经济全球化对经济转轨国家的挑战，本文主要内容关键词为：经济全球化论文,国家论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F045.51文献标识码：A
对于“全球化”这一概念，目前尚没有统一的定义。人们对全球化问题的探讨，更多是从贸易、投资、金融、技术和通讯等的相互依赖、趋于一体方面去把握的，但以下四点必须明确：（1）从本质来看， “全球化”是资本主义全球发展的产物，是整个世界“资本主义化”的过程，其产生根源在于资本积累的内在冲动，它已有四五百年的历史，而并非是近期才出现的一种新现象（注：参见李慎之：“全球化与中国文化”，《太平洋学报》1994年2月。）。（2）“全球化”不是由某个国家或国际组织设计出来的，它主要是企业跨国的微观经济行为，这种微观经济行为之所以在20世纪80年代以后形成一股世界性的潮流，则与发达资本主义国家政府在20世纪80年代初实行新自由主义政策、放松管制的举措息息相关，从这一角度来看，它又是发达资本主义国家政府积极干预、推动的结果。（3 ）“全球化”带来的利益和损失（成本）的分配是不平等的。对于发展中国家和经济转轨国家来说，全球化进程远不是如发达国家某些学者描绘的带有“玫瑰色”的图景，这从近两年主要发生在发展中国家的金融动荡及其严重后果就可看出。（4 ）经济全球化并非是世界经济一体化。经济全球化仅意味着世界各国的经济相互依赖的趋势，它导致和加剧了各国经济发展的不平衡；而世界经济一体化则意味着世界各国的经济体制和经济发展水平的趋同。世界经济一体化只是人们的一种理想和愿望，而全球化却是现实生活中正在发生的运动。
经济全球化是全球经济市场化的必然。按照古典经济学和新古典经济学的理论，市场机制这只“看不见的手”能够实现资源的最优配置，达到“帕累托最优”状态，因此，“管的最少的政府就是最好的政府”。对于经济转轨国家来说，随着市场机制的完善，政府的作用将日渐衰微，对一国市场机制而言如此，对整个世界市场经济而言也是同理，因而经济全球化要求转轨国家的政府全面地从社会经济生活中退却。这种观点正是西方国家政府和大多数主流经济学家的主张，它代表了发达国家的利益。我们看到，在面对发展中国家和转轨国家时，发达国家政府几乎无一例外地要求它们放松管制，要求它们的政府“遵循市场经济对政府的角色定位”。反观西方国家国内的情况，我们却看到另一种变化趋势。实际上，在经济全球化的背景下，西方经济学界和政府决策层都在反思政府的作用。1997年世界银行的世界发展报告以《变革世界中的政府》为题，集中分析了在新的国际背景下政府作用的变化和变革的方向。对于经济转轨国家来说，经济全球化已经对其政府构成了挑战。
经济全球化要求经济转轨国家重新界定其政府职能
国家的存在是经济增长的关键，国家又是人为经济衰退的根源（注：参见道格拉斯·C·诺斯：《经济史中的结构与变迁》， 上海三联书店1994年版，第20页。），政府在经济生活中的作用或政府与市场的安排问题对于转轨国家至关重要。原中央计划国家政府从计划经济向市场经济过渡，要求重新界定政府的经济职能并大规模革新政府。各国学者为此提出了各种建议。如：有人认为，转轨国家应从诺齐克所谓的“最大化国家”向“最小化国家”过渡，政府的规模越小越好，政府除了保护产权，制定竞争规则外，不应当管更多的事情，因此，政府应当尽快地退出经济生活领域。这种思路以新自由主义理论为基础，它对于打破高度集权的“无所不包”的政府模式具有积极意义，然而它未能认识到经济转轨的长期性、渐进性和复杂性以及政府在经济转轨时期的独特作用。世界银行的专家在1996年世界发展报告《从计划到市场》中提出的观点是，转轨国家的政府职能应只在“市场失灵”领域，而且是在能改善市场的情况下进行干预，才能被视为合理。政府应大幅度削减在生产和产品分配领域中的作用，停止对私有部门的限制和直接控制，避免介入金融部门，并且不应为所有人达到足够的生活水平而提供慷慨的保障，而应致力于弥补“市场失灵”领域和促进宏观经济的稳定，为私有部门的发展提供法律和制度上的保证。
