我国欠发达地区农村教师队伍建设中的结构性困境与破解，本文主要内容关键词为：结构性论文,困境论文,欠发达地区论文,队伍论文,农村教师论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
教师队伍建设问题是制约我国欠发达地区农村教育发展的瓶颈。如何认识和解决农村教师队伍建设中的诸多矛盾，是当前迫切需要回答的问题。为此，2006年5月至7月，东北师范大学农村教育研究所的研究人员深入黑龙江、吉林、四川、广西、甘肃、宁夏六个省区的12个县，调查了70所学校、2008名农村教师，对这些县的教育局长、校长和农村教师进行了54次访谈，结合东北师范大学农村教育研究所2003年以来的相关调查研究，对我国农村教师现状和问题做了深入分析，发现农村教师队伍建设中存在着诸如大学毕业生难进与不合格教师难出、超编与缺编、学历达标率高与教师实际水平低等矛盾和问题，使农村教师队伍建设陷入了结构性困境，突出表现在农村教师队伍的“入口”、“出口”严重不畅。
一、结构性困境的诸多表征
农村教师队伍建设中面临的问题不少，但农村教师队伍进出无序、供求不平衡的结构性困境无疑是问题的主要方面，优质教师进不来，不合格教师出不去，给农村教育的发展设置了障碍。
（一）大学生难进与不合格教师难出并存
随着高校扩招，近五年以来，大批高校毕业生涌向就业市场，奇怪的是，无论从学识还是年龄上都占优势的骄子们却陷入了一个尴尬的境地：他们很难进入教师行业，包括农村教师队伍。如吉林省某县教师队伍五年基本上没进人，现在在岗的教师年龄基本都在30岁以上，所以全县教师有一个至少五年以上的断层。大学毕业生难以进入农村教师队伍，一个重要的原因就是封闭僵化的农村教师管理体制和部分地区农村教师资源分配的不公平。
由于新中国成立以后长期实行计划经济模式，农村教师与“国家户口”、教师终身制联系在一起，教师成为“吃皇粮”的国家干部，没有特殊原因一般不能辞退，加上现在各地中小学教师总量超编，结果是教育行政部门不敢进新教师。我们在调研中发现，有4个县至少有五年没有进一名大学生，有些县即使有了编制，但由于预期学生数的减少，加上财政支付困难，地方政府和农村中小学宁愿用代课教师，也不用师范院校的毕业生（一名公办教师的工资相当于五六名代课教师的报酬），“有编不补”造成了农村中小学年轻教师偏少。
“吃皇粮”的体制强化了农村教师群体的超稳定结构，一大批年龄大、基础差的不合格教师占据着教师编制。在农村教育实际中，老龄化并没有体现出经验丰富的优势，却更多地表现为对教育改革的淡漠、知识的老化和教学质量的下滑。不少多年从教的农村教师职业理想缺乏，工作倦怠，漠视学校的管理。据有关调查，在一些农村中学不带教案上课的教师占72.1%，中青年教师（25岁～45岁）占20.5%，有的教师多年重复一本教案。①他们捕捉现代信息不够，涉猎领域不宽，几十年来形成的一些习以为常的观念和方法，与现代科学技术发展和教育科学发展的要求相距甚远，严重影响了当前素质教育和新一轮基础教育课程改革的推行。在我们的调查中，只有7.6%的农村教师能够熟练使用多媒体进行教学，绝大部分教师不用或很少使用多媒体。
（二）超编与缺编共存
近年来，由于实行计划生育政策等诸多原因，义务教育阶段学龄人口出现了低峰，加上高等教育的大众化，长期以来困扰农村基础教育的教师数量短缺状况发生了变化，教师供需形势由供不应求变为结构性过剩，大部分地区义务教育阶段教师严重超编。
