省以下多级政府间的税收分成：特征事实与解释，本文主要内容关键词为：税收论文,特征论文,事实论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
JEL分类号：H21，H77 文献标识码：A 文章编号：1002-7246(2015)10-0064-17 从中央到地方，中国政府横跨中央、省、市、县、乡镇五个层级。中国的政府层级之多、结构之复杂，在世界范围内实属罕见。在治理模式上，中国不同层级政府之间实行的是以任务层层下达和指标逐级分解为特征的行政发包制(周黎安，2008，2014)。中央将教育、医疗、环境治理等绝大多数公共服务都发包给地方政府，与事权层层发包相适应，各级政府之间的财政体制也呈现出“财政分成”的特征。 关于中国政府间财政关系，国内外学术界积累了大量的研究成果，尤其是关于财政分权和中国特色的财政联邦主义，这方面的文献可谓“汗牛充栋”(Zhang and Zou，1998；Lin and Liu，2000；Jin et al.，2005；张晏和龚六堂，2005；范子英和张军，2009等)。然而，绝大多数的研究主要聚焦于中央与省之间的财政关系，省及以下多个政府层级被视为一个整体，统称“地方政府”。虽然这样的简化为理论建模和经验研究提供了极大的便利，但是也带来了一些值得注意的问题。首先，给定中国包含了五个政府层级的事实，如果我们只考察中央与省的关系，忽略另外三个极为重要的层级，研究的局限性是显然的。比如1994年分税制改革之后中央和省是纯粹的“分税”关系，而省以下的财政关系则是纷繁复杂，“分税”与“财政包干”兼而有之；即使在实行了较为“纯粹”的分税制的省份之间，省以下具体的税收分成办法也千差万别。如果我们只关注省内多级政府加总的财政收支对区域经济增长的影响，正如目前大多数研究财政分权的文献所做的那样，那么，省内加总的财政收支行为在相当程度上是市县财政收支行为所致，我们不理解市县财政收支的分配结构也就难以解释省财政分权的真正影响。其次，从中央到地方的层层行政分包的关系导致了中国多层级政府之间存在着重要的策略互动。中央的一个政策或决策会引发省、市、县、乡镇多层政府的一系列连锁反应，如经济增长指标从中央到地方的“层层加码”现象(Li et al.，2012；徐现祥和梁剑雄，2014；周黎安等，2015)。在政府间财政关系上也存在这种跨层级间的策略互动。近十年以来学术界和政策界一直在广泛关注和讨论的“财权上移、事权下沉”现象就是这方面的典型例子。因此，要想进一步揭示和理解中国多层级政府之间财政关系的特征及其影响，我们不仅要关注中央与省的关系，还必须打开省以下政府间财政关系的“黑箱”。 然而，如何从各省“千头万绪”的省以下财政体制中理出头绪进行系统性研究是一项极富挑战性的工作。现有关于中国省以下政府间财政关系的研究还非常少见。除了一些描述性的研究(贾康和闫坤，2005；财政部预算司，2007；李萍等，2010；张立承，2011)之外，仅有几篇文献讨论了省以下财政分权的影响(刘小勇，2008；吴木銮和王闻，2011；张光，2011)。 本文从税收分成的角度考察了分税制改革以来省以下多层级政府间的财政关系及其影响因素。据我们所知，这是首篇系统研究分税制改革以来省以下多层级政府间税收分成及其影响因素的文章。我们首先对中国省以下财政体制的沿革进行了系统性的梳理，并且横向比较了各省财政体制的异同。我们发现，在分税制改革初期，省以下财政体制经历了艰难的“适应期”。2002年中央关于完善省以下财政管理体制的指导性意见是一个转折点，之后各省的省以下财政管理体制陆续进入了比较稳定的阶段。截至2006年，除了福建采用的是总额分成制、江苏和浙江采用的是增收分成制外，大多数省对市县采用了分税制的财政体制。但是省以下的分税制并不像中央和各省之间实行的那样彻底和“一视同仁”。安徽、山东、湖南等省的分税制中嵌套了“递增上解”、“定额上解”、“增收分成”等“财政包干制”的内容。甘肃、海南等省份对省内经济条件不同的市实行了不同的税收分成政策。尽管中央建议采用按税种或按比例分享的办法，但是省与市县之间按行业、企业隶属关系等划分税收的情况仍然不同程度的存在。湖南、宁夏等省份还单独挑选了某些重点企业的税收收入作为省级固定收入。此外，在江西等省份，省与市县的税收分成比例还与企业的引进方、落户地、是否在工业园区等因素有关。 然后我们系统描述了增值税、营业税、企业所得税和个人所得税在中央、省本级、市本级和区县政府之间的分成比例。我们选择这四个税种主要是因为大部分省份将这几个税种作为省与市县的共享收入。