在实践中，这两种观点都有一定的影响。如萨克斯和李普顿等“大爆炸”理论（也称为“休克疗法”）的倡导者，认为政府应该取消对价格、所有制、外贸和货币兑换等方面的控制，由市场去实现调节，政府要做的是实现宏观经济的稳定化、经济自由化和私有化。在他们看来，在严峻的经济形势下，转轨的速度是重要的，经济转轨必须是激进式的，即人们所说的“人们不能两步跨越一道鸿沟”。政府对经济的全面干预也必须一步放开，政府对资源的配置完全交给市场，取消全部的行政干预，而要做到这一点，必须首先致力于政治改革，对原有的政府进行彻底的改革。事实上，所谓的“休克疗法”在历史上也仅是对一些国家（如20世纪80年代中期的玻利维亚）的恶性通货膨胀有过疗效，而对从计划经济向市场经济转轨这种全面的经济改革幻想来个“快刀斩乱麻”，其后果难以预料。当时大多数的前苏联、中东欧国家都接受了“休克疗法”的主张。在这种主张的指导下，转轨国家的政府迅速退出了许多作用领域。一些国家政府职能的过度削弱带来严重的经济和社会问题，经济转轨中政府的基本经济职能受到侵蚀，政府的财政税收职能遭到削弱，政府的收入不能满足国家的行政管理和防务的需要，导致经济的严重混乱。
目前，前苏联、中东欧国家的大多数经济学者和政府对经济转轨的态度都趋于温和，认识到早期的“电休克疗法”或“全面休克疗法”的过分理想的色彩，尽管他们大多数仍对中国的经济改革模式持保留态度，但都试图从中国渐进式改革的成功中吸取经验，也在反思原来的经济改革道路和策略，开始认识到从计划经济向市场经济的过渡是一个渐进的过程。对于政府在经济转轨中的经济作用，他们也有新的认识。如中东欧激进式改革的代表人物、波兰前副总理兼财政部长、著名经济学家巴尔采罗维奇认为，在转轨经济中，国家资源比已建立的市场经济更为有限，这主要表现为国家选拔适当的经济转轨方式与经济发展战略的时间相当有限，国家缺乏管理市场经济的经验，没有适应市场经济的行政体系及专业的公务员队伍，同时国家税收下降与支出大幅上升影响到政府实施经济权力、对经济进行调控的能力（注：Leszek Balceaowicz,Common Fallacies in the Debate on the Transition to a Market Economy,Econmic Policy December 1994，转引自孔田平：“经济转轨中国家作用的重新界定”，《世界政治与经济》1997年第5期。 ）。在经济转轨过程中，政府除了在提供公共产品、支持宏观经济的稳定与增长、促进收入和公平分配和使经济外部性内部化等市场经济国家政府的一般作用外，还应在以下领域发挥作用：（1）培育市场， 建立市场的竞争规则，维护市场秩序；（2）根据本国国情， 选择适合本国的经济转轨策略，主导经济改革；（3 ）建立适应市场经济的社会保障体系；（4）在国际竞争中驾驭本国的经济发展。
在经济全球化的背景下，政府在国际竞争中驾驭本国经济发展的职能显得日益重要。在经济发展国际化的当代，为了摆脱不利的国际环境，争取有利的国际环境，增强本国的竞争力，各国政府都发挥了重要的作用，发达国家更是如此。事实上，在一个被发达国家主导的国际经济秩序中，全球性的国际经济组织（如世界贸易组织）所实行的规则也是更有利于发达国家的，所谓的自由贸易从来都没有真正实现过，它往往成为发达国家或其商品进入落后国家的幌子。而经济区域化和新贸易保护主义则日益盛行，贸易保护仍无处不在。对于尚未实现与世界市场接轨且经济技术水平相对落后的转轨国家来说，如何为本国企业争得较为有利的竞争环境，确实值得重新考虑。在开放本国市场时，经济转轨国家需要非常谨慎。
