我国发行地方公债的新制度经济学分析，本文主要内容关键词为：公债论文,经济学论文,制度论文,我国论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨说，新制度经济学从新的视角来解释制度并检查它的结果。21世纪将是新制度经济学繁荣发达的时代，它将对越来越多的引导经济事务的具体制度安排提出自己的真知灼见，并为改变这些安排以增强经济效率提供理论基础。地方公债在发达的市场经济国家已经有很长的发行历史了，然而我国由于多种原因尚未开地方公债发行之先河。面对政治经济形势的发展变化，发行地方公债的问题日益引起人们的关注，有关这方面的探讨也在学术理论界普遍展开，本文试图从新制度经济学的视角来分析我国地方公债的问题。
一、我国地方政府非规范化融资的新制度经济学分析
新制度经济学认为制度是一种社会博弈规则，它与人的动机、行为有内在的联系，我国1994年分税制财政体制改革是我国由传统的从集中性财政体制向规范化的分级财政体制转移的重要一步，在分级预算体制下，既然地方政府不能依靠中央政府来解决资金短缺问题，又不可能通过任意开征地方税种的方式来解决资金不足问题，同时由于我国若干法律和法规中都明确规定，地方政府不得举借债务，因此，作为一个初级行动团体的地方政府为解决自身由于财政拮据而造成的财权事权不对称，由地方财政通过一系列的非规范化融资手段来筹集资金的这种制度变迁便有了制度学上的根源。
1.新制度经济学有关制度变迁的主要观点
对于“制度”的概念，新制度经济学的代表人物诺思认为：制度是一种社会博弈规则，是人们所创造的用以限制人们相互交往的行为的框架。这种博弈规则又可以分为两大类，即正式规则（宪法、产权制度和合同）以及非正式规则（规范和习俗）。新制度经济学认为制度与人的动机、行为有着内在的联系。从深层次上看，历史上的任何制度都是人的利益及其选择的结果。人们的任何社会经济活动都离不开制度，什么事情能做，什么事情不能做，实际上就是一个制度（即规则）问题。传统的经济学理论也讲人的动机和行为，但是他们假设人是理性地追求效用最大化的。而在新制度经济学看来，人理性地追求效用最大化是在一定的制约条件下进行的，这些制约条件就是人们“发明”或“创造”的一系列规则、规范等。如果没有制度的约束，那么人们追求效用（或收入）最大化的结果，只能是社会经济生活的混乱或低效率。
所谓制度变迁，实际上就是权利和利益转移的再分配，即权力的重新界定。新制度经济学认为制度安排的创新是使某些集团实现了一种再分配或者趁机利用一种现存的外部利润的机会成为可能，那么，就会产生制度的创新。新制度经济学认为，如果没有潜在的利润，就不可能有制度的变迁，同时，只有当通过制度创新可能获得的潜在利润达到获取这种利润而支付的成本时，制度的创新才可能发生。
2.我国公债发行制度的运行轨迹
(1)新中国建立后到1958年我国公债的发行。从我国的情况来看，新中国成立后，面临着物价飞涨、战后经济社会重建任务艰巨的局面，为了回笼货币抑制通货膨胀，以充实财政实力，确保重点建设项目的政府投入，我国从1950年起开始发行公债，1950年，中央人民政府发行“人民胜利折实公债”，计划发行2亿份，实际发行1.48亿份，折合人民币2.58亿元。目的是弥补财政赤字、减少现钞发行、回笼货币，稳定剧烈波动的市场物价。此后，为了支持从1953年开始的“一五”时期大规模经济建设，中国于1954-1958年连续五年发行了“国家经济建设公债”，全部用于经济建设。这对于集中部分消费资金，加快建设速度，促进“一五”计划目标的实现，起到了重大的作用。
在1949-1958年期间里，我国共发行过两种地方公债：一是1950年前东北人民政府发行的“东北生产建设折实公债”，目的是为了筹措生产建设资金，用于东北地区生产性投资；二是50年代末60年代初，部分地方政府根据1958年6月5日国家公布的《中华人民共和国地方经济建设公债条例》，结合本地区实际，不同程度地发行了“地方经济建设公债”。
