财政两极分化常态化和扩大化

      中央政府针对后发地区的财政转移支付体制存在较大缺陷。如在资金结构方面，一般转移支付资金偏少，专项转移支付资金过多；在转移支付资金分配方面，基于往年基数的分配方式容易扩大区域间财政收入和财政能力的差距；在专项转移支付项目安排方面，项目数量异常繁多、多头管理现象普遍；在转移支付项目审批、评估方面，项目评价标准和依据不明确，主观性强，项目实施考核不科学；在专项转移支付使用方面，普遍要求地方政府相应配套，加剧了后发地区政府的财政压力。

      特别需要指出的是，由于后发地区本级财政收支失衡严重，上级政府的转移支付成为重要、甚至主要的财政收入途径，一些地方政府便会利用现有财税制度的漏洞，千方百计争夺转移支付项目。在这种情况下，我国出现部分后发地区争当国家级贫困县、省级贫困县的怪事，以及贫困县“脱贫不脱帽”的怪相，严重降低了中央财政转移支付的公平性和效率性，并进而导致转移支付制度问题的常态化、固定化和扩大化。

      3.财税收入的单结构与支出的多结构导致财政风险日增

      从财税收入来看，虽然中央和省级政府财税收入来源颇多，包括增值税、营业税、所得税以及非税收入等，但从县级政府本级财政收入结构来看，后发地区许多县域经济结构单一，财税收入往往集中于烟酒茶、土地收入、矿产资源税等不多的渠道。与此形成反差的是，后发地区财政支出结构则表现出多样化特征，包括公共安全、教育科学技术文化、医疗卫生、社会保障与就业、农林水利、交通运输等诸多方面。

      财政收入的单结构容易导致收入风险，加上财政支出项目和规模所特有的相对稳定性和刚性特征，容易使得后发地区财政收支失衡不断扩大。如一些贫困地区的地方财政主要来源于下游水利发电等，靠天吃饭特征明显，当气候风调雨顺时，地方财政收入有一定保障，但是一旦遇到极端干旱天气，水源枯竭，其地方财税收入将大打折扣。还有一些贫困地区的财政收入主要依靠矿产等自然资源税，一旦经济不甚景气，矿产资源价格显著下跌，则很容易出现财税收入明显下降的情况，从而恶化财政收支赤字。

      4.财税制度改革的产业基础和经济基础相对薄弱

      经济制度改革与调整的最终目标是为了改善国民生活水平，财税制度改革也不例外。中国经济发展明显不平衡，东部沿海地区已经接近或者达到中等发达国家的经济水平，其可以将更多的财政资源用于社会事业和公共服务。但后发地区的产业规模和经济基础很难支撑财税制度快速的公共化改革，即窘迫的本级财政收入和庞大的财政支出使得后发地区缺乏财力提供足够的公共服务和社会保障水平。如何推动财税制度的生产型与公共化功能的协调与平衡，既加快经济增长，又适度提高社会公共化是后发地区财税制度改革面临的重大挑战。

      三、后发地区财税制度改革的动力—阻力系统

      财税制度改革是一个利益调整和重构的过程，既存在推动改革的力量，又存在阻碍改革的因素。因而，只有厘清后发地区财税制度改革的动力和阻力体系，才能顺利推动财税制度改革深入发展。总的说来，后发地区财税制度改革的动力主要包括经济动力、社会动力和政治动力等三个方面，财税制度改革的阻力则主要包括制度惯性、利益阻碍、观念障碍和行动障碍等，而各种动力和阻力又形成了一个相互作用的动力—阻力系统。

      1.后发地区财税制度改革的动力体系

      要素约束变化带来的产业升级和结构调整需求构成后发地区财税制度改革的经济动力。随着西部大开发战略持续推进，中央财政加大资金扶持力度，央企等国有资本陆续进入和民间资本涌入，后发地区经济社会发展的资本瓶颈逐渐缓解。但另一方面，由于大量劳动力转移到发达地区，“刘易斯转折点”到来，后发地区经济增长所需的劳动力资源成本趋于上升。同时，后发地区经济增长的生态环境、资源能源(土地、矿产和能源等)约束也将持续上升。要素约束和要素价格的变动要求经济发展方式转变和产业结构调整，进而推动财税制度改革，特别是生态成本、资源成本上升呼唤资源税收制度、生态补偿制度等财税制度的相应变革。

      民众需求的社会化激发财税制度调整的社会动力。后发地区正经历城镇化过程，城乡结构、就业结构以及家庭结构都在快速转变。从农业社会向工业社会转变，从农村、农业就业向城镇、非农就业转变，催生了民众需求的社会化转变。在工业社会中，家庭和个人保障功能下降，失业、医疗和养老等风险明显增大，且呈系统化、社会化发展趋势。这就需要后发地区展开财税制度结构性调整，使之逐渐适应、满足民众快速转变的社会需求。