经济全球化还带来了其他“全球性”的问题。在相对封闭的市场经济条件下，政府职能的基本内容是对“市场失灵”进行矫正：包括提供公共产品、克服外部性、维护宏观经济稳定和增长以及促进收入的公平分配等。在几乎与世界经济隔绝的计划经济条件下，政府的职能则是对国内经济事务无所不包。全球经济的市场化和市场经济的全球化使市场失灵出现了新的内容——世界性的市场失灵，这意味着转轨国家的政府职能必须增加新的内容：（1 ）经济全球化要求转轨国家强化政府维护本国“经济安全”的职能。对于经济落后国家和市场体制不完善的国家来说，市场经济的全球化给国家经济安全带来的冲击远比市场经济体制完善、经济发达的国家要大的多。经济全球化所引致的经济渗透、经济间谍战、贸易战、关税战和附有条件的经济援助等都对转轨国家的经济安全带来冲击。（2）转轨国家还要致力于解决全球性的环境问题、 人口问题、恐怖组织问题、毒品犯罪和利用国际互联网进行的犯罪问题等。
经济全球化对转轨国家经济改革的策略和宏观经济政策的实施提出更高的要求
在经济全球化的背景下，一国的经济改革策略和宏观经济政策已不仅仅是本国内部的事情，世界宏观经济形势、别国的经济发展策略和宏观经济政策都是要加以考虑的重要因素。对于经济转轨国家来说，经济改革次序的确定与其说是一个理论问题，不如说是一个实践问题。马克思主义经济学和西方主流经济学都没有关于从计划经济向市场经济过渡的明确的理论说明。中国在改革初期，并没有一个设计好的“一揽子方案”，经济改革基本上采取的是“摸着石头过河”的策略，已出台的改革措施及其改革强度是针对经济运行中出现的主要问题和社会承受能力确定的，具有“一边学习，一边实践，一边总结”的基本特征和内在逻辑。通过分析中国经济改革的进程，可以发现，尽管改革是曲折的，但政府始终主导着改革进程，改革的基本线索是清晰的：首先从改进微观经营机制入手，提高对企业和劳动者的激励，促进新增资源创造（20世纪80年代初）；在改革使经济主体获得一定的经营自主权时，宏观资源配置制度的改革也在进行（20世纪80年代中后期），并逐渐将改革深入到宏观政策环境方面（20世纪90年代初、中期）（注：参见林毅夫等：《中国的奇迹：发展战略与经济改革》，上海三联书店1994 年版， 第150页。）。事实上， 中国的对外经济体制改革也具有这种“渐进式”的特点，并且强调在练好内功的基础上逐渐融入到世界经济中去。反观实行所谓“冻火鸡式”改革策略（the cold turkey approach）的前苏联、东欧国家，他们采纳了萨克斯等人的“休克疗法”，在经济转轨初期强调“一揽子改革”的重要性，因此，强调宏观经济的稳定、私人产权的确立、价格体系的彻底改革必须同时进行，而政治改革须优先于经济改革。更为重要的是，在这种认为“转轨速度至关重要”的主张的指导下，大多数激进派经济学家同样强调对外经济体制与世界经济的迅速接轨，以“进口一个正确的价格”，这样，以世界市场为标准的资源的重新分配才能尽早真正开始，也才能在国际贸易中尽早取得经济利益（注：转引自张颖：《中东欧走向市场经济》，社会科学文献出版社1998年版，第31页。）。从“休克疗法”的实践效果来看，俄罗斯、中东欧国家在实施之初，对外经济状况都急剧恶化，贸易逆差剧增，外汇储备减少，外债大幅上升。1998年俄罗斯爆发金融危机后，东欧国家的金融市场也动荡不安，捷克克朗对德国马克、波兰兹罗提和匈牙利福林对美元的比价都曾大幅下降。近期来看，前苏联、东欧国家仍有因外债负担过重而引发新的金融动荡的可能。
