中国劳动力流动社会经济政策演化脉络与效应研究，本文主要内容关键词为：经济政策论文,脉络论文,劳动力论文,中国论文,效应论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】F241.22 【文献标识码】A doi∶10.3969/j.issn.1004-129X.2013.05.007
【文章编号】1004-129X(2013)05-0071-10
近年来，劳动力流动方面的研究不仅构成了发展经济学、宏观经济学研究的焦点，而且构成了中国劳动经济学研究的主旋律。改革开放30多年来，劳动力从欠发达地区向发达地区、从农村向城市不同程度流动的过程中，相关的制度变迁与宏观政策演化在其中的作用既微妙，又是一个复杂多变的过程：从制度层面的控制、抑制，再到社会同情，又转向政策认同，最后又升华为政策鼓励。然而，目前有关劳动力流动政策，尤其是基于宏观层面的社会经济政策及其效应研究较为鲜见。因此，本文主要尝试将宏观社会经济政策与地方政府的微观经济干预进行有针对性地区分，并从经济社会政策层面切入，探究劳动力流动相关政策的演化脉络及内在机制，并分析其社会经济效应。
一、改革开放以来中央政府关于劳动力流动政策的演化脉络
首先需要说明的是，本文所界定的劳动力流动这一领域的宏观社会经济政策主要侧重的是中央政府以及相关直属的职能部门所制定的着眼于全社会，影响到全国范围的劳动力输出或输入的政策，属于宏观范畴的政策；而将地方政府所制定的劳动力流动“政策”，纳入微观干预的范畴，主要指的是地方根据所在地特征、社会经济发展需要所制定的诸如劳动力流动限制、管理等相关的措施与规定，主要体现在“控制”、“限制”、“管理”、“服务”等相关层面，与宏观社会经济政策形成鲜明对比。
改革开放以来，中共中央以及各政府职能部门制定和颁发了一系列针对农村劳动力流动和转移的政策。在这一部分，笔者将对改革开放(1978)以来的中央政策和相关政府部门制定的主要规定、措施进行梳理和解析，以厘清其脉络，透析其演变规律及其对劳动力市场、对欠发达地区的政策效应。
通过对以上政策文件和措施的梳理，笔者认为，随着中国社会政治体制的变革、经济发展形势的变化，政府对劳动力流动的社会经济政策可以划分为四个阶段：从严格控制(1984年之前)到有限制的转移(1984～1992年)到允许流动、逐步建立劳动力市场机制(1993～2001年)到劳动力市场的规范与有序流动、并开始正视农民工问题、维护农民工权益、提升农民工福利(2002年之后)，但是目前在劳动力流动的权益维护与福利提升方面还存在一定不足，仍然突显出很多问题。其中最为突出的是每一阶段均蕴藏着对城市的保护、减少外来劳动力对城市的冲击以及减低外来劳动力给城市带来的负向效应等，这必然导致外流劳动力的福利不足。
二、劳动力流动政策导向的内在机制及其效应分析
1.1984年之前严格控制流动阶段：城市保护主旨突出，计划经济烙印依然存在
在这一阶段，政府对自身调控社会经济的方向做了较为重大的调整，在对农村的管理上，开始承认并尊重农民物质利益的独立性和经营上的自主权，这使得农村劳动力的转移成为可能。例如，1983年的中央文件中有这样的规定：“在农村允许资金、技术、劳动力一定程度的流动和多种方式的结合。”但是，在80年代初的文件中，依然能看到这样的字眼：“严格控制农村劳动力流入城镇”(1981年10月)；“严格控制农村劳动力进城做工和农业人口转为非农业人口”(1981年12月)，也就是说，在当时由于家庭联产承包责任制的实行，农业劳动力从集体公社中解放出来，相对可以自由支配，例如农民可以从事养殖业、饲料工业、建筑建材业等，但是对于劳动力流动的空间，政府做了较为严格的限制，农村人口不能流入城镇，更不可能转为非农业户口。笔者认为，这一限制源于当时总体的社会经济政治体制。在那一时期，虽然改革的步伐开始迈开，但计划经济的影响依然深重，政府从体制政策到各项管理制度与规章，都较严格地限制农村劳动力向城市的转移，因此并未出现成规模的、跨区域的劳动力流动。这也就决定了这一阶段的社会经济政策不仅严格限制了劳动力的大规模流动，而且也制约了劳动力流动所应发挥的社会效应与经济效应。当然，不可否认的是，这一政策在当时无论是对农村还是城镇的社会经济管理与生产秩序的稳定有一定的积极作用。
