我国职业教育兴衰的制度原因探析，本文主要内容关键词为：探析论文,兴衰论文,职业教育论文,原因论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G71 文献标识码：A 文章编号：1004-633X(2008)07-0012-03
改革开放以来，我国的职业教育经历了恢复、发展、发展停滞、规模性复苏四个阶段。笔者认为，之所以出现这种发展轨迹，与职业教育在一系列制度变迁过程中的得失相关。个人作为具有有限理性的“社会人”，其行为会受到社会环境的影响，而政策的变化就像信号一样，影响着人们的教育选择，进而影响着职业教育的兴衰。
一、政策扶持：推动职业教育恢复发展
（一）职业教育实现政策层面的合法化
1980年《关于中等教育结构改革的报告》的出台是职业教育恢复发展的标志性事件。其明确了职业中学的性质、学制、教学内容以及培养目标等。至此，政府通过出台一系列政策改变了“文革”期间对职业技术教育的批判态度，使职业教育实现了政策层面的合法化。
（二）优惠政策赋予职业教育双重特征
为职业教育奠定了合法化基础后，如何引导人们进入职业教育一轨，就成为制定国家教育政策时首先需要考虑的问题。我国政府采取的主要措施是通过出台优惠政策来满足人们的利益需求，以吸引个体对职业教育的选择。这种做法在某种程度上使职业教育具有“生计取向”和“地位取向”教育的双重特征。
在上世纪80年代就读中专、技校可以享受以下优惠政策：(1)减免学费发补助，中专生75%、技校生100%享受助学金；(2)转变身份成干部，中专毕业可被赋予“干部”身份，受人尊重；(3)统一分配，工作无忧。值得强调的是，改革初期的职业教育不仅满足了人们就业的需求，具有“生计取向”教育的特征，同时也体现出“地位取向”教育的特点。可以说，在这一时期职业教育具有促进阶层向上流动和个体地位升迁的作用。也正因如此，职业学校获得了大批优质生源，他们的存在又进一步促进了中等职业教育的兴旺发展。许多学者将这一时期称为中等职业教育发展史上的“黄金时代”。
然而，虽然职业教育的“黄金时代”看似辉煌，但也仅是经历了一段“短暂的、基础不牢的繁荣期”。
首先，中等职业教育的生存和发展主要依靠政府扶持，职业学校自身尚不具备独立面对市场的能力。在这种情况下，一旦社会环境出现变化，国家政策发生转变，职业学校就会因为内部缺乏精英力量而束手无策，从而无法巩固已经获得的阶段性成果。
其次，中等职业教育的兴旺与高等教育的发展状况息息相关。改革初期，在“精英化”教育模式下，只有极少数学业成绩优秀的高中毕业生才有机会接受高等教育，许多学生面临着“毕业即待业”的危险，接受职业教育一时间成为避免这种风险的最佳选择。另外，职业教育的恢复期正是高校改革的尝试期，这对中等职业教育来说无疑是一个绝佳的发展时机。此时，高等教育中存在的诸多问题尚待解决，譬如，专业设置过细、忽视对学生实践操作能力的培养、与社会发展实际相脱节等等。而职业学校毕业生则因实用技术能力相对较强在市场上供不应求。
然而，仅仅依靠外部力量营造生存环境也为中等职业教育的后续发展埋下了危机。由于职业学校自身尚未形成自我发展的能力和机制，当社会环境和国家政策发生变化时，无法迅速作出反应，由此终结了其“短暂的、基础不牢的繁荣期”。
二、政策转变：职业教育衰落的助推器
（一）旧制度的合法性危机：来自市场的挑战
新制度主义社会学认为，任何一场制度的变迁总是始于旧制度的合法性危机，该危机可能来自原制度内部结构的张力，也可能由外部环境中某些因素的变化所引发。笔者认为，是市场经济体制初步建立这一重要的环境变化引发了中等职业教育原有一系列优惠政策的合法性危机，这必然要求职教政策发生转变。
1.从“统一分配”到“不包分配”
随着经济体制改革的稳步推进，中专、技校毕业生就业制度由“统一分配”逐渐转变为“双向选择、自主择业”。然而，20世纪90年代中期以来，职校毕业生在争取就业机会的过程中却屡遭挫折，这主要是因为职业学校长期在国家的庇护下生存，没能形成明确的组织利益，缺乏自主发展的能力，尚未形成适应高新技术发展及产业结构调整的职业教育体系，从而导致部分职业院校毕业生就业推荐困难。
2.从“低收费”到“高收费”