对于经济市场化改革的次序问题，罗纳德·I ·麦金农（ 1991 ，1993）曾提出一个“最优次序”的理论模型。在他看来，在市场化过程中，财政政策、货币政策和外汇政策如何安排的问题是极端重要的。政府不能、也不应该同时实行所有市场化措施。相反，经济市场化有一个“最优次序”，尽管对不同的国家，这种次序因初始条件而有所不同，但仍存在一个一般的次序：首先是必须平衡中央的财政，财政控制应优先于金融自由化；其次，在紧缩的财政控制到位，物价水平得到稳定，财政赤字被消除以后，政府就可以实行市场化的第二步，即开放国内资本市场；最后，在国内贸易和金融成功地自由化后，政府就可以按部就班地从事汇率自由化的改革了，而汇率自由化改革最好是经营项目交易自由化要大大地快于资本项目的自由化。尽管中国的经济改革进程与麦金农所开列的经济市场化次序并不一致，中国政府财政收入从1978年占GNP的34%急剧下降到1991年的18.5%，而实际金融、 宏观经济和物价水平保持稳定，这种与麦金农所言的“最优次序”显然相悖的现象，被他称为“中国之谜”，但是麦金农对中国实行的“边际上的贸易自由化”、“渐进的自由化”及其与外汇、商业政策的互补极为赞赏。与大多数主流经济学家的理论不同，麦金农的“经济市场化”理论是一种“渐进主义”的，其最值得称道之处并非是他为经济转轨国家开出了具体的“处方”，而是他认识到经济市场化的本质是一个渐进的历史过程。他对前苏联和东欧国家“大爆炸式”自由化的前景不看好，认为中国的改革经验对他们具有借鉴意义。在经济全球化的今天，转轨国家在处理国内改革和对外开放、国内市场放开和国内市场与国际市场接轨的关系时，仍须非常谨慎。正如麦金农所言：“对一个高度受抑制的经济实行市场化，犹如在雷区行进；你的下一步很可能就是你的最后一步。”（注：罗纳德·I ·麦金农：《经济市场化的次序—向市场经济过渡时期的金融控制》，上海三联书店1997年版，第4页。）
经济全球化导致了各国相互依存，改变了政府行为的环境。在经济全球化条件下，一国政府行为和宏观经济政策——财政收入支出政策、货币政策、汇率政策的影响往往是全球性的，而它们的有效性也受到其他国家的经济形势、经济发展战略和宏观经济政策的影响。因而经济全球化对经济转轨国家的政府行为也提出了更高的要求。在开放经济条件下，宏观经济政策有两个基本目标：内部平衡（物价稳定和充分就业）和外部平衡（避免过度的国际收支失衡）。由于一个国家在改变自身的国际收支状况时，将相应地引进世界其他国家国际收支的等量变化，所以一国在实现其宏观经济目标时将不可避免地对其他国家目标的实现有冲击作用（注：参见保罗·克鲁格曼等：《国际经济学》，中国人民大学出版社1998年版，第492—493页。）。例如，在资本流动速度要大大高于贸易流动速度的今天，在国际投资者追求未来实现获得机会的好处的时候，他们越来越有能力利用国家间的利差套利。在国际资本流动不受限制的情况下，两国之间的利率差别会导致大规模的资本流动，而这种资本流动有倾向于缩小或消除这种差别。因此，在开放经济中，一国制定的货币政策便要充分考虑到本国金融市场与世界金融市场融合的程度以及它对本国货币政策效果的影响。在开放经济中资本自由流动的情况下，固定汇率制和浮动汇率制对于一国的财政政策和货币政策的影响效果是不同的（注：杰弗里·萨克斯等： 《全球视觉的宏观经济学》，上海三联书店1997年版，第565页。）。显然， 在开放经济下如何制定并实施宏观经济政策，对于转轨国家政府来说，是一门必须尽快学习的课程。就一国来说，其宏观经济政策目标（如物价稳定、经济增长、充分就业和国际收支平衡）和具体政策的效应往往是相互冲突的，如何在这些相互冲突的目标和政策手段之间寻求最优或实现平衡，这就对政府宏观经济政策的灵活性、公开性和效率性提出了更高的要求，要求政府的经济政策行为具有高度的预见性、准确性和技巧性。
经济全球化背景下转轨国家政府改革的方向
