完善我国《预算法》的几点建议——评《预算法(修改稿)》的突破与尚存问题，本文主要内容关键词为：修改稿论文,预算法论文,几点建议论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D922.21 ［文献标识码］A ［文章编号］1004－518X(2011)11－0014－06
全国人大常委会委员长吴邦国于2011年3月10日在全国人大常委会工作报告中明确指出：“今年将修改和完善《预算法》等有关法律。”目前，由全国人大预算工委和财政部共同起草的《预算法(修改稿)》已经完成，并向社会征求完善意见。《预算法》修订是中国公共财政改革最具深远意义的事件之一，《预算法》是否如愿地达到“高度的约束”和“高度的公开”，实现“取众人之财、办众人之事”的公共预算目标？在其向社会各界广泛征求意见之时，我们有必要对重点难点问题进行广泛的讨论和审慎的考量。本文力图通过对预算现状进行考察分析，以《预算法(修改稿)》向社会征求意见为契机，按照“宏观方面强化预算公开原则——微观方面细化预算具体操作”的逻辑思路来为预算法修订建言献策，以期推进预算法治化进程，为驱动经济良性发展保驾护航。
一、事实与规范之间：对修改稿的突破与尚存问题
《预算法(修改稿)》继承1994年《预算法》体例，强化预算的完整性、真实性和规范性，对现行预算法中的不合理之处进行梳理，重新作出法律规定，比如，增加预算公开、各级政府的全部收入和支出纳入预算以及预算调整等突破性规定。笔者认为，如众多专家所说，修改稿只属于“小改”，修改力度与公众的期望还存在一定差距，缺乏具有规范作用的可操作性条文。
(一)预算公开“犹抱琵琶半遮面”
自预算法修订以来，我国高度关注预算公开问题，此次预算法修改稿也增加了预算公开条款，堪称一大进步。2008年《政府信息公开条例》的颁布实施是具有里程碑意义的事件，政府勇敢“揭开自己的面纱”以保障公民的知情权，督促政府更好地履行职责，为“阳光”财政奠定基础。
在预算领域，我国从透明度评价和信息公开等不同侧面进行预算改革，取得了可喜成绩。但刚公布的《中国法治发展报告No.9(2011)》指出：“财政预算信息公开不理想”，一是预算信息公开程度不高；二是信息公开条目不明晰，概括起来就是预算透明度并未整体向好。①并且，根据国际公认的政府预算透明标准，我国透明度水平与国际规范仍存在很大差距。②因此，推动预算透明化，将预算的依据以及预算的编制、审批、执行、决算整个过程通过相应手段向社会公众公开，是立法完善的重点之一。笔者认为我国《预算法(修改稿)》尚存以下问题：
1.有关预算公开条款刚性不强，易导致某些部门规避预算公开规定
“经本级人民代表大会或本级人民代表大会常务委员会批准的预算、调整预算、决算，应当及时向社会公开”是此次《预算法(修改稿)》中的具体规定。那么，预算公开是“应当”还是“必须”以及“及时”的法律界限为何值得商榷。
首先，“应当”是否应由“必须”之词来替代？在探讨这一问题之前，我们有必要对公民获取预算信息的状况做一介绍。在实践中，人们获取预算信息的途径基本是政府网站公布的信息，基本上无对相关预算文件获取方式的自由选择权。甚至有的政府部门为了单位利益，人为地增大公众获取信息的难度，制造非制度性障碍。因此，我国公民获取预算信息的难度是较大的，原因归结为：一是政府信息碎片化。部门预算由各部门分别分开使得政府信息碎片化，以广州市为例，《指导意见》颁布之后，公开的部门预算比此前的114个下降了30％。预算信息的公布分散在不同的文件中，或者发布在不同的网站，民众在收集时获取的信息是散乱的，加之专业知识的匮乏，使其无法对这些零散的数据整合加工，于是多数人在面对这些“碎片化”的数据时往往不知所云。二是预算编制项目的模糊化。政府为了达到预算平衡，在收入与支出上仅列明几个关键项目，剩余的用“其他项目支出”来平衡预算，民众对资金的使用方向仍是一头雾水。三是获取信息的途径单一，具有不可获取性。③并且，“应当”一词具有提倡性含义，在预算领域内刚性需求较大的情况下，笔者认为以“必须”来替代“应当”具有合理性，凸显预算公开是国家的强制性要求，遏制某些部门规避预算公开的意图。