      经济发展目标的多元化成为后发地区财税制度功能性转变的政治和政策动力。近年来，无论是中央的部署，还是民众的要求，后发地区政府都必须将推动经济增长的主要甚至唯一目标逐渐向经济、社会协调发展的多元化目标转变，这又要求后发地区财税制度的功能性转变。在以经济增长为主要目标的发展阶段，财税制度需要将更多注意力放在推动经济增长上面，其功能具有生产型特征。[18]随着经济社会发展目标转向广大人民群众更公平享有经济社会发展的成果，财税制度的功能也将逐渐向服务型、公共化转变，从而实现多功能、多类型(生产型、公共型、服务型和民生型)协调发展。

      2.后发地区财税制度改革的阻力体系

      后发地区财税制度改革面临着各种阻力，其中，财税制度自身发展与演变的惯性成为影响财税制度改革进程的重要因素。从长期上来看，财税制度的深层次改革将奠定后发赶超的坚强基石，但改革效果往往并不能立竿见影，甚至还存在反复。如一味追求GDP增长的财税制度模式长期内会导致生态环境和经济增长不可持续等问题，但短期内的确可能带来经济高速增长；反之，公共化取向的财税制度改革将有利于长期经济发展，但短期内不仅面临资金匮乏，而且可能导致经济增长放缓等问题。

      同时，财税制度改革将触及既得利益者的切身利益，特别是针对后发地区的中央财政转移支付成为部分利益群体嘴中的“唐僧肉”，谁都想捞一块，催生了一批将手伸向项目申请、获批和验收等环节的官员和商人利益群体，形成了相应的利益关系和利益链条。而财税制度改革将毫不留情地破坏这种关系，必然会冲击现有利益关系结构。在既得利益面前，他们自然不愿改革，部分人甚至还会千方百计地阻扰改革。

      而且，后发地区财税制度改革还面临着观念和行为障碍。后发展地区的落后在很大程度上表现为人的思想观念落后。后发地区部分干部对于转变政府职能、创建服务型政府和财税制度公共化改革缺乏深刻认识，一些基层工作人员并不把政府财力视为公共资源，而是视为一种权力和特殊资源，在深化财税制度改革面前疑虑重重。另有部分安于现状的人意识不到改革的必要性、迫切性以及改革带来的巨大长期效益，对财税制度改革不甚积极。还有一些人虽然意识到改革迫在眉睫，但缺乏行动的勇气和毅力，得过且过，行为拖沓、迟缓。

      3.后发地区财税制度改革的动力—阻力系统

      财税制度改革的动力源自不同方面，表现为不同类型，而且对应不同主体，其行为方式和决定机制也存在差异。经济动力来自于要素约束变动、产业结构升级、经济结构调整的要求，对应主体是地方政府和企业家，推动改革的途径是生产力对生产关系的决定规律、政府的行政手段和市场力量的统筹协调。社会动力来自后发地区群众需求的社会化，对应主体主要是地方政府和群众，推动改革的动力源自人民群众的各种诉求表达。政治动力主要源于中央和上级政府的改革的压力以及财税制度本身发展的需要，对应主体为中央政府和地方政府，推动改革的方式主要是行政指令和法律法规。

      与此类似，财税制度改革阻力也形成相应体系。制度惯性阻力来自于制度本身，利益阻力来自于不同的既得利益集团，行为阻力则主要是因为部分官员、干部观念滞后、进取心不足等。既得利益集团是阻碍后发地区财税制度改革的核心力量，其阻碍财税制度改革的形式也多种多样。一是通过幕后不正当交易或游说，阻碍改革进程；二是利用改革过程中出现的问题贬低改革成效，夸大改革成本；三是以群众利益为幌子，鼓动有关群体抵制改革。

      动力系统与阻力系统存在一定互动。首先，动力系统与阻力存在此消彼长的关系，当动力系统的力量上升时，阻力系统的力量就受到削弱，反之亦然。其次，两种力量源泉和主体之间可能存在互动。作为推动财税制度改革力量的部分政府官员和企业家，可能成为既得利益者，从而转变为阻碍力量；另一方面，现有财税制度的既得利益者也可能从改革阻碍者转变为改革推动者。再次，动力与阻力系统的形式与途径之间可能存在交错。如表3。

      

      四、推动后发地区财税制度改革的路径与对策

      后发地区的财税制度改革是一个复杂的系统性工程，需要以国家财税制度的整体改革和全面推进为宏观背景和现实基础，差别对待、统筹协调，凝聚后发地区财税制度改革的合力。基本思路是，中央政府需要改革中央和地方的财权和事权制度规定，在全国统筹、制度统一前提下，给予后发地区财税政策和财税收支必要的政策优惠和财政倾斜，从而保证基本公共资源和服务的公平化。后发地区则要自力更生，加快地方财税制度改革步伐，分类设计、统筹推进，实现财税制度生产型和公共服务型平衡与协调的阶段性改革目标。