(2)50年代末到80年代初期我国公债的发行。在20世纪50年代末80年代初的这段时间，由于该期间特殊的国内国际政治经济环境的影响，我国政府没有发行过任何一笔公债。20世纪50年代后期，由于高度集中统一的计划经济体制逐步形成，社会经济状况发生了根本性变化，国家基本能够通过税收和利润上缴的方式以及银行信用，将几乎所有的社会财力集中掌握，使得通过发行国债筹集建设资金的做法即无必要也无可能，因此中国于1959年开始停止国债发行，并于1968年还清了所有的内外债。此后，直至1980年成为中国著名的“既无内债也无外债”的时期。
(3)80年代初至今我国公债的发行。改革开放后，随着百废待兴的建设需要，财政显得拮据，为了弥补赤字，筹集一定数量的资金充实财政，我国政府从1981年开始恢复发行公债，从1981年举借121.74亿元公债开始，我国的公债发行量基本上保持了一个上升的态势，尤其是自1998年以来，为了应付通货紧缩，我国政府开始采取积极的财政政策，通过发行国债筹集财政资金，增加政府公共开支，以刺激经济增长，从1998-2001年的4年时间里，共发行5100亿元用于基本建设的国债。但是由于《中华人民共和国预算法》第二十八条明确规定：“地方各级预算按量入为出，收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”因此，我国到目前为止还没有开发行地方公债之先河。
3.地方政府非规范化融资这一制度变迁的财政体制分析
1994年的分税制财政体制改革是我国由传统的集中型财政体制向规范化的分级财政体制转移的重要一步，分税制财政体制改革要使地方政府真正成为相对独立的一级行政主体，就必须在明确划分中央和地方各自事权的同时赋予地方政府充分的财权。分税制改革对中央与地方的事权和支出做出了明确的划分：中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出，以及由中央直接管理的事业发展的支出，地方财政主要承担本地区政权机关所需的支出。与此同时，分税制改革还对中央与地方的收入按税种进行了划分，这一做法的效果之一就是增加了中央政府的收入，使中央有了更充足的财力来行使事权，从而进一步巩固了中央作为宏观调控主体的地位。与此相比，分税制改革中地方政府的财力并没有得到明显增加，现实中许多地区还几乎是吃饭财政。实际上，实行分税制，中央与地方划分财权，仅仅是财政体制改革的一个方面，它是同财政体制改革的另一方面即中央与地方事权的划分紧密联系在一起的，财权与事权的划分，虽然使地方政府有了一些自己可以独立行使的财力，但也有了不能依靠中央政府而必须由自己独立承担并完成的地方事务，如地方政府要为当地的居民提供公共产品及为市场化改革提供必要的保障等，而且，随着市场经济体制的不断完善，公共财政理论为人们所接受，地方政府就要承担更多的公共品提供的职责。而我国现行的财政制度本身就是一个非均衡的制度，这并不是单纯指现行的分税制还不彻底，更多地表现在其形成机制的先天不足，这种不足主要根源于政府与市场职能、政府间职能未能清楚地界定，这种界定上的模糊必然造成财政制度划分的模糊不清，而且注定是偏向于政策的制定者——中央政府。尽管随着经济体制改革的深入，地方政府的事权和财权逐步扩大，利益的独立性获得提高，但是这一格局并没有得到根本性改变，尤其值得引起注意的是，现行行政体制一直强调中央政府对地方政府的领导权，在一个权责划分并不完善的制度框架中，中央政府拥有了相对集中的制度安排权，实践中很容易随时改变原有的制度安排，从而形成变相的不规范的财政资源由下至上的转移（例如调整某些税种的共享比例等），致使原本就缺乏法律规范的政府间财政关系变得更加有利于中央政府。在这种情况下，地方政府几乎不可能从现有制度中寻求财政支持，换言之，也就是中央政府所提供的缓解地方财政压力的制度供给是不足的。
