中国社会管理创新的战略思考，本文主要内容关键词为：中国社会论文,管理创新论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
当前中国正处于经济社会大转型的发展阶段，作为政治体系重要构成部分的社会管理体制机制和功能方式必然要发生变革与调整，以适应经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的新形势。时代的变革激发了政府和人们对社会管理的更多、更高需求，更加增强了社会管理创新与转型的重要性。有关社会管理创新的话语开始在政治生活中传播，并逐渐成为一个公共话题。总的来说，现行社会管理中存在的体制性障碍还不利于经济社会科学发展。社会管理体制改革已成破竹之势。
我国“十二五”规划纲要对“加强和创新社会管理”作出了总体规划，强调创新社会管理体制机制，消除现行社会管理体制中的制度性障碍，加强社会管理能力建设，构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，建立健全中国特色社会主义社会管理体系，确保社会既充满活力又和谐稳定。社会管理创新是当前中国政府应对经济社会大变革中出现的挑战和危机的一种公共管理战略。它凸显了政治学和公共管理学的一个核心问题：如何构建更加有效的治理体制安排和公共政策，以调和国家与社会之间的关系，进而巩固和增强政府治理的政治合法性基础？因此，社会管理创新的重点在于从国家发展的战略高度构建有效的社会管理体制机制和政策体系，以更为有力地实现对社会发展的整体调控。现代社会管理是一种战略性公共管理。本文提出中国社会管理创新的七项战略：发展型社会管理、服务型社会管理、包容性社会管理、参与型社会管理、协作性社会管理、预防性社会管理、保障型社会管理。
二、发展型社会管理
发展是硬道理，是执政兴国的第一要务。发展是最大的政治，是国家现代化建设的基本战略，是改革的根本目标所在。用邓小平的话来说，就是通过“发展，摆脱落后，使国家的力量增强起来，人民的生活逐步得到改善”①。现时代的中国社会管理创新，总的目的是使社会管理能更好地沿着经济社会发展的方向，有利于推动经济社会科学发展。这对中国这样一个超大社会主义国家来说，既有经济意义，更有政治意义。因而，研究中国社会管理创新问题，须将中国社会管理创新置于国家现代化发展的总体态势下考察，通过创新社会管理体制机制，开发国家现代化发展的体制性政治资源，创造社会发展的体制驱动力量。
促进经济社会科学发展是社会管理的基本主题。社会管理创新就是通过体制资源和政策资源开发，优化国家发展的社会生态，释放国家发展的社会能量，实现国家发展的战略目标。2011年2月19日，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上的讲话指出：“我们加强和创新社会管理，根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境。做好社会管理工作，促进社会和谐，是全面建设小康社会、坚持和发展中国特色社会主义的基本条件。”“十二五”规划纲要提出：“发展仍是解决我国所有问题的关键。以科学发展为主题。以加快转变经济发展方式为主线，是推动科学发展的必由之路，是我国经济社会领域的一场深刻变革，是综合性、系统性、战略性的转变，必须贯穿经济社会发展全过程和各领域，在发展中促转变，在转变中谋发展。”从总体上说，经济发展方式的转变会向政府社会管理体制提出深度变革的要求。我们应当从解放和发展生产力的政治高度，从国家发展的战略角度看待当前中国社会管理创新。
社会管理创新是国家发展的重要内容，是作为国家发展过程中的制度建设提出来的，要求对传统的社会管理模式进行根本性反思和再规划，通过创新社会管理体制机制，转变社会发展方式，提高社会管理效率，降低国家发展的社会成本。促进国家发展是推动中国政府强调加强和创新社会管理的基本力量。社会管理创新必须紧紧围绕“实现什么样的发展、怎样发展”这一重大战略问题展开。正因为社会管理创新关注的是现代化进程中的社会发展问题，因而社会管理创新也只有与国家发展战略和发展进程结合在一起才富有意义。中国社会管理创新有足够强大的发展动力驱动。坚持解放和发展社会生产力，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，应该成为社会管理创新的根本出发点。社会管理创新过程应该由国家发展目标引导，在此基础上建构有利于科学发展的社会管理体制机制。这是发展型社会管理的基本内涵。中国社会管理创新是由国家发展的现实需要，并受到经济、政治、社会、文化和技术等环境的约束。从现实性和历史性的角度看，中国政府需要在一种积极的基础上努力构建中国特色的发展型社会管理模式，形成有利于科学发展的社会发展战略、社会管理体制和社会政策体系。
三、服务型社会管理