2.1984～1992年防范式管制与“有限流动”阶段：城市优先政策明显
从这一时期开始，农民开始自发流入发达地区，尤其是珠江三角洲地区。从20世纪80年代中期开始，外资、港资大量进入珠三角地区开办企业，当地乡镇企业也异军突起，对劳动力的需求迅速扩大，当地劳动力无法满足其需求；而在欠发达地区的广大农村，通过家庭联产承包责任制从土地上解放出来的大量农村劳动力需要找到脱贫致富的路径。一方面是旺盛的劳动力需求，一方面是离乡淘金的强烈欲望，恰恰构成一对良性的市场供需关系。但是，当时政府对这一趋向并没有采取鼓励的态度，也没有为农民工的流动提供相关的法律与政策保障，而是采取多种方式与政策限制劳动力的远距离流动，在这一阶段的政策文件中“离土不离乡”(1990)、“严格控制农民工外出”(1989)等政策措施高频率出现，甚至对流入地有这样的规定：“企业招用工人，应当在城镇招收；需要从农村招收工人时，除国家规定的以外，必须报经省、自治区、直辖市人民政府批准”(1991)。如此管制方式，依然带有明显的计划经济特征，其基本的政策导向是，“严格控制大城市的规模，合理发展中等城市和小城市，以乡镇企业为依托建设一批布局合理、交通方便、具有地方特色的新型乡镇”(1990)；“争取在农村第一产业内部多吸纳一些劳动力”(1991)。可见，政府当时对农村劳动力采取种种限制，其初衷并不在于限制劳动力的流动——政府并不反对农村人口向乡镇、小城市的流动——而在于控制大城市的规模，缓解大城市的压力。这是政府城市偏向的具体表现之一。我国的城市偏向政策在这一期间的政策文件中体现得较为明显。
这一时期的政策效应也恰恰体现在“发达地区与城市偏向政策”这一层面，即一方面，默认了欠发达地区以及农村劳动力向本地区的乡镇、小城市的近距离流动，使得劳动力流动带动社会经济的倍增与乘数效应在局部范围得以起到作用；另一方面，又通过限制劳动力大规模向发达地区与大中城市的流动，旨在充分保护大中城市以及本地居民的利益，与此同时，也限制了劳动力要素自由流动所应有的经济拉动效应。
3.1993～2001年“允许流动”阶段：“城市社会问题意识”突显
1992年邓小平同志南巡讲话后，沿海地区以突飞猛进的速度开始发展，工业化与城市化高速推进，对劳动力的需求进一步增加；与此同时，珠三角、长三角地区与内陆地区的经济差距迅速拉大，吸引着欠发达地区劳动力源源不断的流入。可以说，在当时由农村向城市、由欠发达地区到发达地区的劳动力流动已成为大势所趋。在1993年的政策文件中，对于农村劳动力问题，有这样的表述：“鼓励农业劳动力的跨地区流动”，这是中共中央第一次以文件的形式正面肯定了地区间劳动力流动的行为，尤其与外流劳动力对发达地区和城市的显著贡献具有紧密联系。同年11月《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》又一次强调“鼓励和引导农村剩余劳动力逐步向非农产业转移和地区间的有序流动。”在此政策前提下，政府开始着力规范劳动力市场，建立劳动力流动的市场机制——“发展多种就业形式，运用经济手段调节就业结构，形成用人单位和劳动者双向选择、合理流动的就业机制”，并提出要对劳动力流动强化管理、组织和服务(1993)。这一时期，相关地方政府积极响应中央政策，建立了一系列针对劳动力流动的制度与政策，例如，省际劳动力协作制度的建立，广东省与广西、湖南、四川等省区建立了“九省区劳动协作网”，协调劳动力流动问题，在一定程度上实现了省际劳动力有序流动。同时，随着农民工大规模流动，一系列的社会问题开始出现，为克服这些问题，统一的流动人口就业证和暂住证制度开始实行，然而在整顿的名义下劳动力流动成本也大大相应提高，具体体现在针对外流劳动力的相关税费名目繁多方面。