并且，和资源税等与地区禀赋相关性较强的税种相比，这四个税种在各省以及不同年份之间具有横向和纵向的可比性。 考察省以下税收分成关系最大的难点是获得各省本级各税种的分成比例。我们采取了手工收取和间接计算两种方法互相印证，以确保数据的可靠性。与此同时，我们还从横向和纵向两个方面比较了自1998年以来各级政府之间的税收分成情况。我们发现，在最重要的增值税方面，平均说来，在中央分享了略高于75%的份额之后，省本级的分成比例大约稳定在6%左右，市本级为8%，区县为10%。最后本文考察了省本级、市本级政府税收分成比例的影响因素。研究发现，无论是省本级政府还是市本级政府，对企业的控制程度越高，其各项税收的分成比例越高。而下辖各市的经济总量差异化程度越高，省本级政府分成的税收比例越多。 本文研究的一个重要意义在于，经过系统整理而成的省以下各级政府税收分成比例开辟了度量各级政府财政分权的一个替代性指标，而且在很多情况下比目前通用的财政分权指标更好地刻画地方政府和官员所面临的财力分配格局和财税激励。现有文献中度量中国地方政府财政分权的指标主要有三大类。第一类是采用财政包干时期省与中央的财政收入边际分成率，即省一级政府从财政收入增加额中提留的比例(Lin and Liu，2000；Jin et al.，2005；Wang，2008)。边际分成率可以视作中央与地方政府签订的激励契约中的激励系数，最符合经济学中的激励理论和委托代理理论。但是这个指标只局限于财政包干时期的省政府与中央的收入分成，分税制改革之后，中央对各省实行了统一的税收收入分享办法，这就相当于所有省份的边际留成率都变得相同了。也就是说，1994年之后这个指标在中央和省层面就无法再“传承”下去。本文整理和描述的省市县三级税收分成比例不仅在分税制时期可得，在财政包干时期也可以获得。 第二类指标是使用省财政收支的份额，即地方财政收入(支出)占全国财政收入(支出)的比例(Zhang and Zou，1998；沈坤荣和付文林，2005；张晏和龚六堂，2005；司政和龚六堂，2010)。这个指标的优点是计算方便，并且不同省份、不同年份之间有足够的变异。但是由于所有省份在同一时点上面临相同的分母，分权程度的差异信息完全来自于分子，而实际上分子更多度量的是地方政府的相对规模(陈硕和高琳，2012)。 对于运用地方财政支出所占比例来衡量财政分权程度在中国的行政体制下还面临特有的困境：在政府间公共事务层层分包的背景下，经常出现“上级请客，下级埋单”的情况(周黎安，2014)，这意味着地方政府的很多财政支出并不代表财权的大小，而是“被迫埋单”的负担多少，与西方国家地方议会决定地方政府预算支出规模、从而反映了地方财政分权程度的情况大相径庭。过去十几年的时间里许多基层政府抱怨“财权上收、事权下放”的问题，在这种情况下，基层政府财政支出比例上升不仅不反映地方财权增大，反而表明的是地方财权减少的事实。这进一步说明我们无法简单地从各级政府间支出责任的比例去判断财权的分配。 第三类是采用财政自主度来度量，计算时用地方政府自有收入除以地方政府的总支出(陈硕，2010；陈硕和高琳，2012)①。财政自主度指标的优点是考虑了地方政府的预算外收入以及来自中央的转移支付等因素。但是这个指标对于刻画政府间财权或财力的分配仍然存在缺陷②。由于转移支付可以看作是上级政府在将事务发包给下级政府时的配套资金，该指标可能更多的是反映了政府间事权的分配情况。 我们认为，财政分权从本质上衡量的是不同层级政府之间财力的分配情况和财政激励，因此下级政府与上级政府间的税收分成比例可以作为度量下级政府财政分权的一个重要指标③。它的优点是在不同历史时期可以获得和比较，准确刻画了地方政府或官员所面临的事前税收激励，也是决定不同层级政府财力的最重要的因素之一。在这个意义上，本文所揭示的多层级政府的税收分成比例是对各省政府间财政分权状况的一种描述和解释。与此同时，从计量分析的角度看，省以下税收分成涉及省市县三个层面的差异，聚焦于中央与省只涉及省层面的差异，前者的观察样本数量和差异度都要大得多，从而为获得稳健可靠的实证结果提供了条件。本文共有五部分，接下来的第二部分介绍制度背景，详细介绍分税制以来省以下税收分成的演化过程。第三部分介绍省以下税收分成的特征事实。第四部分采用回归分析，考查省以下税收分成的影响因素。第五部分为本文的结论。 二、分税制以来省以下税收分成及演化：制度背景 1994年开始，中国的财政体制从八十年代推行的“财政包干制”过渡为“分税制”。随着中央与省关于税收分享体制的确立，各省陆续比照中央建立了省以下的分税制财政体制。