其次，修改稿对“及时”的法律界定不明确。法律对“及时”的认定标准为何？在审批通过后，公布的时间限度在多大范围内是合理的？预算发生调整需要在什么期限内向社会公布？决算在预算年度结束之后的多长时间内公开才是及时的？关于这些问题《预算法(修改稿)》都没有具体的规定。
2.“国家秘密”的范畴不明确，往往成为某些部门封存预算信息的借口
一直以来，预算被作为“机密”看待，而且1994年的《预算法》对预算公开未做任何规定，为人所诟病。就备受关注的“四万亿”投资来说，民众对投资项目的安排、详细的预算资金、资金使用状况等毫不知情，相关部门甚至表示“不可能公开”，预算资金的使用与效果是极其“神秘”的。此次修改稿中的规定是“但涉及国家秘密的内容除外。各级政府财政部门负责本级政府总预算、决算的公开。各部门负责本部门预算、决算的公开”，易导致部分预算信息被认为是“国家秘密”而不公开。比如，与申请人本人的生产、生活、课题研究等特殊需要无关联的预算数据，有的部门认为可以不予公开。在中华民族博大精深的语言文字中，许多不该支出的费用都可以圈入“国家秘密”中，被“秘密”地封存于文件不予公开。
3.关于公开内容、标准、主体的规定不完备，行政部门存在权力滥用倾向
笔者认为，“公开的实施办法，由国务院规定”的条文意味着对行政部门赋权过度，易于导致权力滥用。在赋权过度情况下行政部门便拥有是否公开、公开什么、怎么公开、何时公开之大权，公众几乎被排除在预算过程之外，这与大多数国家提倡的参与式预算相悖。
目前，我国所公开的预算信息内容相当贫乏，仅公布了预算报告一项信息，其他重要项目以及特别事项没有公开：一是公众普遍关注的津贴、补贴和奖金的项目明细支出内容和公务人员差旅费用项目的明细支出内容往往不予公开，公款私用现象屡禁不止；二是财政信息无法反映政府债务金额；三是准财政信息(包括直属各国有企业集团年度合并利润及利润分配)的不予公布使公众无法获得国企的价格补贴、经营盈亏状况、金融市场资金流动率和方向等信息。这种信息严重不对称状况不利于我国市场经济的发展和就业途径的开拓。怎样才是“公开”？公开的内容是什么？由谁公开？如何避免授权过度？这些是预算法修改不可回避的问题，《预算法(修改稿)》需要明确公开的标准、信息的覆盖面、信息的细化程度。
(二)收支范围界定不明确削弱预算的完整性要求
预算完整是指一切政府公共开支和预算收入均应完整地计入预算，不得存在任何游离于预算外的政府性收支活动。[1](P56)只有贯穿预算完整性要求，才能保证政府收支活动的合法性，是实现预算透明的基石。但预算实践中，预算外收支数额较大，开支混乱、资源浪费现象比较普遍。因此，财政部于2010年发布了《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》，要求将预算外资金纳入预算管理。由于法律位阶较低，权威性不足，执行力度弱，预算法修订时对此进行了积极的回应，《预算法(修改稿)》第7、8条规定，“各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，“各级预算包括政府公共预算和政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算等”，有利于预算的完整性，但还存在如下问题：