从相关政策文件中可以看出，在这一时期，中央政府对劳动力流动采取的政策不再是“堵”，而是“疏”。相比以往，尽管政府在这方面的政策有所推进，但依然折射出长期以来较浓的计划经济色彩。笔者认为，尤其值得注意的是，这一时期农村劳动力流动得到政府重视是因为它成为了一个问题，而不在于其给发达地区或宏观经济做出的贡献——农民工问题最早引起国家重视，与众多学界与政界所认为的外流劳动力对城市居民就业与福利的外在冲击、每年春节前后大量农民工返乡过年与返岗工作给交通带来的极大压力以及对铁路沿线城市治安造成的极大冲击具有重要联系，而当时外流劳动力的工资、福利待遇等方面改善与提高的紧迫性和重要性还未得到充分考察。
这一时期国家对农民工外流的管理主要还是带有一定限制性的，目的是做到合理有序的流动，其政策的出发点依然是维护城市的利益，而非农民工的权益。例如，1993年，十四届三中全会提出要鼓励和引导农村剩余劳动力向非农产业转移和地区间有序流动。广大农民得益于政策的支持与认可，纷纷外出，引发“民工潮”。对这一问题，社会经济政策相对力度较大，甚至不排除有一定的限制措施，如1994年11月，国务院加强对春节期间的“民工潮”管理与疏导工作，其中包括：一是要求60％的农民春节不回家，留在就业地区过年；二是要求所有的用人单位在春节后一个月内不准招工；三是农村劳动力跨省流动要实行严格的就业证制度。[1]很明显，在这一过程中，政府考虑到了沿海地区经济发展的需要，却因为考虑到社会秩序的稳定而忽略了农民工的福利——在一定程度上不仅没有分担劳动力外流成本，相反却提高了流动成本，这里传统春节不能回家与亲人团聚的心理成本便是例证，更何况外流劳动力截至目前在流动过程中综合流动成本较高的情况下，工资、福利等方面并未有较大跟进。
所以说政府在这一时期开始规范劳动力市场，促进劳动力的有序、规范流动也同样是从城市的立场出发的，劳动力流动现象是作为一个重大的“社会问题”被提出的，而并非他们的贡献或自身的权益受到了政府以及相关部门的重视，有关流动过程中的工资、工作条件、福利、社会保障等方面并未被纳入政策视野。
尽管在这一阶段，劳动力大规模流动带来一定的社会问题以及其他相关的负向效应，然而值得肯定的是，在这一阶段，劳动力流动已由“限制”、“默认”转向政策上的“允许”，与此同时，大规模流动对经济增长与经济发展的拉动效应已经初见端倪，尤其是对发达地区的快速增长更是功不可没。
4.2002以来，劳动力市场的规范阶段：“权利意识”开始浮现
从21世纪初开始，中央政府对劳动力流动的政策有所优化。例如，2002年中共十六大报告认可了劳动力流动并肯定了其贡献，指出“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势，要消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，引导农村劳动力合理流动”。[2]由此，外流劳动力在发达地区权益的保护问题、各项社会福利的保障问题等理论探讨被提上日程，在实践层面也取得了一定的进展，具体表现在：对农民进城务工的不合理限制被逐步取消、乱收费被逐步清理，简单粗暴清退农民工的做法被纠正，拖欠和克扣农民工工资的问题引起中央重视，农民工子女入学接受义务教育的问题开始解决，对农民工的就业培训工作也开始展开，养老保险、工伤保险以及其他原来与农民无关的社会保障都被纳入了农民工福利的范畴——2010年年初，农民工养老保险“实现跨地区顺畅转续，保障参保人员权益”的话题提上日程，人力资源和社会保障部表示，“有关农民工城乡养老衔接政策一定会出台”。[3]2008年《中华人民共和国就业促进法》规定：农村劳动者进城就业享有与城镇劳动者平等的劳动权利，不得对农村劳动者进城就业设置歧视性限制。这就以法律形式确立了农民工与城镇劳动者的平等权利，同时也从另一侧面肯定了过去很长一段时间以来存在的歧视农民工的现象。
