乡镇自筹资金管理改革刍议，本文主要内容关键词为：刍议论文,资金管理论文,乡镇论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
乡镇财政资金包括预算内资金、预算外资金和自筹资金。其中，预算内资金随着分税制财政体制和转移支付制度的实施和逐步完善，其管理将逐步规范；预算外资金随着国务院《关于加强预算外资金管理的决定》的颁发和贯彻执行，其管理也将逐步走向规范。比较而言，目前，乡镇财政资金中自筹资金管理存在的问题突出，必须引起政府和财政部门的高度重视。
一、乡镇自筹资金管理存在的主要问题
（一）自筹资金概念不科学
在乡镇财政建立之初，在预算内、预算外资金之外，将部分乡镇资金定为自筹资金，这是因为，在当时这部分资金由乡镇集体经济组织和其他部门管理，对其性质无法确定，列为自筹资金收归财政管理，容易被乡镇有关部门和单位接受。同时，也是为了表示乡镇财政与县及县以上财政的区别。可见，把乡镇统筹和村提留款定为乡镇自筹资金是一种权宜之计而并无科学根据。
（二）自筹资金性质不明确
自筹资金究竟是财政资金还是集体资金，理论上一直未讲清楚，政策上也无明确规定。因此，它既游离于财政之外，又强烈地依附着财政。目前，自筹资金由五部分组成：乡镇办企业上缴利润，乡镇事业单位上缴收入，土地征用费收入，乡镇统筹、村提留收入和其他收入。其实，乡镇办企业上缴利润是乡镇政府凭借其对生产资料所有权参与的税后利润分配，应归属于乡镇政府财政资金；乡镇事业单位上缴收入、土地征用费收入和其他收入都是乡镇政府行为，也应归属于乡镇政府财政资金；乡镇统筹、村提留款，由于其项目设定、收取标准、支出范围等都以国家法令为依据，并由乡镇政府组织收取，也并非真正意义上的自筹，并不是部门和单位的集体资金。乡镇政府依法组织收取自筹资金属于乡镇政府行为，这理应属于乡镇财政职能，但因自筹资金性质界定不清，不少地方自筹资金由乡企办、乡镇农经站、土管所等部门管理，从而导致乡镇财政职能界定不清。
（三）自筹资金管理不规范
目前，乡镇自筹资金管理相当混乱。主要表现在以下几个方面：
1.多头管理，政出多门。目前，全国各地乡镇自筹资金管理分散，管理单位众多。管理方式分别是：乡镇财政所或农经站单独管理；乡镇财政所和农经站各管一块，互不干扰；按资金来源渠道及主管分类，分别由有关主管部门管理，乡镇办企业上缴利润由乡企办管理，土地征用费收入由土管所管理，等等。
2.随意收取，加重农民负担。虽然国务院对自筹资金收费范围、项目和标准有明确规定，但在各地扩大收费范围、增加收费项目、提高收费标准的同时，“搭车”收费现象严重，加重了农民和乡镇企业的负担。据国务院农民负担检查组调查，1995年湖北、湖南和安徽的不少农村，除去税收外，农民实际负担都在上年人均纯收入的15%左右，是国务院规定标准的3倍。
3.征收方式不规范，征收成本过高。自筹资金收取时，常常采用“大兵团作战”、“突击征收”等人海战术，不但工作方法简单化，而且收费中征收人员工资福利费用占去相当比重，征收成本过高。尤其是当农民负担日益加重，对收费有抵触情绪时，一些乡镇任意动用民兵，强行收款收粮，甚至造成农民伤亡事件，严重伤害了农民的感情，成为引发社会不安定的重要原因，社会影响极坏。
4.“体外循环”，缺乏监督约束。自筹资金从收取、管理到支出，基本上游离于乡镇财政管理之外，缺乏必要的财政约束。一些地方实际上把自筹资金变成了“小金库”，不少乡镇的自筹资金分别由有关部门以私人存折存入农村合作基金会或信用社。自筹资金支出中，普遍存在请客送礼、滥发钱物、开支生活费、借支、以拨作支、以领代报、贪污、挪用等违纪违法问题，据财税大检查资料，乡镇中90%的违纪问题出在自筹资金和预算外资金上。
5.收支项目和标准不稳定，缺乏连续性和可比性。乡镇政府和执收部门往往不顾国务院法令规定，而是根据支出需要任意确定收支项目和收支数额，任意调整支出结构，资金筹集和使用无计划，使自筹资金在年际间和具体收支项目上缺乏连续性和可比性。