我国中等职业教育按投资主体可以分为两大类：一类是由行业企业投资的学校，譬如中专、技校；一类是由教育行政部门投资的学校，譬如职业高中。在经济体制转轨过程中，这些投资主体对职业学校的投入大幅下降。实行招生并轨制度后，部分职业学校开始通过提高学费来维持正常运转。“高收费、不包分配”使中等职业教育对个人的吸引力逐渐降低，职教发展陷入低谷。
由此可见，20世纪90年代中期以来，经济体制改革带动社会环境发生变化，中等职业教育政策随之转变。由于部分职校毕业生就业艰难，使得中等职业教育难以满足人们的“生计需求”，其原有的“地位取向”的教育特征也不复存在。此时，恰逢高等学校“扩招”，人们的教育选择空间扩大，于是出现了普通高中持续升温、中等职校逐渐下滑的趋势。然而，除了高等教育的迅猛发展将生源导向普通高中外，既有政策执行不力也是导致个体教育选择发生转变的重要制度因素。
（二）政策执行不力：职业教育优势丧失殆尽
1.职业资格证书制度：形同虚设
为了给职业学校毕业生提供就业保障并规范劳动力市场，1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》将职业资格证书制度以正式制度的形式确定下来。然而该政策在实际执行的过程中却出现了政策执行阻滞的情况，影响了政策目标的顺利实现，主要原因有以下两点：
第一，政策本身存在缺陷。毋庸置疑，贯彻实行职业资格证书制度，首先要以落实就业准入政策为切入点，使职业资格证书成为劳动力市场的“通行证”。然而，目前的职业资格证书体系覆盖范围不够广，许多职业还没有被纳入其中。此外，从对职业资格证书体系的规定来看，它并非为职业教育量身定做，因此存在着合目标性问题。职业资格证书一般只适应单一岗位工作的需要，与职业教育的专业面向一个职业岗位群的特点不相适应，无法满足发展职业能力的目标要求。另外，相关政策中也没有对职业资格证书持有者的工资待遇作出明确规定，导致证书与待遇基本脱钩。
第二，执行机构各自为政，缺乏沟通与协调。目前职业资格证书“证出多门”的现象比较突出，国家分管此项工作的部门，既有教育部门、劳动和社会保障部门，也有人事部门以及相关的部局。在这种多头管理、缺乏统筹的情况下，一些行业部门各自为政垄断了本部门的考核和发证权，证书的多头发放，使用人单位和劳动者难以选择，这不仅干扰了用人单位对劳动者的评价，也在一定程度上降低了职业资格证书的权威性，对推行职业资格证书制度产生了消极影响。当前，是否接受职业教育、能否获得职业资格证书对于个体而言并没有绝对的差别，中等职业教育沦为人们无奈的选择也属必然。
2.高职“对口招生”政策：流变方向对中职不利
1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》强调：“要逐步建立起一个从初级到高级、行业配套、结构合理又能与普通教育相互沟通的职业技术教育体系”，并对高等职业院校的招收对象作出了明确规定，要“优先对口招收中等职业技术学校毕业生以及有本专业实践经验、成绩合格的在职人员入学”。
笔者认为，高职院校“对口招生”政策的出台具有十分重要的意义。从理论层面来讲，这项政策的实行使中等职业教育的定位由“终结性教育”转变为“过渡性教育”；从实践层面来看，“对口招生”满足了中职毕业生升学深造的愿望，对于我国中等职业教育而言，不仅增加了一条学生的毕业出路，而且也成为维系职业教育发展命脉的关键。
1999年中共中央、国务院《关于深化教育改革全面推行素质教育的决定》又对高职招生制度进行了新的调整。文件指出，“职业技术学院可采取多种方式招收普通高中毕业生和中等职业学校毕业生”。对于高职招收对象中的“普职比例”，国家实行“招生向普高生倾斜、限定高职对口招生比例”的政策。然而，这项政策在执行过程中却出现了过分向普高生倾斜的问题，表现为中职毕业生“对口升学”的机会逐渐减少，升学管道逐步缩小，中等职业教育的“终结性”特征依然明显。