可见，政府对农村劳动力流动已经由过去的“控制”、“限制”、“管理”转向了“服务”，这一趋势是可喜的，与社会政治日益民主、公平的趋势相一致。然而，笔者认为，政府对劳动力流动政策的优化、对农民工权益与福利的重视，在一定程度上并非是一种主动和自发选择，而是在农民工权利意识觉醒的背景下，逐渐调整、逐步纠错的演进过程。进入新世纪后，新生代农民工日趋成为外流劳动力的主体，并呈现出差异化特征：20世纪80年代、90年代初期、中期的打工者单纯以挣钱谋生为目的，而其并不构成多为“80后”、甚至“90后”的新生代农民工的唯一目的，甚至也不构成主要目的，相反，现代的生活方式、先进的生活理念、舒适的工作环境、被尊重被承认的感觉以及发展机会决定了其流动动因。在2008年出现的金融危机中，大量农民工提前返乡、危机过后大量企业招工不顺就是一个明证。
在这一新的社会形势下，中央政府与流入地政府都不得不考虑农民工的权益问题。所以一系列看似对农民工有力的政策被制定、规划被提出。至于其效果如何，还有待时间检验。例如，2008年1月中共中央提出“探索在城镇有稳定职业和固定居所的农民登记为城市居民的办法”；2009年中央经济工作会议前所未有地开始强调城镇化，并明确提出“放宽中小城镇户籍限制”，把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务。这是中央层面首次提出放宽中小城市和城镇户籍，此前石家庄等不少地方推出过购房入户等政策。2012年国务院在促进就业规划中则更进一步强调实施更有利于就业和劳动力流动的财政保障政策、税收优惠政策、金融支持政策、对外贸易政策等，推进农业富余劳动力转移就业。
对此，有学者认为，放宽城乡户籍限制，打破城乡之间的隔阂，降低城乡二元之间流动的门槛，这与户籍制度改革的基本原则是一脉相承的。但户籍改革，最重要的还是在于如何对待附着在户籍上的福利等社会公共资源。通过买房来实现户籍转移这种方式，没有平衡福利，反而强化了城市户籍的含金量。[4]
笔者认为，长期以来，政府一方面通过户籍强化了城乡工资、福利等方面的典型差异；另一方面，当前的“买房入户”实质上是给户籍明码标价，在无形中提高了户籍的门槛与含金量，使得“外地人”成为城市居民(即内生化)的愿望越来越成为奢望，因为它将负载了社会福利的城市户籍市场化、货币化了，这中间的受益者可能是房地产商，也可能是地方政府相关部门，但绝对不是期盼着有一本城市户口簿的外来劳动力，更进一步加剧了城市居民与外来劳动力的不平等。从长远来看，这样的政策倾向可能在一定程度上阻碍中国经济的发展和城市化进程的推进；另一方面，也损害了大量无力购买城市住房的普通外来劳动者的利益，因为福利本身不应当与“金钱”、“货币”挂钩，它不是有钱人的专利，而这一政策则将城市居民所能享受的福利附着在了“住房”、“户籍”这些必然与金钱相关的要素上，变相地将外来劳动力排斥在政策范围之外，更何况其构成了以上所有层面的缺失者。
所以，在笔者看来，政府对农民工的政策虽然开始朝着“福利”的方向走，然而正是这一系列政策的出台一方面彰显了政府对民生和福利的重视，另一方面也彰显了外流劳动力的工资、福利、社会保障等方面长期以来的严重缺失，说明了这种推进仍然处于在探索中缓慢前行的阶段，且方向尚不够明确、效果还有待考量。要真正解决外流劳动力的福利问题、解决农村问题，还任重道远。然而，值得肯定的是，在这一阶段，劳动力流动对宏观经济的持续稳定增长，尤其是对东部沿海地区的快速增长与飞跃式发展产生了十分巨大的贡献。有学者指出过去三十年尤其是加入WTO之后的持续高速增长，不仅直接来源于劳动力及其流动，而且间接来自于人口红利，即人力资本贡献高达45％；[5]此外，彭连清(2008)通过建立东部地区非农部门的生产函数，就区际劳动力流动对东部地区经济增长贡献率的实证研究表明：进入21世纪以来，区际劳动力流动更为活跃，劳动力流入对东部地区非农产值增长的年均贡献率达8.24％。[6]这构成了典型例证。