2004年，我国农村小学共有专任教师3637873人，在校学生73785984人，师生比为1:20.28，如果以教育部《关于中等师范学校和全日制中小学教职工编制标准的意见》规定的小学教职工编制标准（城市1:19、县城1:21、农村1:23）衡量，农村小学在编教职工超编700692人，其中小学专任教师超编429787人。由于在一个县内，农村教师与县镇教师统一管理，所以如果把县镇教师也统计在内，则全国县镇教师与农村小学专任教师超编513647人，而在编教师之外却有小学代课教师378614人（其中主要是农村教师）。②
为什么农村小学教师总体超编如此多，而在编教师之外却有那么多代课教师呢？经过调研，发现由于教师分布不均衡，出现了不同地区农村小学教师超编与缺编同时存在的状况，缺编的地区必然会聘用代课教师。代课教师虽然是编外教师，但他们占有教师岗位，这样实际上在许多地区存在十分严重的超编现象。另外，在许多偏远山区，学校布局分散，适龄受教育人口不足，在全国中小学布局调整彻底完成前，农村小学的师生比不可能短时间内降低。
全国农村现有初中专任教师1632994人，在校学生31682659人，师生比为1:19.4，师班比为1:2.98；高中专任教师135806人，在校生2551326人，师生比为1:18.8，师班比为1:3.14，高于教育部(84)教计字239号文件规定的初中每班配备专任教师2.5人、教职工3.5人；高中每班配备专任教师2.8人，教职工4.0人的标准（见表）。从表中可以看到，现有的在编教职工与按基本编制标准应配的教职工相比，初中专任教师超编264584人，高中专任教师超编14532人，但教职工总体缺编57096人。
为什么专任教师超编，而教职工总数又缺编呢？其原因主要是近年的评聘教师职务和工资政策，使得学校内的各类人员向教师靠拢，于是在统计上将凡属兼任教学工作的人员甚至非教学工作人员都划入了教师的范畴，教职工数的统计除专任教师以外，还包括行政人员、教辅人员、工勤人员和校办工厂及农林场职工等。农村中小学常常是由教师兼做学校的各项管理工作，统计反映的专任教师已经超编、教职工总数缺编的情况，实际反映了农村中学教职工在总体数量上略显不足。
同时，我们也应该看到一个趋势：从现在到2010年，由于人口变化和农村城市化发展，农村小学和初中的学龄人口将会一直保持下降趋势。由于小学总体上已经从学龄人口高峰降下来了，所以今后下降幅度会小一些，但初中的学龄人口高峰期刚刚结束，有些地方目前可能还没有完全结束，以后几年下降的幅度可能较大。因此，农村初中教师可能重蹈小学超编与缺编的覆辙，面临着繁重的教师调减任务。
（三）学历达标率高与教师实际水平低共存
近年来，随着国家大力推进教师资格证书制度，农村中小学教师的学历达标率迅速提高，截止到2001年，农村小学和初中专任教师的学历合格率分别达到了96.04%和84.74%，与城市分别相差2.2个和7.6个百分点，③尽管还存在一定的地区差异和城乡差异，但从数字来看，农村教师的学历水平基本达到了国家规定的要求。
需要说明的是，农村中小学教师学历提高的情况比较复杂。在我们调研的2008名教师中，22.7%的农村教师第一学历为中师或高中以下，他们大多是通过“五大”（电大、函授、自学考试、卫星电视、党校）等教育取得了中师及以上的文凭。
在我们的调研中，还发现了诸如“二次专科学历”、“三次专科学历”、“二次中专学历”、“三次中专学历”的提法，是指第一学历为中专或以下的教师通过若干次的进修方式取得学历。鉴于目前国内针对教师学历达标进行的各类培训在质量保障上尚有缺陷，对于通过培训或进修等方式来实现的农村教师学历提高需要保持清醒的认识。这种“有学历无水平”的情况，造成了实际农村教育中合格教师的欠缺。