实行分税制财政体制改革以后，地方政府的预算规模主要取决于以下两个因素：一是与本地经济发展水平相联系的财政收入规模；二是中央和地方分享财政收入的比例，由于分享比例经过一对一谈判已预先确定，且一定五年不变，所以地方政府可支配财政预算规模比较恒定。但在分税制条件下，在某个特定的财政年度内，一个地区的财政收入同当年必须完成的地方性事务所需资金往往是不均衡的，在分级预算体制下，既然地方政府不能依靠中央政府来解决资金短缺问题，又不可能通过任意开征地方税种的方式来解决资金不足问题，同时由于我国在诸如《中华人民共和国预算法》、《国务院关于坚决制止乱集资和加强债务发行管理的通知》以及《国务院关于清理有偿集资活动坚决制止乱集资问题的通知》等若干法律和法规中都明确规定，地方政府不得举借债务，因此，作为一个初级行动团体的地方政府为解决自身由于财政拮据而造成的财权事权不对称，在衡量了非规范化融资这一制度变迁的潜在利润和成本之后，使用一系列非规范化融资方式（包括地方政府以各种名义、各种名目成立公司、建立基金甚至采取行政摊派的方式筹集资金、有的则以政府基金的名义向社会借钱，由地方财政提供担保等）来筹集资金的这种制度变迁便有了其制度学上的根源。
二、发行地方公债，解决地方政府非规范化融资的路径依赖
新制度经济学认为，在制度的变迁中，由于存在自我强化的机制，这种机制使得制度变迁一旦走上某一路径，它的既定方向会在以后的发展中得到强化，即在制度选择的过程中，初始选择对制度变迁的轨迹具有相当强的影响力和制约力，这种选择本身也具有发展的惯性，具有自我积累放大的效应，从而不断强化这种初始选择，这就是制度分析中的所谓“路径依赖”现象。诺思指出：“人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择。”沿着既定的路径，制度的变迁可能进入良性循环的轨道，迅速优化；也可能顺着原来的错误路径往下滑，甚至被锁定在某种无效率的状态下。
1.地方政府非规范化融资所带来的风险
我国地方政府为了解决财政拮据而使用非规范化融资途径后，通过各种渠道获取相应的财源，使作为一个初级行动团体的地方政府尝到了这样做的好处，政府作为经纪人，为了实现自身利益（选票）的最大化，在路径依赖的作用下就有着不断扩大这种筹资规模的冲动和可能，造成了现阶段我国地方政府的直接债务和或有债务规模急剧膨胀，如根据有关材料估算，我国仅乡镇政府债务最保守的估算也有2000亿元。尽管资金来源及融资方式多样化、融资主体多元化，无疑加快了地方基础设施建设步伐。但由于缺乏规范化、法制化的管理，也存在着诸多问题：过度依赖借款，融资结构失衡；竞争性与非竞争性领域不分，政策性与非政策性项目不分，管理落后，效益不佳，风险剧增；缺乏统一政策，连地方政府本身都无法控制和把握融资总规模，更不用说中央政府对债务的全面监管了；财政部门完全处于被动局面，各类融资项目，即使经由财政部门担保，也是被动执行政府行政命令而已；只管借，不管还，借债主体责任不清，缺乏偿债机制，给各级财政带来巨大的债务压力，特别是给后任政府留下沉重包袱；乱集资、乱摊派，企业单位和居民不堪重负，怨声载道。这种不规范的融资体制所带来的更为严重的后果还在于：
(1)缺乏引导社会资本投入城市基础设施建设的机制。在城建项目“审批制”下，地方政府作为投资主体，具有强烈的争项目冲动和盲目承诺资金的特点，地方为获得国债建设资金而报审项目，一些项目并不是地方经济发展迫切需要上马的，这样会导致资金使用的浪费，而且国债建设项目庞大，地域分布广，中央对项目的审核难以做到周密详尽，对国债资金使用监督鞭长莫及。而现行财政体制又使其难以承担起筹集和落实资金的责任。其结果是导致地方政府责、利严重脱节，导致投融资行为扭曲，融资规模波动大，方式随意化，结构缺乏安全性，最终影响城市基础设施建设的综合投资效果。
