博罗县规划编制研究中心 516100
摘要：近年来，城市化发展增速越来越快，越来越多的农村人口进入了城市，因为城市土地资源的有限，又是国家绝大部分经济活动的最基础性的硬件资源和前提条件，社会的发展给政府就土地资源的高效整合和科学的管理提出的要求越来越高，也必然的加剧了土地规划管理与城乡规划实施两者之间的矛盾，形成明显的对立关系，并随着时间的推移，城镇化的持续发展，这种矛盾程度还在不断加深。城乡规划的实施与土地规划的管理之间不仅存在着紧密联系，同时也具有一种相互对立的关系。基于此，在正确认识“两规”差异的基础上，对土地规划管理与城乡规划实施之间的关系进行了系统分析与探究。
关键词：土地规划管理；城乡规划；实施关系；
0 引言
在我国相对特殊的社会主义国家土地管理体制下，土地的规划和管理是两个不同的职能，具体的城乡结合工程项目的建设就必须要接受土地规划与城乡规划不同职能的管理。此两种不同职能的管理在管理的核心上，都是具体的对土地实行管理。但是因为土地规划管理的起步相对较晚，核心的思想是科学合理的对建设用地进行开发，尽可能保护和不影响周边的耕地；城乡规划很早就开始实施了，城乡工程项目建设也发展了几十年，积累了很多实践经验，丰富了相关理论基础；土地规划管理和城乡规划实施各自特点明显。根据今天的现状，政府部门已在不断加深对土地规划管理的重视程度。
1“两规”之间的差异众所周知，无论是在编制上还是在实施上，土地规划与城乡规划所属的行政管理部门都不仅相同，并且两者之间在原则问题上也始终存在矛盾，如土地利用以及利用的规模问题等。具体来说，在实施过程中土地规划与城乡规划之间虽然长期保持着相互结合的关系，但由于两者之间的巨大差异，使得它们的衔接效果不佳。一般来说，土地规划与城乡规划均是由当地政府来进行组织的，但由于部分地区的经济发展规模与速度相对较快，这就直接造成了城乡规划无法顺利实施的问题出现。面对这样的情况，大多数地方政府城乡建设工作的开展都缺乏计划，最终直接导致土地利用率下降。具体而言，造成土地利用规模难以满足城乡规划发展需求的原因主要由两点:第一，两者之间缺乏良好的协调性，土地利用的总体规划难以得到直接、有效的控制。第二，无论是在工作思路上还是在管理方法上，两者之间都存在一定差异，而这也正是土地规模无法满足城乡规划用地需求的根本原因，加之地方政府没有对这样的问题进行协调处理，最终就导致耕地受到严重破坏。
2 土地规划管理与城乡规划实施的关系
2.1土地规划的指标分配与城市规划的科学性
就目前的实际情况来看，在相关于城市规划的学术交流活动中，很多学者都逐渐认识到土地规划缺乏科学性这一客观事实，而城市土地规划的严谨性也因此而弱化。然而，受到党中央对地方管制的严格束缚，土地规划与城市规划之间的冲突越来越大。虽然对于土地规划和城市规划的组织编制都是由同级政府来实施，并且上报程序与部门协调的程序也基本相同，但实际工作中这两种规划之间仍然存在较大的分歧，诸多问题都无法得到统一。城市规划体现的是地方政府的发展意愿，而土地规划则更多体现的是上级城府的分配意愿，而这也就是导致两者容易出现分歧的根本原因之一。与此同时，在未来用地的审批、新增用地的批复等工作上地方政府始终都受到上级政府部门的统一管理与控制，没有自主权。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆最近几年，因为城市土地规划的科学性遭受到了严重的质疑，政府就此出台了一系列相关政策，以此严格控制土地总规划与城市规划，并适当调整了集镇与村庄的规划管理工作，重新分配了建设用地的指标，从而有效控制“圈地热”现象。但就实际情况来看，由于中心城镇的建设用地以及建设用地总量在规模确定的层面上依旧承受着严格的约束，加之城市用地规划指标还将受到地区经济发展状况的直接影响，所以土地规划与城镇用地指标之间仍然存在一定程度的冲突。从整体上来看，土地规划分配工作反映了自上而下的口管理和控制思想，这种看似缺乏科学性的管理方式在经济高速发展的局势下，仍然是一种有效手段。