一是在预算收入方面，《预算法(修改稿)》条款中，预算收入范围的表述则为“预算收入包括：(1)税收收入；(2)依照规定应当上缴的国有资本收入；(3)政府性基金收入；(4)行政性收费收入；(5)其他各项政府收入”。从中可见，在具体规定预算收支范围时很多政府收入未被包含在其中，其也未明确“国有资本”的概念，省级、地级、县级、乡级政府投资和持有的资本是否属于国有资本不得而知。二是对“依照规定应当上缴的国有资本收入”未详细列明“应当上缴”的具体范畴，是否不应当上缴的国有资本收入就不纳入预算收入范围。若纳入预算范围，为何还要在“国有资本收入”前加“应当上缴的”的描述；若不纳入预算范围，是否与《预算法(修改稿)》所规定的“各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算”相矛盾？总之，科学划分预算收入范围和预算支出，是对政府预算编制、审批、实施和监督的基础，也是预算完整性的要求。
二、事实与有效之间：预算追加与收入超收挑战预算严肃性
预算法——又被誉为“亚宪法”，一旦通过立法机关的一致认可，就获得了刚性约束力，人们必须严格执行而不得随意变更。可见，预算严肃性是预算法应有之义。有效性问题涉及具体的投入资金控制和执行结果是否实现预算决策设定的目标。预算法律得到有效执行是一个政治系统得以有效运行的关键要素之一，有利于增加预算承诺的可靠性，约束政府或支出机构的机会主义行为。
(一)预算收入超收弱化了约束效力
预算超收收入是政府超额完成年初人民代表大会批准的预算收入任务的部分。在预算执行中，一些地方政府以“动用预算超收收入安排支出未使年初人代会批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，不属于预算调整”为由，用预算超收收入安排支出之后才向本级人大常委会报告动用情况，有的甚至动用了预算超收收入也不向本级人大常委会报告情况，不仅给地方各级人大常委会审查监督预算带来诸多不利的影响，也导致了预算约束的弱化。④加强对预算超收收入安排使用情况的审查和监督，已成为地方各级人大常委会的当务之急，但修改稿并未对此特别关注。虽然《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》对此作出了规定，由于其属于“决定”，效力层次不高，我国政府财政部门多收就可以多支，致使预算超收入的使用存在较大随意性，“预算和决算偏离较大”这一顽疾并未治愈。借预算法修改之机，将超收收入安排使用是否公正、合理，人大常委会审查和监督职责纳入法律规定，⑤为监督超收收入安排使用情况提供了法律依据。
再者，由于预算安排的预测数据偏低，财政收支缺口增大，导致了更多的国债发行，促使较大份额的社会资源向公共部门转移，而公共部门使用资源的效率通常会低于市场微观个体，公共部门配置的资源过多，可能诱发社会资源的非效率使用。大量的预算超收收入，尽管需要报经全国人大备案，但其具体使用的自由裁量权却往往由各级财政部门斟酌使用，往往容易脱离立法监督机构的审查和监督，加重政府预算行为的非规范化程度。[2](P11－14)
(二)追加预算的随意性扭曲调整初衷
根据《关于追加临时预算管理办法》第一项规定：追加预算是指在财政年度预算执行过程中，对那些未列入区直部门、单位年初预算，但确需政府动用机动财政资金和各类专项资金安排，由财政部门按一定程序增加的单位各项支出预算。追加预算是典型的需要经过预算审批部门审批的行为，而其余的变动则可以由政府自行决定。在具体实践中，追加的部分资金项目明细表不够准确、清晰，使用效果不够明显，“先斩后奏”情形较多。
