“双层面”管理国有资产，本文主要内容关键词为：国有资产论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我们所提的“双层面”国有资产管理体制的设计思路，是指把经营性国有资产的管理体制分为两个层面。对于竞争性国有资产(至少对于绝大部分竞争性国有资产)，应该纳入基础层面，按照市场机制管理；而对于非竞争性国有资产、非经营性国有资产、资源型国有资产，则应该纳入调控层面(本文仅讨论经营性国有资产的管理体制)。
在“双层面”国有资产管理体制下，调控层面及基础层面(运营层面)将按照完全不同的模式运行。这种设计既考虑了市场经济下“二公”原则的要求，又充分照顾了现阶段我国社会政治、经济环境对国有资产管理体制的影响，是一种能够为相关利益方接受的、行之有效的现实选择。
□调控层面
管理特点：百分之百控股使政府干预不会直接损害其他企业或投资者的利益
设立调控层面，是充分考虑到国家现阶段持有国有资产：尚具有特定的政府目标，因此，政府作为产权代表不能只按照经济目标来对一些国有企业进行管理。
政府在调控层面上，通过产权代表和百分之百控股的控股公司、集团公司等国有企业，依然牢牢地控制着国有资产，特别是国有资本。政府依然可以采用战略控制、财务控制以及(必要时的)行政干预来达到某些特定的政府目标(包括产业结构调整、能源战略、环境保护、社会保险与就业、国家安全等)。百分之百控股使政府干预不会直接损害其他企业或投资者的利益。
定位：政府产权代表与一个控股公司的董事会和管理层并无实质区别
在调控层面，政府作为国有资产产权代表，应义不容辞地履行剩余索取权和剩余控制权方面的职责。目前，这些职责是由中央及地方政府的国有资产监督管理委员会来承担的。
作为产权代表，政府履行其剩余索取权和剩余控制权方面的职责，如果按照功能分类，非常类似于一个控股公司董事会和管理层的职能。换言之，政府在履行其产权代表的剩余索取权和剩余控制权职能时，其身份与一个控股公司的董事会和管理层并无实质区别。只是在现阶段，我国对经营性国有资产的管理，并不是通过一个国有资产经营管理公司进行的，而是由中央和地方政府的国有资产管理监督委员会来完成。
治理结构：职能的履行应该“到位”而不应该“缺位”
战略与投资管理职能 由于国有资产所涉及的产业面极为宽广，原则上可按产业划分形成战略与投资分委员会，并由政府相应的产业管理部门和各政府相关部门(如发改委)委派该委员会委员或主席。在当前体制下，各战略分委员会的总协调职能只能由国务院来行使，产权代表不大可能具备制定总体战略的能力。这又是行政与产权职能重叠的一个关键性原因。
各战略性委员会所制定的产业战略成为该产业国企制定企业战略时的指南(一般应为非强制性)。战略管理涉及投融资决策以及股利政策，是产权代表最核心的职能。正如国务院国有资产监督管理委员会的职责中所强调的那样，不只是“对所监管企业国有经济结构和布局的战略性调整”。作为国有资产产权代表的国有资产监督管理委员会应与政府相关职能部门(如发改委、财政部)积极协调，密切配合，履行好其战略与投资管理职能。
人事与考核管理职能 产权代表的战略意图能否贯彻也取决于企业的董事会和高管人员是否接受产权代表(战略分委员会)的指导性意见，因此，人事管理是产权代表的一项重要管理职能。产权代表有权向企业派出董事、监事，提名并批准高层经理人选。对某些特大型国有企业的人事管理，可能还需要经过党的组织部的考核任命。自然，对所派出人员的考核标准由产权代表制定。某些重要企业的重要岗位的考核可能也需要党的组织部参与。
薪酬与激励管理职能 产权代表有权审核批准企业高管人员的薪酬方案和各种激励方案。有关方案都要与战略目标以及市场状况挂钩。
财务与审计管理 产权代表有权审核批准企业的财务体系和相关报表，批准重大交易和预决算，并决定是否实施审计。
管理：对竞争性国有资产和非竞争性国有资产实施差异化管理
“双层面”国有资产管理体制设计能使政府有效地实现对竞争性国有资产和非竞争性国有资产的差异化管理。
纳入调控层面管理的国有企业，既包括竞争性国有资产，也包括非竞争性国有资产。对于竞争性国有资产，管理方式的突出特点是政府干预，具体表现为价格管制、国家经营和创造竞争等方式，以保障国家安全和对国民经济稳定、安全发展的调控能力。
非竞争性国有资产所在领域的问题是市场无法解决的，因为国家持有的目的明显不同于竞争性国有资产。对于涉及国家安全、国家战略而需垄断经营的企业，可以采用价格管制、国家经营和创造竞争三种方式来经营，对这些企业的业绩评价不能以利润高低作为标准，而应该注意收益和成本；对于涉及肩负政府宏观经济调控目标的国有资产，如经营城市公用设施的企业，则可以适当引入市场竞争机制，在绩效评价上，尽可能量化业绩并进行成本-收益分析，而不是简单地用资本来回报评价。对非竞争性国有资产的管理，国有资产产权代表需要和政府相关职能部门(如发改委、财务部等)进行协调，以有效地实施战略与投资管理职能、人事与考核管理职能、薪酬与激励管理职能、财务与审计管理职能等。
□基础层面
管理特点：充分引入市场机制