起初由于各级政府承担的责任不同，并且地区之间经济发展水平存在差异，省以下纵向和横向财力不平衡现象较为严重，省以下财政体制运行并不顺畅(楼继伟，2013)。2000年前后，这些问题以县乡财政困难的形式集中体现出来，地方强烈要求中央出台完善省以下财政管理体制的相关政策作为指导(楼继伟，2013)。为此，国务院于2002年12月印发了《国务院批转财政部关于完善省以下财政管理体制有关问题意见的通知》(国发[2002]26号，以下简称《通知》)，要求各地根据各级政府的财政支出责任以及收入分布结构，合理确定各级政府财政收入占全省财政收入的比重。《通知》要求各地结合实际，采用按税种或按比例分享等规范办法，打破按企业隶属关系划分收入的做法。《通知》还在调节收入差距方面给出了三条指导意见：第一，对于省以下地区间人均财力差距较小的地区，要适当降低省、市级财政收入比重，保证基层财政有稳定的收入来源，调动基层政府组织收入的积极性；第二，省以下地区间人均财力差距较大的地区，要适当提高省、市级财政收入比重，并将因此而增加的收入用于对县、乡的转移支付，调节地区间财政收入差距。第三，省、市级财政不得将因完善体制增加的收入用于提高本级财政支出标准或增加本级财政支出。 2002年1月开始的所得税收入分享改革为各地完善省以下财政管理体制提供了契机。根据《国务院关于印发所得税收入分项改革方案的通知》，从2002年1月1日起将按企业隶属关系等划分中央与地方所得税收入的办法改为中央与地方按统一比例分享。中央保证各地区2001年实际的所得税收入基数，实施增量分成。2002年所得税收入中央分享50%，地方分享50%；2003年所得税收入中央分享60%，地方分享40%。《通知》和所得税分享改革之后，各地在2002-2004年间结合实际情况陆续出台了文件，进一步调整和完善了省以下财政管理体制。各省在调整财政管理体制的过程中，逐步建立了较为规范的转移支付制度，政府间收入和支出责任逐渐明晰，较好调动了各级政府发展经济的积极性。此后，各省的省以下财政体制进入了比较稳定的阶段。 省以下政府间的收入划分形式多种多样，可以说是“一省一式”。福建省选择了“总额分成”的财政体制，将设区市级地方一般预算收入的20%作为省级固定分成收入④。江苏省和浙江省选择了“增收分成”的财政体制。《江苏省人民政府关于调整分税制财政管理体制的通知》(苏政发[2001]3号)中规定，“以2000年为基期年，核定各市地方财政收入基数和税收返还基数。今后比基数增长部分，省统一集中20%。”《浙江省人民政府关于进一步完善地方财政体制的通知》(浙政发[2003]38号)中规定，“2003年以后，杭州及其他市、县(市)地方财政收入超过2002年收入基数的增量部分，省与市、县(市)实行二八分成，即省得20%，市、县(市)得80%。” 在实行“分税制”的省份中，江西、贵州等省份仍然是按照企业的隶属级次来划分税收收入的，其余大部分省份均采用的是按比例分成的方式。但也有的省份会挑选某些重点行业或特别挑选重要企业的增值税作为省本级的固定收入。有些省则在分税制的体制中嵌套了“包干制”的内容。例如《山东省人民政府办公厅关于进一步完善省以下财政管理体制有关问题的通知》(鲁政办发[2005]54号)中指出，“将济南、淄博、烟台、潍坊、济宁、泰安、威海、日照、莱芜等市的递增上解比例由5%降为3%。”湖南省《关于实行分税制财政管理体制的通知》(湘政办发[1994]24号)中规定，“递增包干地市按原规定继续递增上交省财政；原实行总额分成的湘潭市，改按以1993年应上解省财政数额为基数递增上交。” 绝大多数省份对下辖各市的财政体制是“一视同仁”的，但也有个别省份对不同的市采取了不同的政策。例如，在甘肃省增值税的分享办法中，兰州、嘉峪关、金昌、白银、酒泉5个市省级分享70%，市县分享30%；其他市(州、地)省级分享20%，市县分享80%⑤。海南省与市、县的共享收入，省与海口市分享比例为：省分享75%，海口市分享25%；省与其他市、县分享比例为：省分享25%，市、县分享75%⑥。 另外，除规定了税收分享比例外，有些省的财政机制中还建立了增收激励机制。例如，辽宁省对市(不含大连市)在实行5个税种共享体制的基础上，实行增长分成的激励机制。对各市征收的省本级共享收入当年增长幅度超出市一般预算收入增长幅度的部分，由省财政给予30%的返还；对当年一般预算收入增幅高于全省平均增幅的市，按增量部分的5%，由省对市通过转移支付给予以奖代补补助⑦。