针对我国目前预算变动过于频繁和过于随意的实际情况，应当引起我们关切的是：在行政机关拥有行政立法资源、执行资源的情况下，增加支出隐含着乱立项、乱花钱的危险；增加收入隐含着乱收费、提高税率，甚至开征新税的危险；减少收入隐含着乱开减免税口子、应收不收的危险；减少支出隐含着支出项目立项不合理，或者依预算应给老百姓的福利没有兑现的危险；同时增加支出亦相应增加收入、同时减少收入亦相应减少支出、同时减少支出而又增加收入都意味着相应的经济资源(福利)在不同项目、不同利益群体身上没有依原来预算的分配格局而发生转移。由此势必造成财政资金的浪费、腐败、权力滥用、不负责任和利益分配的扭曲等。因此，我们不仅要注意到预算执行中的财政赤字之害，还要注意到某些未受到监管的平衡下的扭曲之弊，尤其应注意到预算盈余的虚假形势下可能存在的加重负担、失信于民之害。[3]
三、对完善《预算法(修改稿)》的几点建议
预算资金点点滴滴来自人民，对颇有斟酌之处我们要查漏补缺。当前，最突出的任务是预算的全面性、透明度如何转换为法律的语言和精神，以使其得到切实的保障，预算收入与支出相关概念的界定与调整等，需要通过预算法的修订予以规范。
(一)细化预算公开内容，完善相关透明制度
1.对预算公开的一般性内容作出基本规定
针对《预算法(修改稿)》中对预算公开的规定还限于原则性的描述，我们应该从公开主体、公开内容、公开时间、公开程序、责任机制等作出规定。《预算法》要做如下改进：第一，预算必须公开。第二，预算公开以满足保证公民和各级人民代表大会在预算全过程中行权履职的信息需要为标准。第三，公开要及时，以本级人民代表大会或本级人民代表大会常务委员会批准之日起10个工作日为限。第四，公开的预算信息应覆盖所有公共收支和公共资产。除国家秘密之外，预算收支的各级次信息，包括类、款、项、目都必须公开。既然预算的资金来源是纳税人委托政府管理的钱，人民就拥有对预算的选择权和知情权，预算收入和支出应公开到目，并详细列明用途。以教育支出类为例，下设教育管理事务、普通教育、职业教育、成人教育、广播电视教育、留学教育、特殊教育等14个“款”。若编制到“项”，会有行政运行、一般行政管理事务、机关服务、其他教育管理事务支出四个科目。“若重点支出只编列到项，人大在预算审查过程中无法将不必要、不合理的支出，例如政绩工程、形象工程和三公消费识别出来”[4](P8)。第五，各政府财政部门有责任收集、整理、并通过网站集中公开本级预算以及所覆盖的部门预算和单位预算信息。
2.在预算的四个阶段完善公众参与制度，保证公众全程参与预算
预算过程包括预算的编制、审批、执行和评估审计四个阶段。预算过程应向公众及其代表公开，公众及其代表要全程参与预算过程才能最大限度实现对预算的监督。通过预算编制、审批、执行的公开，使得政府的收支行为完全处于社会公众和权力部门的监督之下，防止财政支出中出现浪费和缺乏效率等情况。具体而言，在预算编制阶段，我们应当以一定形式向社会公众公布，保证公众有民主参与的机会。因此，政府应在开始编制预算前一个月公开预算前报告，让公众了解下一财政年度政府预算编制的目标和各种参数及支出的重点。在预算审批阶段，政府的预算应当完全向立法部门公开，由立法部门在充分尊重公众意见和进行充分讨论的基础上做出预算决策。在预算的执行阶段，政府及其部门应定期公开预算执行情况的信息，以便公众及其代表监督。而在预算的评估和审计阶段，政府应公开整个财政年度的预算收支和资产负债情况，并由对民众负责的独立审计部门审计。[5](P23)
3.做好与政府信息公开、透明度监测相关制度之间的衔接
为了从根本上解决公众对预算信息“看不懂”的问题，我们必须通过预算法律制度与政府信息公开制度、透明度监测制度等相关制度的衔接来完善预算公开，做到“公开是常态，不公开是例外”。具体做法：一是预算审批、执行的报告应当通过各种途径向社会公示，可以选择政府网站或有关新闻媒体，全面、详细、真实地公布预算审批和执行的报告，接受社会公众的监督。【6’二是建议国家建立财政透明度监测制度，将地方预算编制的准确率纳入预算透明度监测指标。[7](P6)
(二)明确全部收入和支出范围的界定，保证预算完整性