三、主要结论与政策含义
中国劳动力从农村流向城市、从欠发达地区流向发达地区源于三股力量的推动：一是发达地区对劳动力的大量需求；二是欠发达地区外流劳动力预期收益的改善；三是政府政策的作用。这三股力量的合力共同建构了中国劳动力流动的态势与格局。其中，政府政策是一个非常重要的因素，从上述分析可以看出，无论是早期的限制，还是后期的鼓励，政府干预行为与政策的作用都较为明显。
与此同时，通过研究，笔者发现在中国劳动力流动的社会经济政策的制定方面，政府政策的制定常常滞后于微观主体的自发行动，正如家庭联产承包责任制首先由农民自发组织试验后来才由政府统一推广实行一样，20世纪80年代初政府控制农民工流动的政策源于家庭联产承包责任制之后已经有很多农民外出经商、务工；20世纪80年代中后期到90年代初的防范式管制源于首先发展起来的珠三角地区吸引了大量外地农民工；1993年到20世纪末对劳动力市场的规范则源于农民工流动带来的城市问题、社会问题；21世纪农民工民生问题、福利问题被重视原因在于新生代农民工民主意识和权利意识的强化。对此，笔者认为不得不进行反思：长期以来为什么在农村、农民与农业问题上，政府的决策相对滞后，甚至有悖于微观主体自发的市场化行为?解释恐怕很容易归结到一点，即中国长期以来的政策一直偏向城市与发达地区，即便到现在也是如此，改革开放带来的成果到最后才可能惠及农村——正如真正实现免费义务教育的最后地区是农村而不是城市一样。究竟为什么本身教育资源就较为丰富与优越的城市要比农村更先实现?这很难从微观和中观视角得到诠释，很大程度上要归因于政府的城市偏向政策。
亨廷顿(1989)认为：“现代化带来的一个至关重要的政治后果是城乡差距”。[7]笔者认为，其之所以把城乡差距理解为一种“政治后果”，是因为许多发展中国家的政府在推进现代化的过程中都采取了城市优先(urban preoccupation)政策，也就是说，城市的现代化，乡村的落后；发达地区的迅猛发展，欠发达地区的“贫困陷阱”，这种城乡与地区差距的拉大在很大程度上是政策使然，而非其他因素所致，恰恰正是其带来了城乡与地区之间经济、社会状况的霄壤之别。
在劳动力流动方面，随着大量农民工自发地从欠发达地区涌入到发达地区，从促进社会稳定与协调发展的角度出发，中央政府不得不正视这一“问题”，开始关注和保障民生，为此提出了坚持小城镇建设的政策导向。这一政策导向从1984年一直持续到现在，到2009年，中央经济工作会议依然提出“要积极推进城镇化，当前要把重点放在加强中小城市和小城镇发展上。要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，放宽中小城市和城镇户籍限制。”笔者对小城镇战略并无异议，然而其政策的逻辑起点笔者并不认同。笔者认为，在一定程度上小城镇导向实质上主张的是对大城市的“保护”，也就是说在降低小城镇、中小城市户籍门槛的同时，无形中提高了大城市的门槛，缓解了大城市在公共基础设施建设、基本社会保障方面的压力，确保了大城市与发达地区的公共资源不被外来劳动力所挤占，确保了发达地区和城市居民的福利独占。如果这一问题不得到重视，将无法从根本上推进全国范围内的城市化进程，势必造成城乡与地区间的进一步两极分化。近年来，加快建设社会主义新农村以及推进城镇化进程的若干政策与措施中已经蕴含了这一政策含义，而且在未来的政策实践中将逐步得到强化，这也必将促进劳动力微观主体更加合理的流动，与此同时，流动主体福利将进一步提升，城乡间、地区间的差距将不断缩小，劳动力流动潜在的宏观经济效应将更加突显。