在经济全球化的背景下，世界各国都面临着重建政府职能的任务。东南亚金融危机爆发后，各国意识到政府改革的迟滞可能带来严重的经济社会后果。对于转轨国家来说，政府改革的任务更为紧迫。这不仅因为它们对于世界经济运行更为陌生，更为重要的是，它们的政府是从计划经济中走过来的，仍然带着深深的计划经济的烙印。由于研究范围的限制，本文无意为经济转轨国家的政府改革提供一个完整的方案，但将从经济学意义上为其政府改革提出若干条建议。
1.使政府的作用与其能力相符。政府能力，主要包括政府的财政能力和机构能力，前者是政府履行其职能的经济基础，后者是履行其职能的组织保证。相对于经济转轨中政府要承担的众多的经济职能来说，转轨国家政府的财政能力和组织能力都极为有限。因此，对政府来说，将其经济作用分清轻重缓急和先后次序是必要的。政府的首要任务，便是将其精力和资源集中于履行基础性的职能。按世界银行的建议，这些基础性的职能主要包括：为法律和产权奠定基础，保持非扭曲的政策环境包括宏观经济的稳定，投资于基本的公共基础设施和社会服务，保护改革中承受能力差的阶层，保护自然环境等（注：世界银行：《变革世界中的政府》，中国财政经济出版社1997年版，第41页。）。显然，这些职能并没有包含经济转轨中政府作用的所有内容，但它们却是确保社会经济正常运行的基本条件。在实现社会和经济发展的基本条件得到保证的基础上，政府再根据其能力来履行其他职能，政府作用的有效性才能得到实现。
2.重振政府的机构能力。所谓政府机构能力，主要指国家官员的行政和技术能力以及机构的内在机制设置，能否以有效的规则和约束机制来促使政府官员和公务员按公共利益的要求行事。应该说，经济转轨国家的行政管理技术能力不成问题，较为严重的问题是政府机构臃肿，以及相互之间缺乏必要的制约机制。在计划经济时代，政府机构之间的制约是较严密的，因此腐败现象也较少见，但存在一定的人治现象。政府机构之间缺乏制约以及人治现象，会带来政府官员行为的随意性和专断性，而在经济转轨时期，政府官员中不受制约的那部分政治权力必然会与经济权力相结合，从而产生严重的腐败现象。对法律所作的经济学分析表明，个人会在从违法中得到的好处与预料中的代价或成本（被揭露和惩罚的可能性乘以处罚的程度）之间做出权衡。在政府体制对行贿几乎不加遏制（或不能有效遏制）而对受贿和贪污的约束也较弱的国家，腐败将是严重的且极为普遍的。这也正是经济转轨国家中普遍出现的一个问题。制度是至关重要的。因此，重振政府机构能力，必须强化监督和惩罚机制，包括政府内部的监督机制和社会监督的机制，以减少政府官员的随意干预和腐败行为。此外，随着协调各部委的中央集权决策机制消失，转轨国家要加强决策体制，精简机构，改变相互冲突的多头负责体制，提高决策的效率。在这方面，中国、波兰、匈牙利和格鲁吉亚等国家在近年来都已取得了一定的成效。
3.以企业精神来改革政府，提高政府的运作效率。美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒曾提出了“企业化政府”的概念，并提出了对转轨国家政府改革极有启迪意义的改革建议。他们认为，要以企业精神来对政府进行改革：（1 ）政府要把作为掌舵的决策和作为划浆的具体服务的提供分开，以提高政府的决策能力和服务效率。（2 ）把竞争机制注入到政府服务的提供中。增强政府的竞争压力，可以实行竞争性的公务员聘用和晋升制度，也可以从政府内外引入对部分公共服务的竞争。（3）按效果和业绩而不是按投入进行拨款， 要求政府树立起“公共支出也是一种投资”的观念。（4）通过市场力量进行变革， 建立以市场为导向的政府，即在卫生保健、环境保护、职业训练以及高等教育等公用系统中，引入市场供求关系和竞争法则，通过在政府公营部门内部重组市场，提高这些部门的运作绩效和工作效率（注：戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府：企业精神如何改革公营部门》，上海译文出版社1996年版。）。
收稿日期：1999—11—12