《预算法(修改稿)》第7条和第8条规定“各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，“各级预算包括政府公共预算和政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算等”，是此次预算法修订的一大亮点。但在具体规定方面，其并未将一部分收支又放在所规定的预算之外，否则这个完整性就不是名副其实的，是打折扣的。笔者认为，为了便于操作，应将预算支出按经济性质分为法定预算支出和自主预算支出。
法定预算支出具有刚性属性，是指按法律规定或者客观实际必须安排的支出，具体包括社会保障支出、医疗保险农业价格支持方面支出、对失业者以及贫困者的救济资助支出等。自主预算支出具有自由裁量属性，政府对这类支出可以作出适当的调整。国防和各种应急项目资金是政府可以选择和控制的支出，政府和国会对这类支出的调整余地较大，包括国防和各种应急资金等。如此划分可使预算资金的分配去向一目了然。⑥
在预算收入方面，《预算法(修改稿)》条款中，一是明确“国有资本”的界定。可以被认定的“国有资本”不仅包括中央政府投资并持有的资本，而且省级、地级、县级、乡级政府投资和持有的资本也应被纳入“国有资本”，才能实现概念的完整性。二是对“依照规定应当上缴的国有资本收入”要详细列明“应当上缴”的项目。
(三)切实加强对超收收入、追加预算安排使用情况的审查和监督
1.完善相关规定，弥补法律漏洞
我国可从三个方面来完善具体规定：第一，建议修改预算法中关于调整的定义，将单独调整收入或支出、同时调整收入与支出等所有应该纳入的情形都纳入预算调整的范畴，弥补法律漏洞[8](P25)。第二，采用列举法与兜底性条款相结合的方式明确“特殊情况”的具体含义和调整的特别程序。针对预算调整条件不严问题，严格预算调整的审批程序，同时还应规定紧急情况下批准预算调整的特别程序，如可由主任会议原则批准，下一次常委会按正常程序追认。第三，取消县以下政府追加预算的权力，通过上级政府转移支付解决预算平衡问题。笔者建议在预算立法中设立项目流用的授权标准，凡涉及同级支出科目之间的流用，以某一比例为限，在这一比例之内，行政部门可以通过内部程序自行决定，并向相关部门备案，凡超过这一比例的需要报经人大有关部门审查批准。显然，这一规定比例越大，行政部门的自主决定权也越大，反之立法部门的决定权就越大。一般情况下，这一比例应该不超过该项支出的5％。[4](P9)针对如何分配一般转移支付资金上，我国应借鉴“剩余原则＋比例法”，即通过优先安排本级政府支出，剩余资金经过人大审批用于一般补助。一般补助的具体分配应设定一个比例，并通过法律固化。⑦
2.强化预算编制审计和执行审计制度
通过加大审计项目和审计力量，安排实施部门预算编制和执行审计，增强预算执行力和约束力。在预算编制审计方面，我们应重点关注的是预算编制不细化、追加预算过多、结算资金不真实、部门“小金库”、票据使用混乱等问题。在预算执行审计方面，第一，对预算执行审计的定义、范围作出明确规定，实现审计法定，努力做到“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”。第二，完善“一计划、一通知、两报告”制度。由审计机关制定详细的审计计划，一旦通过，要严格按照审计计划来运行。对有关国家机关、事业单位、金融机构、企业等进行审计调查时要履行通知义务，发出审计通知书，整合信息资源，相互配合，提高审计效率；两个报告制度，即每个预算审计项目要出具经济责任审计报告和执行审计报告，通过两个报告的结合更好地编织监督之网。第三，加强跟踪检查和强化责任追究，明确规定法律责任。第四，强化审计机关的独立性。现代预算法是以民主性的开放性为核心内容的，在预算法中，随着社会化改革的开展，越来越多的国有企业或事业单位的预算由社会性的审计主体来进行，要求审计机关越来越具有独立性，于政府与人民之间，成为政府与人民的中介。[9]
