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中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1008—4533(2007)01—0014—05
后现代公共行政理论，是后现代公共管理理论中的先锋派。代表作是查尔斯·J·福克斯和休·T·米勒的《后现代公共行政—话语指向》。后现代公共行政理论采用后现代解构主义的方法对现有公共行政模式即官僚制以及其替代模式进行了全面的解构，并在此基础上提出了自己的建立在真实、真诚、诚实和坦诚的对话基础上的话语理论。
一、后现代公共行政的背景：后现代性话语跨领域使用
后现代主义是20世纪六、七十年代以来，伴随西方国家在经济、科技、社会、政治、文化诸方面的新变化所形成的一种新的社会文化思潮和思维方式。虽然它脱胎于西方现代主义，但却具有反叛和批判现代主义的鲜明倾向。它将批判的矛头直指自启蒙运动以来直到20世纪现代主义的思想文化成果，倡导与现代性理论、话语和价值观相决裂。
后现代主义是一种源于工业文明并对工业文明的负面效应的思考与回答，是对西方传统哲学的本质主义、基础主义、逻辑中心主义的批判与解构。后现代主义不仅包含了现代主义和后现代主义在时间上的前后相继，而且还包含了后现代主义在内容上对现代主义的反叛和矫枉。后现代主义看重被现代性所忽视以及现代性之后和之外的一切，如不确定性、异质性、无序等；而对被现代性所看中的一切，例如原则、整体性、确定性、权威、同一性、规律等都加以怀疑。相对于现代性下的同一性、本质性和封闭性而言，作为现代生存危机和文化危机在哲学层面上的反映，后现代主义强调差异性、多元性以及“去中心”的边缘性和创造性、开放性等，这些都大大丰富了人们对公共行政的认识。[1]
后现代公共行政思潮，是在当代国际社会后现代性话语出现跨领域使用的背景下形成的。有趣的是，“各个专业对着‘后现代’这头大象，自说自话，IT业把它称为数字化，哲学界把它称为本质直观，心理学把它概括为行为体验，伦理界称它为自我认同，人类学称它为社会资本，物理学将它概括为负熵，化学说它是复杂和混沌，生物学说它是基因重组……，好像大家在谈论不同的事，其实，‘后现代’只有一个，不同专业的概括，反映的都只是这同一件事的不同方面。”[2] 福克斯、米勒意识到这一点，他们通过打通政治学和哲学的话语壁垒，建立了后现代公共行政的话语体系。
后现代主张从经验的具体，上升到本质的抽象；再从本质的抽象，回到更高实践的具体。所以，“回到事物本身”这个“回到”，是理解后现代的关键。凡是没有“回到”这个意识的，我们称为“现代”(强调本质至上，普遍性至上)；凡是有了“回到”意识的，我们称为后现代(强调本质之上的存在，强调普遍性之上的个性化)。实事求是，就是从抽象教条，回到具体实践本身。从后现代公共行政的观点看来，无论是新公共管理还是治理理论，都还没有彻底回到政治本身。因为他们语义中的政治，还只是一种本质，一种抽象；而每个公共的利益是具体的。后现代公共行政，就是从本质的抽象，再回到现象的具体，使公共行政可以响应公民个性化的公共需求。但现代公共行政，做不到这一点。它相当于大规模生产，只能对共同的公共利益进行批量化满足。如果非让它去满足公民个性化要求，就相当于定制了，它的成本太高了，不可能实现。后现代公共行政开始转向，在满足社会对公共产品的大路货需求(如安全、义务教育)的同时，开始考虑响应复杂多变条件下的这种需求，所以要进行流程再造，提高回应速度和回应能力。
二、后现代公共行政的反思：对传统公共行政理论的批判