6.地区不平衡，负赋不公平。在不同地区，由于经济发展水平的差别，农民负赋水平差别很大。在经济发达地区，乡镇企业实力较强，上缴利润和管理费较多，农民上缴统筹提留款就相对较少；相反，在经济欠发达地区，自筹资金就主要靠直接向农民收取统筹提留款。
（四）自筹资金使用效益低
由于自筹资金分散筹集、分散管理、分散使用，在财政“体外循环”，不仅贪污、挪用、浪费等现象严重，使可用资金减少，无法发挥应有的作用，而且使乡镇政府无法统筹安排，无法集中必要的资金来解决乡镇急需解决的问题，难以发挥规模效益。同时，乡镇安排这块资金时，不受上级政府和财政等有关部门的制约，往往是违背国家产业政策，不搞可行性论证，乱上项目，盲目重复建设，资金使用效益很低。
二、正确认识乡镇自筹资金的性质
乡镇自筹资金之所以管理混乱、使用效益低，与乡镇自筹资金性质至今未得到科学界定有直接关系。由于长期以来人们把乡镇自筹资金视为部门和单位的集体资金，所以出现了财政部门不敢管，部门和单位随意管的不正常现象。为了尽快改变目前自筹资金管理中存在的问题，首先必须正确认识自筹资金的性质。我们认为，根据财政资金的基本特征和乡镇自筹资金的实际情况进行分析，乡镇自筹资金具有财政资金应具有的基本特征，乡镇自筹资金实质上是财政资金，而并不是部门和单位的集体资金。
（一）乡镇自筹资金分配主体是国家
财政资金的首要特征是，其分配主体是国家。国家一方面作为统治者参与社会总产品和国民收入分配，另一方面又以生产资料所有者，财政则代表国家具体负责这些分配活动。而乡镇自筹资金分配，则正是由乡镇政府按照国家法令、政策规定，一方面以统治者身份参与本乡镇范围内社会总产品和国民收入分配，集中一部分资金，如乡镇统筹、村提留款，还有土地征用费收入、乡镇事业单位上缴收入等；另一方面又以生产资料所有者身份参与本乡镇范围内社会总产品和国民收入分配，集中一部分资金，如乡镇办企业上缴税后利润等。事实表明，乡镇自筹资金分配主体是乡镇政府，而乡镇政府是国家的基层政权机构，所以说，乡镇自筹资金分配主体是国家，符合财政资金分配的这一基本特征要求。
（二）乡镇自筹资金分配目的是满足政府实现职能任务的需要
财政资金的又一基本特征是，其分配目的是满足政府以财行政、实现职能任务的需要。我国乡镇政府作为基层国家政权机构，同样承担着以财行政的职能任务。但是，乡镇政府以财行政又具有特殊性，即：在当前，除了运用预算内资金和预算外资金来以财行政外，还运用了乡镇自筹资金来以财行政。乡镇政府以财行政的这一特殊性，是由乡镇政权的特殊性与乡镇社会总产品和国民收入分配的特殊性所决定的。从乡镇政权的特殊性来看，从1982年开始，农村实行家庭联产承包责任制，彻底打破了“三级所有、队为基础”的经营体制，农民开始分户经营。1983年又撤消了“政社合一”的人民公社，建立了乡镇一级政府。乡镇政府建立后，随着改革的深化和经济社会的发展，其职能逐步健全和强化，服务范围不断扩大，发展乡村两级农村教育、优抚救济、计划生育、乡村道路建设、民兵训练和村民委员会建设等公益事业，已成为乡镇政府的重要职能任务。这就客观上要求相应增加乡镇财政资金，以保证乡镇政府顺利地以财行政。从乡镇社会总产品和国民收入分配的特殊性来看，由于国家财政困难，为满足乡镇政府以财行政的需要，除按财政体制安排乡镇预算内资金、乡镇本级按国家法令收取预算外资金外，国家还准许乡镇政府收取乡镇自筹资金，以弥补预算内资金和预算外资金的不足，用于本乡镇农村教育、优抚救济、计划生育、乡村道路建设、民兵训练和村民委员会建设等公益事业发展。而发展这些事业，正是乡镇政府的职能任务。可见，乡镇自筹资金分配目的是满足政府实现职能任务的需要。这与财政资金分配的目的是一致的。
（三）乡镇自筹资金分配依据是国家法令和政策规定