(2)隐蔽的地方政府债务体系蕴含较大风险。地方政府发债需要十分强烈，其需求如果没有正常的融资渠道予以满足，必然要通过非正常渠道“宣泻”出去。长此以往，融资风险和代价会更大。首先，中央替地方发行国债，加重了国债资金运用的行政性分配色彩，不利于强化地方政府的偿债意识和偿付责任。其次，一些地方设立投资公司、市政公司以企业债形式筹资，对一些亟需融资的生产性企业产生了“挤出效应”。再次，加重了银行信贷风险，扭曲了财政和银行的关系。银行资金必须遵循有借有还原则。但中国目前财政体制缺乏透明度，尚未建立起对地方政府信用的评价标准和监督机制。一些地方政府为了“吸引”银行资金，临时设立行政性公司，承诺补贴或用于偿债的财政资金“一女多嫁”，甚至借用高额短期资金进行大规模市政建设扩张。这些做法使公司很快面临偿付压力，银行资金承受较大风险。更为主要的是：债权人是中央政府，债务人是地方政府，尽管中央政府与各省签订了转贷协议，各省与有关主管部门、各市政府及各市财政局也签订了转贷协议及还款计划，但由于没有具体的还款措施和制度保证，从而使地方未来的还款保障成为问题。造成中央对地方使用国债的约束机制软化，权力和责任不对称，处罚不力，许多违纪行为边查边犯的事实。
2.以准地方公债为过渡，尽快发行规范的地方公债
根据制度变迁理论，一旦路径依赖形成之后，制度变迁就会变成“修修补补”的游戏，要想改变这种状况，国家必须采取必要的措施。就我国的地方政府非规范化融资行为而言，适时发行地方公债势在必行，结合我国国情，可以以准地方公债为过渡，进而发行规范化的地方公债。
准地方公债是指由那些和本地政府有密切关系的企业发行，所募资金用于城市或地方基础设施建设等用途的债券。它是在我国禁止发行的地方公债的制度框架下的一种过渡性金融产品，是中国特有的债券融资方式。目前，这种融资方式在一些省市已经得到了运用。例如，早在1986年，厦门市为建设我国第一座大型跨海大桥——高集海峡公路大桥，就曾发行了1000万元的“高集海峡大桥债券”；徐州市政府1993年也曾通过各种形式的政府借款兴办各种电力、交通事业；1999年2月，上海市城市建设投资开发总公司发行5亿元浦东建设债券，筹集资金用于上海地铁二号线一期工程；1999年4月，济南市自来水公司发行1.5亿元供水建设债券，为城市供水调蓄水库工程投资；1999年7月，长沙市环线建设开发有限公司发行1.8亿元债券，筹资目的是长沙市二环线工程的建设；1999年11月上海久事公司和上海市城市建设投资开发总公司分别发行了6亿元和8亿元企业债券，筹集资金全都用于上海市市政基础设施建设。
从资金用途上判断，这些债券与一般的企业债券有明显的不同，实质上是地方公债。不过，这类债券的发行方是同地方政府有紧密联系的企业，这些债券是以企业债券的形式审批并发行的，所以在形式上是合法的，从而规避了《预算法》的制约。还需要注意的是，有些地方政府发行的债券未经过企业债券的审批指导，因而不能称为准地方公债，只能是违规发行的地方债券。由上述分析可见，“准地方公债”是在我国当前特定的经济环境下，地方政府为规避法律上的管制而创新的产物，是中国现阶段仍存在的金融产品。
但是必须明确，按市场经济规则办事，设计规范的地方公债发行制度才是我们的最终选择，它不仅有利于完善我国证券市场、化解我国大量或有负债所带来的财政风险，更重要的意义在于它可以弥补我国现行公债制度的不足，扭转地方政府非规范化融资这种不正确的制度变迁的路径依赖趋势，使制度变迁走向正确的途径，进入良性循环的轨道，从而规范中央和地方的关系，提高资源配置效率。