传统公共行政理论认为，像其他社会科学一样，公共行政科学能够利用自然科学领域所运用的实证方法来加以认识，社会生活的事实因素能够与价值因素分开，科学研究的重点应该是对事实因素的分析，而事实因素是可以被观察和测量的，因而科学研究的指标也应该是可以被观察和测量的。后现代公共行政理论认为，实证研究方法不可避免地将公共行政的研究范畴限制在可以测度的行政效率等狭隘的范围内，而把民主、公正等价值因素排除在公共行政的研究范畴之外。为了矫正这种研究方法的缺陷，后现代公共行政提出要用一种新的研究方法来代替实证主义的研究方法，这种新的方法就是知识获得的解释方法，该方法“更加关注价值(而不只是关注事实)，更加关注主观的人类意义(而不是只关注客观的行为)，并且更加关注现实人们之间的关系所蕴涵的各种情感”。[3] 38
后现代公共行政认为现代社会已经是一个多元化的社会，而这种多元化趋势在后现代社会中将更加明显，因此，指导人们行为的价值观也必将呈现出多元化的景象。在这样的社会里，绝对的权威和意识形态，甚至政府所提供的标准化的公共服务都与这种多元化的要求相去甚远。传统公共行政模式所主张的那种“民主代表负责制的反馈循环民主模式”：即人民通过投票来选择最能代表他们意志的代表——代表制定并颁布代表人们意志的法律——具有专业知识的官僚高效地执行这些法律——政治代表对执行结果进行监督的政策模式，在后现代的多元化语境下是无法真正反映公民意愿的，因而也是无法发挥出其民主作用的。后现代公共行政学者既不相信民选代表一定能满足公民的喜好，也不相信行政机关一定能严格执行民选代表的意图，更不相信官僚精英能制定出符合公民利益的公共政策。因此，公共事务的治理尤其是公共政策只能是在政府与公民的互动中，在公开、坦诚的基础上通过反复协商和对话而达成，而且真理和价值观在不同的时空中也会有不同的意义。
后现代公共行政认为传统公共行政理论中公共政策的达成，基本上是官僚们自说自话的过程，即使有公民的参与，这种参与也无法对公共政策发挥实质性影响。因为在传统的公共行政模式中，政府及其官僚垄断了话语霸权，他们用一些令人迷惑不解的符号取代它们源自的“现实”，并且构成社会所共享的惟一的文化，公民基本上被这种话语所支配，因而不可能提出与政府政策不一致的对抗性政策建议，即使有这种建议，也没有正常表达的渠道，因而也就进入不了政策的对话过程。后现代公共行政把这种对话称为“独白式的对话”，显然，在这种独白式的对话基础上产生的公共政策，只能是政府和官僚精英的政策偏好，而不是公民的政策偏好。同样，这种独白式的对话从根本上来说，是和民主不相容的。
后现代公共行政理论认为，传统公共行政模式已经无法适应以碎片化、多元论和相对主义等为特征的后现代的语境需要。后现代公共行政要走出这种理论困境，就必须构建新的理论框架，而且这个理论框架还必须背负起双重历史使命：一是能承受后现代的状况；二是能提出与民主理想相一致的主张。后现代公共行政学者认为，他们提出的话语理论就是这两者的结合。[4]
三、后现代公共行政的核心概念：“公共能量场”
后现代公共行政理论的核心概念，就是“公共能量场”(Public Energy Field)。这个“场”，来自库特·卢因的场理论。“场是作用于情境的力的复合”。
首先，我们看“力”这个概念。以往的公共管理，都只注重几种主要的力，以及力与力之间线性的联系。因此提供公共产品的力，仅限于政府等主体，而忽视了其他可以起作用的力(如社会中介组织)。后现代观点则认为，力是一个场，不是粒，而是波，是力的有机场。现象学用意向性说明这种力，要求回到力的本身，回到力的源泉来认识力。