2.2土地管理手段是保障城乡规划有效实施的重要保障
第一，城乡建设用地增减挂钩与村镇规划。不难发现，虽然说土地规划对农村建设用地通常都采取着维持现状的表达方式，但在推进农村居民点的拆并与整理时，往往都是通过与城乡建设用地的增减挂钩来实现的，最终有效引导农村居民点向中心村、城镇集中。具体来说，由于下达地以及地方政府的新增建设用地计划难以让大规模的城镇建设用地需求得到满足，所以就必须通过对村庄的拆并整理来挪出一定的用地指标来用于城镇建设，而这也是实施城乡建设用地增减挂钩的根本动力。
第二，城乡建设用地增减挂钩的功与过。毫无疑问的，“优化城乡用地结构与布局、盘活存量农村建设用地，在确保耕地总量动态平衡的基础上着实环节城镇建设用地计划紧张的压力”即为国土部门推行增减挂钩政策的初衷。但不可否认的是，挂钩政策在实际的执行过程中违背了这样的初衷。具体来说，部分地区由于盲目追求城镇建设用地指标的增加，在没有得到农民允许的情况下实施强拆强建，迫使农民集中居住，这不但加大了农民的生活成本，同时也让农民无法享受到增减挂钩政策实施下所产生的土地增值收益。当然，虽然这种违背初衷的“农民被上楼”现象一度导致增减挂钩政策饱受质疑，但随着城乡一体化进程的加速以及农业现代化的高速发展形势下，作为一项促进新农村建设、城城乡统筹的重要政策，增减挂钩目前依旧在诸多地区得到了成功运用与贵广。尤其是一些即将被城市化的农村地区、实施农地流转规模化经营的农村地区以及新农村建设示范地区等，因为这些地区本身就在拆迁村庄、开展农用地整理、集中安排还建点等方面就具有迫切需要，而由于挂钩政策中包含了一系列优惠政策，如免新增建设用地使用费和交耕地开垦费、配套安排农村土地整治项目、同步审批建新区用地等，所以增减挂钩政策在这些地区的推行不仅实惠大、压力小，更能够促进城镇化发展与新农村建设之间达到双赢局面。
第三，规范相关部门单位土地征用方式方法。土地征用，简单的说就是国家或政府机构用有偿的方式从土地的原使用者那里征用土地的行为。土地征用过程中必须注重两点问题的思考：征地行为的市场化分析，切忌要注意两点。首先，要对征地行为进行市场化的管理，切忌给原土地使用者的补偿款与征用后土地利用的真实的价值存在非常大的差距。引发农民严重的不满情绪；其次，引导因土地征用导致缺失土地的农民转向其他行业发展，并给予支持。
第四，土地规划管理与城乡规划实施的统一性提升。加强两者相互连通的关系，关注矛盾，但更强调统一，实现两者的和谐共存，提升统一性，保障城乡建设成果。最后，促进土地规划管理与城乡规划实施的协调性发展。因为城乡规划实施很大程度上是建立在科学的土地规划管理工作之上的，在土地规划管理工作中，有关部门应结合城乡规划和其未来发展全景，制定出科学的前瞻性的土地规划管理方案，为城乡规划的工作实施留有一定的余地。这是协调性发展的结果。
3 结束语
土地规划管理和城乡规划实施存在着既统一又对立的辩证关系，在两者关系的研究中，我们关注矛盾，但更多的是强调其统一性。既保障土地利用率最大化，也保障土地利用效率的最大化。要想促进城乡建设的可持续发展，我们就必须维持好土地管理与城乡规划实施之间协调统一的关系，在土地管理的基础上进一步加强城乡建设的统筹与调控，制定科学合理的规划方案与管理措施来不断提升土地利用率。只有这样，城乡规划的顺利实施才能得到充分的保障。
参考文献
[1]杨虹．城镇化进程中的土地管理与城乡规划管理关系研究[J]．城市地理，2015(08):20～21．
[2]黄欢．土地规划管理与城乡规划实施之间的关联性[J]．地球，2015(12):106．
[3]陈杰．基于土地规划管理与城乡规划实施之间的关联性研究[J]．城市建设，2013(10):22．
论文作者:陈志军
论文发表刊物:《防护工程》2017年第12期
论文发表时间:2017/9/21
标签：土地论文; 城乡规划论文; 建设用地论文; 增减论文; 城乡论文; 关系论文; 的是论文; 《防护工程》2017年第12期论文;