财政资金分配的又一个明显特征是，其分配依据是国家法令、法律和规章等财政法规。而不少财政法规在一开始是以政策形式出现，尔后才上升为财政法规的。依据国家政策进行的资金分配，与依据国家法规进行的资金分配，从一定意义上说具有等同性。乡镇自筹资金中的村提留款，是在农业合作化时期设立的，后来，历经初级社、高级社和人民公社时期，分别以当时国家法令和有关政策规定为分配依据。1991年国务院第29号令《农民承担费用和劳务管理条例》对此又作了明确规定。乡镇自筹资金中的乡镇统筹款，源于解放初期的“乡自筹费”，当时是为了解决县级财政不予解决的一些支出，如修渠、修建学校房屋等乡镇支出所需。到了1991年，国务院第29号令对乡镇统筹款分配又作了正式规定，并对包括统筹和提留在内的乡镇自筹资金的项目设立、收费标准和使用范围等作了具体明确的规定。乡镇自筹资金中的土地征用费收入、乡镇办企业上缴收入、事业单位上缴收入等，也分别根据国家有关法令、政策规定，由乡镇政府统一收取分配。从乡镇自筹资金的形成和发展过程可以清楚看出，乡镇自筹资金分配一直是以国家法令和有关政策为依据的，它符合财政资金分配必须以国家财政法规为依据的这一基本特征的要求。
（四）乡镇自筹资金分配手段具有强制性
财政资金分配的又一基本特征是，其分配手段具有强制性，是凭借国家政权力量而强制进行的。从实际情况看，乡镇自筹资金分配也具有这种强制性。一是乡镇自筹资金分配具有法定性，是由国家法令和政策规定设立和筹集的，上缴自筹资金是农民和乡镇办企业及事业单位对乡镇政府必须履行的一项义务，同时其使用范围也由国家法令和政策规定。二是乡镇自筹资金分配是由国家政权力量来组织实施的，具体由国家基层政权机构——乡镇政府组织收取，按规定也应由乡镇政府统一管理、统一安排使用。三是乡镇自筹资金是强制收取的，乡镇政府在具体组织收取时，往往采取诸多强制性措施，有时甚至动用地方民兵协助收取，体现了国家地方政权力量在自筹资金收取中的权威性。四是不少地方将一部分乡镇自筹资金与农业税合并征收，实际上已按国家税收同等待遇对自筹资金进行强制性收取。乡镇自筹资金筹集的这一强制性特征，与财政资金分配具有强制性是一致的。
（五）乡镇自筹资金分配结果具有无偿性
分配结果具有无偿性，是财政资金分配的又一基本特征。一般来说，财政资金无偿收取，无偿使用，从筹集到使用均具有无偿性。而乡镇自筹资金从筹集到使用也都具有无偿性。从筹集看，乡镇自筹资金直接从乡镇办企业、乡镇事业单位和农户无偿收取，以后无需向这些单位和农民偿还。从使用看，乡镇自筹资金按规定应由乡镇政府统筹安排，用于乡镇社会公益事业发展，无偿使用，用款单位无需在今后偿还乡镇政府，也无需直接对应地返还给缴款单位和农户使用。乡镇自筹资金分配结果具有无偿性，符合财政资金分配结果具有无偿性这一基本特征的要求。
（六）乡镇自筹资金分配具有固定性
财政资金分配具有固定性，也是财政资金分配的一个基本特征。因为，在一定时期内，财政资金的来源渠道、支出用途及收支标准是相对稳定的。同样，乡镇自筹资金分配也具有固定性。一是收取范围具有固定性，按国家规定，乡镇自筹资金来自乡镇办企业税后上缴利润、乡镇事业单位上缴收入、土地征用费收入以及统筹提留款和其他收入。二是收取标准具有固定性，按国家规定，乡镇办企业上缴利润不超过税后利润的30%，统筹提留款不超过上年农民人均纯收入的5%。三是用途具有固定性，乡镇自筹资金按国家规定用于乡镇社会公益事业发展。可见，乡镇自筹资金与财政资金一样，具有资金分配固定性特征。
综上分析，财政资金分配应具有的基本特征，乡镇自筹资金也一一具备。乡镇自筹资金分配具备财政资金分配的基本特征，因此可以认定，乡镇自筹资金是财政资金。
三、深化改革，实行税利费分类管理
分税制财政体制实施后，乡镇财政作为一级财政，其职能作用越来越重要。但乡镇自筹资金管理混乱，严重制约了乡镇财政职能作用的发挥。因此，必须改革乡镇自筹资金管理。
（一）重新确定收入归属
乡镇自筹资金管理混乱，使用效益低，一个重要原因是，虽然其收支应该是乡镇政府行为，但实际收支却往往是部门和单位行为，不能充分体现乡镇政府意志。为克服乡镇自筹资金收支管理中存在的诸多问题，有必要，也有理由，将乡镇自筹资金划入乡镇财政预算内收入，由乡镇有关部门和单位收取管理改为由乡镇政府财政收取管理。这样，收支按预算执行，将能有效地解决过去随意收支管的问题，使乡镇自筹资金收支管理规范化。当然，由于乡镇自筹资金是乡镇政府收支，不需上缴，不用平调，因此，尽管划入乡镇财政预算内管理，但在分税制下，它却只能是乡镇财政地方固定收入。