吉林省对市州本级上划省的共享收入，当年增长幅度超出市州本级财政收入增长幅度部分，省财政按超出数额的30%给予返还；对县(市)上划省的共享收入，当年增长幅度超出县(市)财政收入增长幅度部分，省财政按超出数额的40%给予返还⑧。 在省以下财政管理体制的沿革历程中，特别值得一提的是“省直管县”改革。这项改革意味着政府层级的减少，省和县之间省掉市级政府消除了可能存在的市对县的“盘剥”。2002年前后，财政部开始研究减少财政层级问题(楼继伟，2013)。2004年，“省直管县”改革开始在安徽、吉林、河南等地陆续试点。试点县的财政直接与省财政进行结算，转移支付和其他补助也直接从省下拨。2009年6月，财政部印发《关于推进省直接管理县财政改革的意见》(财预[2009]78号)，全国除民族自治区外全面推行“省直管县”的财政改革⑨。 三、省以下税收分成的特征事实 (一)数据来源及处理 为了描述各级政府间税收分成的特征，我们需要得到中央、省本级、市本级、区县政府的增值税、营业税、企业所得税和个人所得税收入。中央政府的各项税收数据取自历年《中国统计年鉴》。市本级政府和区县级政府的各项税收数据取自历年《全国地市县财政统计资料》。省本级政府的各项税收数据无法从公开年鉴中获得，因此我们采用了间接法，即用全省各项税收数据减去所有地级区域加总的税收数据。其中，1998-2012全省的各项税收数据取自《中国统计年鉴》或《中国财政年鉴》，1998-2007年地级行政区划的税收数据取自《全国地市县财政统计资料》，2008-2012年地级行政区划的税收数据取自《中国区域统计年鉴》⑩。由于统计单位、保留小数位数等原因，相减之后个别省份的省本级数据出现了负数，我们参照预算执行报告、决算报表或财政体制文件进行了调整(11)。 在用间接法计算省本级各项税收收入的同时，我们也计算出了省本级的一般预算收入。为了检验利用间接法计算出的财政数据并不是统计误差而的确是省本级的财政数据，我们采用直接法得到了1999-2012年各省省本级一般预算收入。数据来自各省省本级财政决算报表、预算执行报表、财政决算报告、决算执行报告以及各类省级年鉴(12)。我们将采用两种方法计算得到的省本级一般预算收入数据进行了比较。除了天津、海南、重庆、上海外，其他省份通过间接法计算得到的省本级一般预算收入与直接从报告中摘取的省本级一般预算收入几乎完全相同。据此可以认为，我们通过省本级财政数据与地市县财政数据相减得到的数额的确是省本级的财政数据，而不是统计误差(13)。 此外，我们也将利用间接法数据计算得到的各项税收分成比例与各省的财政体制文件中规定的比例进行了比较，以检验间接法的准确性。以河北省的增值税和营业税为例。我们计算得到2003年省本级分享全省25%增值税中的40%，即全部增值税的10%，分享营业税收入的19%，结果与财政体制文件中规定增值税比例完全一致；考虑省本级政府的固定收入后，与文件披露的营业税分享比例也较为接近(14)。再以辽宁省的增值税为例。我们计算得到辽宁省省本级的增值税的分成比例从2010年开始几乎为0，核查辽宁省财政管理体制文件后我们发现，辽宁省在2010年进行了财政管理体制改革，省本级不再分享增值税收入(15)。 (二)全国各级政府间的税收分成 接下来，我们将描述中央、省本级、市本级、区县四级政府间税收分成的特征事实。图1描绘了1998-2007年四级政府增值税和营业税的分成比例。从图中可以看出，各级政府增值税的分成比例在跨年度之间变化不大，而营业税的分成比例在跨年度之间变化较大。 对于增值税，除了2004年之外，中央始终分享全部增值税收入的77%左右，之所以略大于我们通常所说的75%是因为海关代征的增值税等增值税是中央的固定收入。(16)省本级分享的增值税比例大约稳定在6%，市本级分享的增值税比例大约稳定在8%，2005年之后略有下降。区县分享的增值税比例大约稳定在10%，2005年之后略有上升。对于营业税，在1998-2001年，中央平均每年分享全国营业税的15%，2001年之后中央分享的营业税比例逐渐降低，2003年以后该比例基本稳定在3%～4%。省本级的分享比例基本稳定在30%左右，2005年之后该比例略有上升。到2007年，省本级营业税的分享比例为33%。从1999年到2007年，市本级分享的营业税比例经历了先上升再下降的过程。1999年到2003年，市本级营业税的分享比例从25%上升到28%，但从2004年到2007年该比例从27%下降到23%。区县分享的营业税比例从1998年的24%逐年上升到2007年的41%。
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