对基础层面(运营层面)管理的总体思路是充分引入市场机制，减少政府干预。具体而言：在基础层面上的企业是由国有企业(即百分之百政府所有的企业)控股或参股的企业。政府干预只能按照其资本所有权，通过在调控层面上的母公司用规范的产权性质方法来干预，因此其行政性色彩被大大淡化(弱化)，且有较好的可预期性。进一步，在基础层面上是按市场规则进行规范运行的(子)公司，和其他类型所有权的企业是相互独立平等的主体，在产权交易上没有障碍。因此在上市(IPO)、并购(M&A)、合资(JV)，以及其他各种产权多元化的组合方式方面均无实质性障碍。
定位：政府产权代表对基础层面应完全不干预
产权代表对基础层面应完全不干预(甚至不监测)，把对基础层面的管理监控职能完全交给位于调控层面的控股公司、集团公司。换言之，产权代表对基础层面的管理不应该“越位”。
治理结构：完全采用现代公司制
调控层面的控股公司、集团公司以规范的公司运作方式对基础层面进行管理。公司治理结构完全采用现代公司制的常用做法。
战略与投资管理职能 对控股的纳入基础层面管理的企业，调控层面的控股公司或集团公司通过在前者的董事会、股东大会投票来实施其战略或投资意图；对参股的、没有实质控制权的纳入基础层面管理的企业，则通过在这些企业的董事会、股东大会投票来施加重要影响。
人事与考核管理职能 对控股的纳入基础层面管理的企业，调控层面的控股公司或集团公司通过向前者的董事会派驻董事、在前者的董事会以及股东大会投票来控制该企业的重要管理层职位；对参股的、没有实质控制权的纳入基础层面管理的企业，则通过派驻董事、投票来对重要岗位的人事任命施加重要影响。而业绩的考核管理也取决于其是否具有控制权。通常，企业的业绩是评价管理层业绩的重要依据。当前，对国企的剩余索取权职能几乎没有到位，因此尚无可能使用“资本成本”的概念来考核国企，而资本成本是调节市场资源取向的核心概念。这方面的不到位是根本性的不到位，是国有资本相对私有资本最薄弱之处。研究产权代表职能和分析产权代表自身业绩时，资本成本的概念无法回避。概括地说，国有资产产权在剩余索取权方面远未到位，而在实施控制权的其他方面则往往越位。
薪酬与激励管理职能、财务与审计管理职能等完全按照现代公司制下的做法来进行，不再详述。
简而言之，在基础层面上，国有资产产权代表不应该“越位”：不应该越过集团公司、控股公司对基础层面的公司进行干预。国有资产调控层面的控股公司，集团公司应该“到位”而不应该“缺位”：应该责无旁贷地实施其剩余控制权。
管理：切实实施资本管理
对于纳入基础层面管理的竞争性国有资产，在中央和地方政府产权明确、国有资产管理机构产权管理责、权、利相对称的前提下，应切实实施资本管理。
具体包括以下几点：
按照市场平均的资本成本和资本回报率水平作为竞争性国有资产保值增值的标准应改变长期以来对国有资产的管理只重视对资产实物进行静态的保管和使用，在运营观念上不重视对国有资产与非国有资产处在同一竞争平台上，非国有企业普遍使用的机会成本的概念同样适用于国有竞争性资产，应以资本成本和资本回报率作为效益评价的根本标准。
引入市场化的产权管理方式 在国有资产产权界定清楚之后，即可引入市场化的产权管理方式。现代企业制度中，产权机制本身是最有效的激励方式。国有企业诸多问题的根源，就是所有者缺位，内部人控制，以及产权市场、经理人市场等市场机制的不发达。
在界定清楚产权即解决了谁代表所有者管理国有资产时，尚必须明确谁有权代表政府出售资产，出售资产的程序、出售收益的处置权等关键问题。
对于纳入基础层面管理的竞争性国有资产，具体由调控层面的政府控股公司、集团公司来行使产权所有者的管理职能。政府或者政府授权的部门不直接干预。
实行市场化的激励约束机制 对纳入基础层面管理的企业的激励机制与约束机制应是市场化的；要充分借鉴外资和其他非国有企业中已经采用的、被证明是行之有效的激励约束机制。
简而言之，对于竞争性国有资产的管理，党的十六届三中全会决定给出了明确的指导思想——“完善公司法人治理结构”。只有将其纳入基础层面管理体制，由国有资产产权代表控股的控股公司、集团公司来按照市场化产权管理方式实施资本管理，才有可能管理好竞争性国有资产。党的十六届三中全会决定所提出的“按照现代企业制度要求，规范公司股东会、董事会、监事会和经营管理者的权贵，完善企业领导人员的聘任制度”才可能落到实处。
双层面的国有资产管理体制设计思路使得国家持有国有资产的多重目标得到了较好的统一。政府的多重目标所导致的各种干预行为，只能在调控层面而不能在基础层面；基础层面中控股公司或者集团公司的管理，完全是企业内部行为，均按照规范的公司制模式运行，政府不能直接干预，最多只能通过控股公司或者集团公司来体现其意图。由于政府目标多重性及其导致的政府干预被限制在调控层面，政府目标多重性及其导致的一系列问题在很大程度上可以得到有效的解决——这种解决是通过将企业纳入基础层面，按照市场机制运行来实现的。
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