如海南省目前有近8万名中小学教师，约有三分之一是以民办转正或“顶班”的形式进入的，这些教师虽然也有继续教育学历，但大多数能力差，达不到教学要求。家长目前意见最大的，就是这些教师水平较低，上不好课教不好书。对农村教育而言，消灭危房重要，提高教师素质更重要，教师水平低，贻误后代，是制约海南省教育发展的瓶颈。④
六省调查显示，一些农村教师所学专业与任教学科不符。比如，河南新县小学中学音体美专业的教师教中文和外语的各占50%；四川井研小学教师中，50%体育专业、66.7%美术专业、66.7%教育专业的教师教数学，甚至100%历史专业的教师教外语；黑龙江兰西小学有70.9%的教师同时教语文和数学。这些现象都说明，农村学校许多学科缺乏专业教师，而又有许多教师所教非所学。
学科结构失衡，必然会在局部范围内抽调教师顶替，而顶替的结果使一些学历合格的教师在兼教的科目上变成了不合格教师。
二、农村教师队伍“入口”、“出口”、内部存在多重障碍
通过对上述诸对相倚共存矛盾的分析，我们发现，农村教师队伍的“入口”、“出口”及在岗教师内部都存在着多重障碍，这些障碍形成的深层原因，既有历史的遗留问题，也有政府责任的缺失，还有机制的不健全等。对问题的归因分析，有助于直面问题产生的症结，为破解农村教师队伍建设的困境提供确切的着力点。
（一）“民转公”教师———农村教师队伍发展的重要障碍
农村教师队伍整体素质难于提高的真正原因在于教师“超编”，部分“不合格”教师占据着教师岗位，导致优秀教师进不去。在我们调查的12个县中，11个县的教育局长（黑龙江省在2004年进行了中小学人事制度改革，大批编余不合格教师已被分流）认为，不合格教师主要为“民转公”教师。许多中小学校长在访谈中直陈其事，认为现在的“民转公”教师是“学生不欢迎、自身难进取、悠然等退休”。不合格教师占被调查教师总数的23.8%，其中“民转公”教师占18.5%，代课教师占5.3%。“民转公”教师作为历史遗留问题，成了新时期农村教师队伍建设与发展的制约因素。
农村教师中的民办教师大致有如下几个方面的来源：(1)20世纪五六十年代，为了弥补农村中小学教师数量的不足，吸收了一批小学和初中毕业生到小学或初中任教，这一举措在当时是不得已而为之；(2)“文革”中后期，由于盲目办学，如县办大学、社会办高中、村办初中和小学，教师层层拔高升格，出现了小学教师教初中、初中教师教高中的现象；(3)20世纪80年代落实政策，一批原来从事过教育工作的退伍军人、落选的乡或村干部、企事业单位辞退的合同工等重返教师队伍，这些人大多因间断教学工作多年或文化素质本来就低而不适应教学工作；(4)20世纪90年代，一些地方政府制定土政策，将一些不具备资格的干部家属、子女以合同工的名义吸收入教师队伍。⑤后来，为解决大量农村学校民办教师问题，国家对民办教师采取“转一批、退一批、辞一批”的办法，让民办教师告别历史舞台，实际上是大批民办教师由于有较长的工龄，都免试转正。当年免试转正的民办教师到现在最年轻的也有40多岁了，现在农村小学大都是转正的老民办教师在挑大梁。事实上，由于这部分人文化基础知识太差，身份变了，素质并没有提高，教育教学水平与实际要求有很大差距。他们普遍缺乏现代教育知识与理念、教育信息化程度低、科学技术素养差、创新意识不强、科研能力弱，他们的素质已经严重影响到了农村教育质量的提高。
（二）农村教师待遇低，不能吸引优秀师源