      1.差别对待、统筹协调，凝聚后发地区财税制度改革的合力

      财税制度改革阻力来自多种途径、对应不同主体，需要分类考虑、区别对待。对那些通过正当、合法途径获得合法收益的利益团体(地方政府和商人)，改革过程中应该保障他们的利益，一旦改革给他们带来损失，则应该给予适当补偿；对那些通过非法途径，如行贿受贿、权钱交易等获得的既得利益则必须坚决打击；对部分干部、群众不理解改革、不支持改革，则应该采取教育和引导的方式，帮助他们转变观念。同时，应该统筹协调、充分发挥财税制度改革的动力系统功能，形成推动后发地区财税制度改革的合力。

      因而，一方面要分类制定有针对性的财税制度改革措施，如基于转变经济发展方式的目标，采取调整产业发展政策，限制高能耗、高污染行业，提高资源税等措施；基于改善地区居民收入分配格局目标，采取调整所得税制度、加快房产税试点，改革国有企业税后利润分配制度等措施。另一方面，需要实现不同措施间的配套与衔接，统筹推动后发地区的财税制度改革，从而最终形成结构合理、功能配套、体系完善的财税制度。

      2.后发地区财税制度改革的基本思路和当前着眼点

      后发地区财税制度改革要以加快经济发展方式转变为主线，以实现财税制度的“生产型”和“公共型”功能的动态平衡为立足点，以合理界定财税体系中政府与市场的功能边界，中央和地方的责权边界，经济增长与公共服务的支出边界为前提，以财税资源的配置效率和分配公平为原则，以完善财力与事权相匹配的合理财税体系，健全以消费税与所得税为主体、财产税与资源税为补充的复合税制为主要工具，逐步构建和完善有利于结构优化、科学发展和社会公平的财税制度体系。

      当前财税制度改革的着眼点是健全和完善从中央到地方的合理财权与事权匹配体系，这就要求中央统筹实施，尽快将社会保障、基础教育等全国性事务统一划归中央政府，依据区域、分类型的财政支付原则，合理划分中央、省、市县政府的财权和事权。[19]同时，要逐渐完善中央政府财政转移支付体制，有倾斜地增加一般性财政转移支付规模，适当减少专项性转移支付规模，并加强转移支付申请和审批的规范标准，加强项目实施评估与监管，确保弥补后发地区财政收支差距，保障后发地区与发达地区基本公共服务和公共资源的公平化。

      3.协同推进财税制度改革与产业结构调整，奠定财政制度公共化的产业基础

      现阶段后发地区特别需要注重财税制度改革目标和政策的阶段性特征，实施有利于经济持续增长的财税制度改革战略，避免陷入财政支出超前公共化的财税改革陷阱。这就需要后发地区将财税制度改革与经济结构、产业结构调整和升级有机结合起来，积极支持区域传统产业、优势产业、新兴产业和技术改造产业的发展，不断壮大地方经济、增加财税来源，从而奠定财税制度公共化改革的经济基础。

      一要结合国家产业发展规划，制定和完善符合后发地区实际的产业发展政策，紧抓发达地区产业结构升级的机会，积极承接符合产业发展政策的转移产业，重点发展具有区域竞争力的资源加工产业、民族医药产业、文化旅游产业和饮食消费产业。二要完善税收制度体系，如稳妥推进“营改增”，完善区域税收优惠政策，加大企业加速折旧、再投资退税、延期纳税等财税优惠力度。三要建立有利于地方经济发展的财政支持平台体系，如加大政府对中小微型企业信贷融资的财政支持力度，择机发行用于城乡公共基础设施和公共服务设施建设的地方政府债券，并设立专项财政基金用于扶持产业调整和升级。

      4.加快创建、完善后发地区的资源开发税费和生态补偿体系

      首先要加快发展、完善与主体功能区建设相配套的财税政策。[20]中央财政要加大国家级禁止开发和限制开发地区的一般财政转移力度，提高这些地区的公共服务能力和公共服务水平，从而保障主体功能区规划的有效实施，在保护生态环境的同时提高人民群众的生活水平。其次，改革资源税制度。基于矿产资源的市场价格和现实需求，逐步提高资源税税率，并将提升资源税所增加的部分收入划归地方政府。再次，构建科学合理的生态补偿机制。加强生态价值评估体系研究，确定合理价格，探索可行的生态补偿途径和方式，在动态评估生态价值的基础上，建立利益相关者协商解决的生态补偿机制。

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