四、结语
预算不仅是政府维持自身各个部门运转的财政收支计划，还担负着为广大公众提供公共产品、调整收入再分配的重要职能。《预算法》作为规范我国公共财政收支的一部根本大法，其修订从2005年开始，历程曲折，充满争议，在时间上被一再拖延，凸显预算改革的复杂和难度。随着民主政治的发展，我们已由“税收时代”进入“预算时代”，预算法也应顺应时代潮流，以提高预算制度的法治化水平。
问题在于究竟如何改变？针对学者们的“小改”、“中改”、“大改”观点，笔者认为，我们不能走“小改”的老路，“大改”之路具有颠覆性，因而在我国现有状况下不太可行，因此，一个现实的选择应该是走“中改”道路，即现阶段我们无法同时解决所有问题，但应当在主要问题方面实现突破。
众所周知，有预算的国家不代表着已经是预算国家。我国在预算时代背景下要想成为一个真正的预算国家，必须构建现代预算制度。《预算法(修改稿)》向社会广泛征求意见说明了向预算国家迈进的决心和努力，无疑是推动法治建设的有效突破口。一方面，我国应通过强化公民预算权利，保障其预算知情权、预算决策参与权和执行监督权，明确预算公开的主体、内容、时间、方式等问题，大力拓展公民参与预算的渠道，实现预算的民主化；另一方面，通过完善法律制度对预算资金的筹集、分配、使用和管理，实现预算的“四个属性”——统一性、详尽性、规范性、有效性，使预算资金的使用既合法又有效益，用到最需要的地方。
注释：
①根据蒋洪委员所在的上海财经大学公共政策研究中心对全国31个省级政府的财政透明度状况连续三年的跟踪调查和评估结果。这一数字2009年为21.71分，2010年为21.87分，2011年的得分正在统计中，但变化仍不大。
②国际公认的政府预算透明标准指数涉及腐败、法律、财经政策、会计准则与实务、政府管制五个方面，根据五个方面进行打分和排序，我国不透明指数竟达到80％以上，与发达国家(一般集中在20％～30％之间)差距明显。
③预算透明性相应要求预算信息具有一定的获取性(Availability)，即公开的预算信息相对容易获取，公众可以比较容易和低成本甚至免费获得。
④近年来，为了缓解财政困难，地方政府不断加大税收征管力度，税收收入保持了较大幅度的增长，预算收入超收的情况较为普遍。从各地动用预算超收收入的数额来看，少则几万、几十万，多则几百万、几千万。
⑤该决定第4条规定：“中央预算超收收入可以用于弥补中央财政赤字和其他必要的支出。中央预算执行过程中，需要动用超收收入追加支出时，应当编制超收收入使用方案，由国务院财政部门及时向财政经济委员会和预算工作委员会通报情况，国务院应向全国人民代表大会常务委员会作预算超收收入安排使用情况的报告。”
⑥刘晔著：《我国预算收支范围的现存问题与改革建议——基于现行预算法修改背景下的分析》，载于《财政研究》2010年第9期。许多学者认为预算支出按功能可分为六大类：国防、人力资源(包括教育、就业服务、医疗、社会保障等)、物质资源(包括能源、自然资源和环境等国债利息)、其他功能(包括国际事务、科学农业、司法行政等)、未分配的抵偿收入。这种划分从某种程度上具有模糊性和变动性，因此，笔者认为，划分为自由预算支出和法定预算支出在实际操作中更容易把握，以保证法律的严肃性。
⑦建立基于公平的一般转移支付制度。在如何分配一般转移支付资金上，当前国外主要采取“剩余原则+比例法”。剩余原则指中央收入应当先安排本级支出，剩余部分用于转移支付比例法指在转移支付资金总额中，规定某一比例用于一般补助，至于怎样分配补助，可由政府操作。
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