工资待遇低是农村教师职业缺乏吸引力的重要原因。以同届毕业、同职称的教师为例，农村教师的工资与本地区城镇教师差距300多元，与发达地区差距达1000多元，而工资以外的福利差距更大。⑥在我们的调查统计中，有32.3%的农村教师月工资在800元以下，49.6%的农村教师对自己的收入不满意。自国家实行教师工资归县管以后，教师工资拖欠现象有很大改善，但仍然存在不能按时足额发放的现象。此外，农村教师（尤其是县城以下的山区教师）的医疗保险、住房公积金、班主任津贴等政策性福利普遍不能得到完全保障。在我们的调查统计中，有22.4%的农村教师无房，42.8%的农村教师近五年没有做过一次体检，同时有83.8%的农村教师认为工作压力大，这直接导致教师职业吸引力下降，骨干教师外流，严重影响了农村教师队伍的稳定和教育教学质量的提高。
我国农村义务教育实行新的管理体制后，基本实现了由“以乡镇政府为主”向“以县政府为主”的转变，截止到2003年4月底，全国已有98%的县将教师工资管理、94%的县将教师人事管理上收到县，收到了较好的效果，尤其是解决了拖欠教师工资的问题。
但这个单方面的管理体制改革依然难解义务教育投入总量不足和结构失衡之结，“小马拉大车”的局面没有根本性变化，县级财政难当重任。20世纪90年代中期以来，县级财政赤字一度高达40%以上，县级统筹尽管可以在一定程度上使县内的贫富差别得以平衡，但仍无补于一个县财政的绝对匮乏，许多县级政府已经成为教育政府，教育投入占县财政的40%以上，早已不堪重负。因此，以县为主只能是管理体制的要求，投入体制还必须是政府为主各级分担。⑦
（三）社会保障体系脆弱，致使教师人事制度改革推进迟缓
社会主义新农村建设提出了一个目标，即在有条件的地方要探索建立农村居民最低生活保障制度。在城市地区广泛推行的以“低保”、医疗保险和失业、工伤、生育、退休养老保险制度等为核心的社会救助体系在农村刚刚处于倡导和摸索阶段，一个没有公职又没有土地的农村人在农村可谓是身陷绝境，他将面临生活无着、看病没钱的可怕局面。也正是由于这种原因，农村教师队伍长期形成了一种“只进不退”的用人体制，在许多县由于财政原因往往难以给教师队伍扩编，结果导致新教师因没有编制进不来。
“吃皇粮”制度虽然表面上提高了教师地位，在一定历史条件下对教师发展起到积极作用，但随着社会经济结构的急剧变化和高等师范教育的快速发展，其弊端日益明显。由于一个行政区域之内，教师编制是刚性的，当“民转公”教师享有老教师威望而不能从教师岗位退出时，新的教师就难以进来，即使进来了也受制于“德高望重”的老教师的教育理念与方法。这就不可避免地导致“超编与缺编”等问题的产生。我们在调查中了解到的情况是：越是经济落后地区教师队伍越稳定，越是发达地区教师流动性越大；相反，教师队伍越稳定的地区教师素质越低，而教师队伍越不稳定，流动性越大的地区教师素质越高。
因此，原来在历史上起过积极作用的“吃皇粮”传统，在一个教师数量相当缺乏的时代才能显示其优越性，但在当今高等教育的蓬勃发展、教师资格证书制度的普遍施行及教师人才资源越来越丰富的情况下，它无疑已成为农村教师发展的重要障碍。但在当前我国农村社会保障体系极度脆弱的情况下，实行对农村教师优胜劣汰的人事制度改革，显然还缺乏现实条件的支持。
三、以政府行为为核心多方面有力作为
根据对农村教师问题的分析，笔者认为，在明确国家和政府作为农村教师维护主体的指导思想下，政府应该从多方面进行有力作为：通过退养不合格教师，为教师流动疏通“出口”；通过提升义务教育的财政重心，畅通农村教师队伍的“入口”；通过建立合理的教师交流制度，提高农村教师队伍的活力；通过严格准入制度和完善评价机制，激活农村教师专业发展的内在动力等，切实有效地解除农村教师队伍建设的困境，发展与社会主义新农村建设要求相契合的农村教育。
（一）退养不合格教师，为教师流动疏通“出口”