（二）规范各项资金分类
财政收入一般包括税收、利润和其他收入等。根据乡镇自筹资金中各项资金的具体特征，可以把它们分别划入税收、利润和其他收入几大类。
1.税收类。乡镇自筹资金中的乡镇统筹、村提留款收入，具有财政资金的一般特征，是财政资金，但它既不是乡镇政府以资产所有者身份收取的税后利润，也不是乡镇政府行使政府职能的收费和罚没收入等其他收入，而是具有明显的税收特征，即法定性、强制性、无偿性、固定性等特征，因此，可以把乡镇统筹、村提留款收入归属于税收类。不少地方已将乡镇统筹、村提留款与农业税合并征收，说明其归属于税收类已具有一定的社会基础。
2.利润类。乡镇自筹资金中的乡镇办企业上缴利润，很显然，属于利润类，它是乡镇政府的资产收益。
3.其他收入类。乡镇事业单位上缴收入属于乡镇政府行使政府职能的收费，土地征用费属于国家资源使用收费，还有乡镇自筹资金中的其他收入，它们依据国家有关法令、政策收取，应分别归属于乡镇财政预算内其他收入类收费收入。
（三）实行税利费分类管理
根据对乡镇自筹资金中各项资金的规范分类，由乡镇政府财政对自筹资金中的各项资金分别实行税利费分类管理。
1.征税。将划入税收类的原乡镇统筹、村提留款，改为农村社会公益税由乡镇税务所征收，缴入乡镇财政金库，形成乡镇财政地方固定收入。该税纳税人为乡镇范围内的农民，征税对象为农民上年人均纯收入，税率上限不超过5%，下限由各乡镇政府财政自定。制定颁发全国统一的农村社会公益税法（或条例）及实施细则，使该税依法征管查。
2.收利。在对乡办企业产权界定基础上，将乡镇政府资产收益，即利润类收入乡镇办企业上缴利润，由乡企办收取管理改为由乡镇财政所收取管理，在预算收入科目“国有企业上缴利润类”，相应增加款级科目“乡镇办企业上缴利润”。
3.收费。将其他收入类乡镇事业单位上缴收入、土地征用费收入和其他收入，由部门和单位分散征收管理改为由乡镇财政所征收管理。征收方式包括直接征收和委托征收。
（四）费改税后的税种选择
目前，多数同志倾向于对乡镇统筹、村提留款实行费改税。但是，对于费改税后的税种选择问题尚有不同意见。主要观点有：①改征农业税；②改征农业税附加；③改征农村社会公益税。
“农业税”观点主张，将乡镇统筹、村提留款与农业税、农业税附加、农业特产税、屠宰税进行合并，统一征收农业税。我们认为，这些税种的纳税人、征税对象、范围、计税收入、征税目的和收入归属等差别很大，统一征收农业税，不仅理论上讲不清楚操作上也有困难。而且乡镇统筹、村提留款的收取对象、范围、计算基数、收取目的和收入归属等，与上述各税种也都有很大差别。因此，费改税后的新税种与上述税种合并征收农业税，是不可取的。
“农业税附加”观点与“农业税”观点相近。由于原来已有农业税附加，现在又新增附加，两者计税收入、征收目的和收入归属等都不相同，合并征收也不可取。
“农村社会公益税”，是根据原乡镇统筹、村提留款的专有用途提出来的，目的明确，征收后有利于保证专款专用，而且体现了这块资金是乡镇财政地方收入的属性。同时，改为单独征税，不会造成增加农业税负担的误会，便于农民接受，因而是可行的。
（五）规范乡镇行政事业单位财务管理
将乡镇自筹资金改为税利费由乡镇政府财政征收管理后，取消乡镇有关行政事业单位和村民委员会收取自筹资金的职能，其必要费用开支纳入乡镇财政预算内按预算程序办理。农村社会公益税收入中，相当于原村提留款中的公积金部分，专款用于家庭承包户单独无法解决的农业基础设施建设和农业社会化服务体系建设；相当于原村提留款中的公益金部分，加上原乡镇统筹款中的优抚救济部分，专款用于农村社会保障体系建设。乡镇政府财政管钱，其他一切行政事业单位只管事不管钱，实现乡镇政府职能部门分工规范化和财政分配行为规范化。
（六）切实减轻农民和乡镇企业负担
实行税利费分类征管的同时，国家应重新颁发减轻农民和乡镇企业负担的法令，明确规定除乡镇政府财政按国家规定征收税利费以外，任何单位再收取自筹资金皆为非法。
标签：自筹资金论文; 农业税论文; 资金管理论文; 财政制度论文; 企业利润论文; 国家部门论文; 时政论文; 税收论文; 财政学论文;