其次，再看“情境”。这是需求方的概念。公民的公共需求，虽然可以概括成一些抽象的条条，但回到需求本身看，每个公民的公共需求其实都是非常具体的，具体到可以还原成可体验情境。从后现代观点看，到位的公共行政，是在提供基本公共产品的基础上，可以具体问题具体分析的公共产品供求。在这个场中，有四年才响应一次全体公民发力节点(如总统选举)，也有每时每刻都在对公民进行响应的发力节点(如基层组织)。同样，公共行政主体表现的意向性，也越来越变成切合情境的意向性，保证话语是针对特定事件、特定语境下的行为；强调普遍的参与以及实质性的贡献。这就是公共能量场的理论。
公共能量场是公共政策得以制定和修改的表演社会话语的场所。这一制定和修改的过程同时也是各种话语进行对抗性交流的过程，是具有不同意向性的政策话语在某一重复性的实践语境中为获取意义而相互斗争的过程。这里要避免两种倾向：无政府主义和独白性的官僚制模式。为了避免陷入无政府主义，福克斯和米勒引入哈贝马斯的理想交谈和交流能力理论，对话语意义的真实性或者说真实话语的条件作出了严格的限定：交谈者的真诚、表达的清晰、表达内容的准确以及言论与讨论语境的相关性。为了避免独白性的官僚制模式，福克斯和米勒又引用汉娜·阿伦特的对抗性的紧张关系的观点，即在话语中，期望着意义之战，期望着争辩、论证、反驳，而不是和谐的异口同声，也就是说，参与对话的双方是一种结构性的关系，他们之间既是平等的，同时又是对抗的、相互辩驳的。那么，如何在众多的对话形式中发现或创造某种形式来真正推动公共政策问题的有效解决？根据关于形成真正的政策对话的诉求，福克斯和米勒确立了四个判断话语正当性的原则：真诚；切合情境的意向性；自主参与；具有实质意义的贡献。[5] 118对福克斯和米勒来说，这四个原则是缺一不可的。
在这样的原则下，福克斯和米勒对现实存在的政策对话案例进行了梳理，他们发现对话有三种形式，即“少数人的对话”、“多数人的对话”和“部分人的对话”。显然，少数人的对话代表了这样一种政治，即通常是精英理论家在评论，[5] 126这除了导致强权之外，还有可能导致一个更大的问题，就是公众的冷漠。而多数人的对话则容易导致无政府主义，公众的意见很难一致。福克斯和米勒发现，一些人的对话优于少数人的对话和多数人的对话，尽管它有限制参与的缺点，但切合意境的意向性和真诚性却是它突出的优点。
在此基础上，福克斯和米勒设想了一种社区。在那里，有大家能普遍理解的话语规则以及参与互动型讨论会，不同的观点可以相互碰撞。[5] 152实际上，就福克斯和米勒的后现代公共行政的观点来看，到位的公共行政，是在提供基本公共产品(如基础教育、国防、社会福利等)的基础上，可以具体问题具体分析地实现公共产品的供求。[6]
四、后现代公共行政的运用：对我国行政体制改革的启示
后现代公共行政，一般是在良好的现代公共行政基础上提出的问题。如果现代公共行政尚没有基础，照搬起来是不会有好效果的。后现代公共行政，对于工业化没有完成，工业化意义上的现代化尚没完全实现的国家和地区来说，是不可贸然施行的。拿科层制来说，在工业化条件下，不可能因为它有这样那样的不完美之处，就提出摒弃。
尽管我国现阶段无法直接吸收后现代公共行政理论作为改革的政策选择，但可以提炼其中一些富有启发的理念，意在开阔眼界、启发思路。后现代公共行政推崇开放性思维方式。在后现代主义公共行政看来，“一些人的对话”，正反映出一种开放性的思维方式，它是指现在与过去的对话，解释者与文本的对话，解释者与解释者的对话，这是一个无限展开的过程。对话的本质并非是用一种观点来反对另一种观点，也不是将一种观点强加于另一种观点之上，而是改变双方的观点，达到一种新的视界。因此真正的对话总是蕴涵着一种伙伴关系或合作关系。