对于一个县（区）来说，由于教师编制是刚性的，不合格教师出不去则新的人才进不来。根据对“超编与缺编”、“教师素质提高难”等问题的分析，让以农村积累的相当一部分“民转公”教师为主体的不合格教师退出教师队伍，是实现“不超编目标”、引活农村教师这一汪静水的首要任务。
在广泛调研征求意见的基础上，笔者建议，国家出台政策让全国所有“民转公”教师一次性退出教师岗位，国家按其现有工资水平提供退养补贴，彻底解决这一历史问题。我们应该尊重历史，尽管“民转公”教师大多数是不合格教师，但他们在很长一段时间内支撑着基础教育最艰难的部分——农村基础教育的发展，从情感上、从历史贡献上讲，应给予他们一定补偿，让他们老有所养。从现实情况来看，现在我国农村的社会保障体系基本没有建立起来，让退养教师获得稳定的工资收入，能够切实解除这部分教师的后顾之忧；从财政支出来说，让其提前退养并没有增加国家更多的负担，是务实的。
退养“民转公”教师，在很大程度上也符合高龄农村教师的心态。在我们的调查中，44%的45岁以上的农村教师在回答“您是否想过提前退休”时，选择“太累了，现在就想退”。大部分“民转公”教师都是20世纪60年代至80年代参加工作的，年龄大多在40岁以上，不少接近退休年龄，给他们满意的工资，让其提前退休，可以避免激化矛盾，减少政策操作风险，为教师队伍建设疏通“出口”。
(--)建立以中央和省级财政为主的义务教育支付体制，健全农村生活保障体系，使农村教师成为真正有吸引力的职业
对置身于人才市场化的大学毕业生来说，工作繁忙、艰苦且少薪的农村教师显然是缺乏吸引力的岗位。优胜劣汰的市场不会把他们强推到这个岗位上，空洞的鼓励也同样难以让他们甘愿去填补农村教师的缺口。为了增加农村教师的职业吸引力，制定以人为本的新的激励性政策，便成为政府的选择。笔者建议，提升义务教育的财政重心，建立以中央和省级财政为主的义务教育支付体制，使农村教师的工资收入有更加切实的保障。
当前，义务教育经费主要由县级政府承担，这在贫困地区并不现实；而且，义务教育投资也并不一定要遵循“主管者负担”的原则。根据世界上义务教育公共投资的经验，一般是由各级政府共同负责、合理分担。也就是说，不仅负有主要管理责任的县级政府有投资责任，中央、省、地（市）政府也负有投资责任，并且负有比县政府更大的投资责任。加大中央和省级财政义务教育经费的分担比例，提高义务教育财政重心势在必行。
笔者建议，要以省为主，确保教师工资按时足额发放。明确中央、省两级政府分担教师工资的比例，建立相应的监督报告和责任追究制度，保证农村教师工资不低于国家标准，地方性津贴补助不低于当地国家公务员水平，尽快做到城乡教师执行同一工资标准，才可能真正解决教师工资拖欠问题。在解决了教师工资拖欠问题的前提下，加大投入，不断提高农村教师待遇，由中央和省级政府拨款建立贫困和边远农村地区教师特殊津贴制度，根据农村学校边远偏僻的情况，提高一到两级工资（或工资上浮10%～20%），这对于稳定农村教师队伍，吸引合格师资到农村任教具有重要作用。
当前，除了要提高教师待遇外，还有一项重要任务就是要建立健全农村生活保障体系，使包括农村教师在内的广大农村居民能够享有最低生活保障、养老保险和必要的医疗服务。在广大农村地区，同农民相比，教师是收入较为稳定的职业，一些在“合乡并镇”及相关改革中精简下来的行政或其他行业的人员想方设法挤入教师队伍，冲击了教育教学质量。通过建立健全农村生活保障体系，让这部分人在即使不拥有教师身份的情况下也可以平安生活，这样就能够减少来自基层的农村教师入口竞争，使在提高农村教师职业吸引力的同时，尽量减少和杜绝非专业人员进入，保证农村教师的专业品质。