笔者认为，从“对口招生”到“差别性招生”再到“限制招生”的政策流变，体现了国家教育行政部门对高职教育职能认识的变化。高等职业教育复兴之初正是中等职业教育发展的生命旺盛期，为了进一步提高专业技术人员的学习能力与实践操作能力，高等职业教育应运复兴，它的生源主要是中等职业学校的优秀毕业生。随着高校“扩招”的开展，社会供职单位选择就业人员的空间迅速扩大，对所谓“学历”的盲目追求以及在“优选”过程中暴露出来的高职学生在人文素养方面的不足，使社会对高职毕业生的认可度骤然下降。高等职业教育站在一个新的历史起点上，一方面由于高职生面临就业危机对中职毕业生缺少吸引力，另一方面，高校“扩招”又赋予高等职业教育新的“生机”，即向普高毕业生开放。在这一阶段，高等职业院校真正迷失了自己的方向，开始大量招收完全没有专业技术基础的普高生。同时，为了争取生源，高等职业院校的入学考试和普通高考基本同一，科目以普高的课程为基准。这样，有志于升学的职校生不得不减少专业技能的学习时间，而到“高考班”补习文化课，严重扰乱了中等职业学校的教学秩序。
上述政策流变带来的消极影响不容忽视。读中职可以“对口升学”，这曾是许多职业学校在招生宣传时吸引学生报考的理由之一。在升学途径被一一封锁的情况下，中等职业教育的吸引力也大打折扣。20世纪90年代中期以后，中等职业教育的发展出现停滞状态。从招生规模来看，2001年中等职业学校绝对招生人数和在校学生数都跌落到最低点，职前中等职业学校招生数占整个高中阶段教育招生总数的比重仅为35.27%，中等职业教育的发展跌入低谷。
面对困境，国家在2002年以后进行了一系列政策调整，主要方向是从扩大数量开始，逐步向提高质量迈进，其中最引人注目的是中等职业教育的大规模“扩招”。
三、政策调整：带来职业教育规模性复苏
（一）“百万扩招”的实现路径
笔者认为，中等职业学校招生制度改革及贫困生资助制度的建立为“扩招”的顺利进行提供了制度保障。
1.建立弹性学习制度，增强招生自主性
1999年，中共中央、国务院《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》指出，中等职业学校要创造条件实行弹性的学习制度，放宽招生和入学的年龄限制，允许分阶段完成学业。从2000年起各地不再单独举行中等职业学校招生考试，学生可凭初中毕业证书报名入学。2002年招生工作通知中进一步强调，各类中职招生学校可根据各自的办学特点采取提前招生、自主招生、推荐注册入学、集中录取、多次录取等招生形式，实行灵活多样的招生录取办法。可见，按照上述规定，中等职业教育的“入学门槛”已降低，招生自主性也逐步增强。
2.招生范围逐步扩大
伴随中等职业教育招生制度改革的进行，职业学校招生范围逐步扩大。目前，应往届初中、高中毕业生和结业生、准大学生、大学毕业生、农村剩余劳动力、进城务工人员、城市下岗失业人员、在职人员及其他社会成员均已成为中等职业学校的招收对象。中等职业教育已逐渐成为面向人人、面向全社会的教育。
3.建立贫困生资助制度
2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》颁布，明确提出要建立和完善职业教育贫困家庭学生资助制度。迄今为止，一个以政府为主导、公共财政为主体、社会各方参与、多元化助学手段并举的助学制度已经建立起来，其内容主要包括：国家助学金制度、优秀学生奖学金制度、以学生参加顶岗实习为核心的助学制度、学费减免制度、助学贷款或延期支付学费制度和多种形式的社会资助制度。贫困学生助学制度的建立为职业学校带来了大批生源。国家提供的上述制度保障为“百万扩招”的顺利实现奠定了坚实的基础。
（二）规模性复苏与中等职业教育的复兴
经过近几年的大规模“扩招”，我国中等职业教育的规模明显扩大。
然而，笔者认为，虽然目前中等职业教育的招生情况喜人，但这只能说明中等职教出现了一种规模性复苏，并不能代表中等职业教育已经实现了真正的复兴。也就是说，目前的中等职业教育更像是一种“惠民教育”，通过将社会上的“弱势群体”一一纳入进来而实现规模的扩张。然而，判断职业教育的兴旺或衰落起码要看两项指标，一是其发展规模，二是个人及市场对它的认可度。应该说，中等职教已经达到了规模指标，在复兴之路上迈出了重要一步，但是个人及市场对其认可度依然低下，说明当前的中等职业教育与其真正的复兴还有相当的距离。
可见，努力满足人们的“生计需求”和“发展需要”，提升个人及市场对职业教育的认可度，使职业学校成为“大多数”人的“理想选择”，应该成为今后职业教育改革的重要方向。
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