为了使真正的对话得以进行，后现代公共行政主张开放，主张倾听一切人的声音，哪怕是卑微的小人物的声音，以防人微言轻的悲剧再度发生。后现代公共行政认为，后现代语境下的政府面临复杂性、动态性和多元性的环境，公共问题的日趋复杂性，社会行动之间的相互依赖性，使政府的不可治理性的可能性增大，因此，政府不是惟一的“元话语”，而是通过政府与社会各种力量之间的互动形成“话语”的共同治理，通过社会责任的共担，让民间力量释放出来，整合民间不同领域的力量，将民间资源导入国家和社会发展的行列，形成国家建设的协作网络，以实现治理的有效性。[6]
无疑，这种以所谓的“对话指向”为实质的和作为“第三条道路”的后现代公共行政理论的推出，不仅对于业已陷入两难政治困境中的现代西方人来说具有积极的意义，而且对徘徊于传统与现代之间而在其迈向社会政治文明的道路上举步维艰的中国人来说亦有其重要的启示。这种启示可概括为以下几点：
其一，它为我们提供了一种消解“基础主义”的哲学范式。可以说，一切旧有公共行政理论实际上无一不是建立在一种先入为主的哲学基础之上：或强调个体本位，或强调社群本位；或从经济人出发，或从社会人出发；或立足于市场，或立足于国家。也正是基于上述的种种哲学假定，才引发了诸如自由主义与社群主义、资本主义与社会主义、市场主义与国家主义之间的种种无穷无尽的理论争执和冲突。与之不同，后现代公共行政不是从这种各执一端的理论假定出发，而是使我们直接诉诸于生动的社会对话，通过这种生动的社会对话而最终消解了公共行政理论的种种基础主义的神话。这不仅意味着传统的公共行政理论的种种争论行将结束，而且实际上也宣布了一种“后哲学”时代的新的公共行政理论哲学范式的诞生。
其二，它为我们展示了一条“居间”的行政体制改革的道路。我国经济现代化的步伐已将我国政治现代化这一历史性课题不容回避地提到了议事日程，而这种对政治现代化的诉求实际上又将我们置身于一种行政体制改革的两难困境之中：是完全照搬西方自由主义的那种惟理性的行政模式，还是重新回到我国古老的惟价值的社群主义传统。然而，后现代行政的对话主义所兼涵的合理性与合价值两种取向表明，一种摆脱了所谓的“深刻片面”的“居间”道路不仅是可能的也是必需的。这同时也告诉人们，我国政治现代化进程肩负着双重使命，其既需要积极借鉴前者以使现代的权利政治、法制思想发扬光大，又需要重新发掘后者以使日渐淡忘的传统的公益政治、共和精神得以再度复兴。
其三，它为我们建立了一种“构成主义”的新的决策方法。其实，我国行政体制改革中所出现的两难困境也体现在管理的决策方法上，其集中的表现形式就是上层决策者决定论的单一政策模式与基层民众多元自主选择意志之间的严重失衡。而我国经济、行政体制改革中所出现的“收放怪圈”、“集权分权悖论”等等现象无一不是其明证，它使我国社会改革往往最终陷入一种“一统就死，一放就乱”这一欲罢不能的周期性的危机之中。在这方面，后现代公共行政理论的“构成主义”的决策方法无疑为我们提供了走出这一困境的可资借鉴的途径。它把决策看作是一种从特定语境出发和不囿于既定模式的政治参与者之间不断互动和协调的对话过程，使决策一方面维护着其政策和制度的合理性、稳定性，另一方面又始终不失其政策和制度的开放性、灵活性。
耐人寻味的是，后现代公共行政理论其实既是极其前卫的又是不无传统的。因为从某种意义上说，其所倡导的哲学理念和方法同时恰恰似曾相识地可看作是向我国古老的“中庸”、“权变”等政治思想的回归。这在一定程度上表明，充满着政治智慧的中国人不仅可以从容应对历史对之的政治挑战，而且今天依然可以在再建自己的政治文明中继往开来地重铸时代的辉煌。[7]
本文为水利部项目《水利部政务公开制度建设研究》的研究成果之一。