农村教育问题是社会诸多方面问题的集中反映，加强农村师资力量，需要提高农村教师的工资福利，提升农村教师的社会地位，要让那些优秀大学毕业生稳定地、安心地在农村担起基础教育的担子，这不是教育系统一家可以做到的，尤其需要各级政府、各有关部门的政策形成合力。
（三）完善城乡教师交流制度，为农村教师发展注入活力
教育部2006年2月26日下发了《关于大力推进城镇教师支援农村教育工作的意见》，号召各地的城镇教师支援农村教育，主要有六项举措：第一，大中城市中小学教师到农村支教；第二，组织城镇中小学教师定期到农村任教；第三，探索实施农村教师特设岗位计划；第四，鼓励并组织落实高校毕业生支援农村教育；第五，组织师范生实习支教；第六，组织多种形式的以骨干教师为主的智力支教活动。这说明国家正在采取有效激励措施，引导和鼓励教师到农村中小学任教，从制度上探索解决合格农村师资紧缺问题。
但在我们调查中，也听到了一些另外的声音，对这种短期轮换的效果提出了置疑。如宁夏某县一个中学校长指出：不少年轻教师对于轮换制很赞成，尤其是城乡轮换，但是很多教育局承诺的三年或两年偏远山区工作后即可调回到县或县郊区学校任教的诺言大部分没有实现，使得很多年轻教师流失到其他地方或行业。可是偏远山区的一些家长和学生则不喜欢这些从城里轮换来的老师，其原因一是城里学校多数不把骨干教师定为轮换对象，所以轮换的教师业务能力一般较差；二是一些轮换教师的责任心不强，使得当地的学生和家长不满意，所以他们宁愿要那些业务能力不强但责任心强，具有敬业精神的当地老师。这使得轮换制无论在教师派出地还是接受地都成了一件尴尬的事。
目前，有些地方组织的城市教师支援农村学校，往往是短期行为。短期的支援对农村学校固然有一定作用，但是真正有实效的还是教师能长期在农村工作。所以我们一方面要通过多种渠道，整合多种资源促进城乡教师的合理流动；另一方面更要注重实效，避免走过场，使城市中的先进教育理念、时代精神和现代教育教学理论、信息技术能真正“下乡”。
（四）严格农村教师准入制度，健全和完善评价机制，提高教师资格制度的政策效力
要建立严格的教师职业准入制度，严把教师入口关和质量关，才能从源头上阻止不合格教师进入农村教师队伍。为了持续提高教师教育质量，必须改变我国一次教师资格认证定终身的状况。笔者建议，废除教师资格证书终身制，实施中小学教师资格证书的更新制度。农村教师队伍建设除了当前清退“民转公”教师外，还要有一个长效的“不合格教师退出规则”。对于教师资格证书即将到期的教师，为使他们取得新的教师资格证书，要尽量为他们提供不断学习的条件和机会，对于不学习、不进取或不能继续取得教师资格证书的教师，让其自然流入人才市场。以后与其他人一样，可以重新取得相应证书后进入教师岗位，也可以进入其他行业。这样，“铁饭碗”式的教师终身制彻底废除，国家可以通过提高教师资格制度的政策效力，对农村中小学教师的专业发展产生长效的激励作用。
注释：
①余永德.农村教育论[M].北京：人民教育出版社，2000.355.
②中国教育统计年鉴(2004)[Z].北京：人民教育出版社，2005.12.
③中国教育与人力资源问题报告组.从人口大国迈向人力资源强国[Z].北京：高等教育出版社，2003.317-318.
④翁朝建，等.海南省农村教师考同样题目分数竟比学生低[EB/OL].www.xinhuanet.com/,2006-3-13.
⑤文庆标，王凤良.农村教师队伍中不称职人员的成因及调整对策[J].内蒙古教育，2003,(1).
⑥农村教师在流失[EB/OL].www.fixinhuanet.com/,2003-10-22.
⑦曾天山.完善农村教育管理体制是发展农村教育的治本之策[J].教育研究，2003,(8).