2011年2月19日，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上的讲话指出：“社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益，必须始终坚持以人为本、执政为民，切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。”“十二五”规划纲要提出：“推进基本公共服务均等化，努力使发展成果惠及全体人民。提升基本公共服务水平，坚持以人为本、服务为先，履行政府公共服务职责。……发挥政府的主导作用，强化社会管理和公共服务职能，建设服务型政府，提高服务型管理能力。”管理和服务是现代社会管理的一体两面。社会管理创新的一个基本战略就是创新社会管理方式，寓管理于服务之中，构建与服务型政府相适应的社会管理体制机制。
传统的社会管理方式最突出的特征是“控制”，即政府通过等级隶属的行政权力和行政命令来实现对社会各个领域的控制，社会的各个主体都被锁定在政府规定的社会位置上(单位内)，很难或很少进行社会流动。过多过复杂的行政命令控制手段容易引发社会问题和社会矛盾。社会管理不能仅仅是单纯的管理和调控，更应当提供满足社会和公众需求的公共服务，将科学管理与高效服务结合起来，实施服务型社会管理。根据“十二五”规划纲要的部署，要从如下五个方面提高服务型社会管理能力：一是完善社会组织和公众参与的渠道，引导各类社会组织、志愿者参与社会管理和公共服务。广泛动员和组织群众依法有序参与社会管理。二是创新社区管理和服务模式，构建社区管理与服务平台。健全基层管理和服务体系，推动管理重心下移，延伸基本公共服务职能。规范发展社区服务站等专业服务机构，有效承接基层政府委托事项。以居民需求为导向，整合人口、就业、社保、民政、卫生、文化以及综治、维稳、信访等管理职能和服务资源，加快社区信息化建设。加强流动人口服务管理。三是为社会组织健康发展提供政策服务。坚持培育发展和管理监督并重，完善扶持政策和服务措施，推动社会组织健康有序发展，发挥其提供服务、反映诉求、规范行为的作用。四是完善社会利益表达渠道。加强和完善党和政府主导的维护群众权益机制，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制，切实维护群众合法权益。五是加强产品质量监管与公共安全服务体系建设。
四、包容性社会管理
社会主义市场经济体制改革的快速推进，促进了当代中国社会的解传统化：一个越来越开放、越来越分化、越来越流动、越来越多样的现代社会日渐形成。由利益分化和竞争所带来的利益整合危机是当前我国社会管理中的一个突出问题。在“过渡型社会”里存在许多不同的利益组合，但它们基本上都不是互动的，它们最多是各自向政府提出其独立的要求。②而政府必须同时回应这些利益诉求，并且这些不同利益诉求之间可能存在错综复杂的竞争关系。压制这些要求会付出越来越大的政治代价。这就要求政府将“包容性”(inclusion)作为公共治理的理念和方式去协调这些利益关系，将在需要解决的政策议题上具有合法的利益关系的群体有效组织起来，实现包容性发展。“包容性”意味着公民资格，意味着一个社会的所有成员不仅在形式上、而且在其生活的现实中拥有民事权利、政治权利以及相应的义务，以及在公共空间中的参与。③包容性社会管理尊重公民权的基本价值和社会差异，通过民主参与的公共治理结构来寻找解决社会矛盾的有效途径。
社会管理创新中一个重要的问题需要研究和解决：政府能够调动和配置的社会管理权力资源。提高政府社会管理能力，首要的问题不在于控制社会管理权力，而在于开发社会管理权力，在于动员社会组织和公众参与社会管理，建立包容性的社会管理权力结构，扩大社会管理体制中的权力资源总量，提升社会管理的群众基础。从政治学角度看，社会管理是这样一个过程，其中互相冲突的利益能够公开表达，并由此可以做出调整，从而使各界各方面利益能得到最大限度的实现。若要如此，就必须存在一个公开参与的过程，使各界各方面利益能够得到表达并综合成为公共政策，④体现民主治理。社会管理创新的关键是国家在公共决策过程中建立社会各方表达利益诉求的制度安排，在这种制度创新过程中推进民主治理，开发和整合社会管理资源。
构建社会主义和谐社会，要求发展“包容性民主”，作为克服当前多重社会危机的现实路径，意味着废除政治、经济权力的不平等分配及其再生性的制度结构。⑤因此，社会管理的包容性和参与性就显得越来越重要。毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中曾经指出，对于人民内部矛盾，要从团结的愿望出发，只能用民主的方法去解决，只能用讨论、批评、说服教育的方法去解决，而不能采取命令主义态度和用强制的、压服的方法去解决，必须让他们参与政治活动。⑥邓小平指出，要创造民主的条件，在人民内部的政治生活中，只能采取民主手段，不能采取压制、打击的手段。⑦胡锦涛指出：“要主动适应社会主义市场经济条件下社会管理发展变化，健全民主制度”。⑧民主是一种社会管理体制。民主也可以被理解为创设和维护一个公开透明的公共治理空间，提供一个对这些利益的竞争性要求进行协调的平台，为各种不同利益的表达提供畅通的渠道，采取引导和民主合作而不是压制的方式来组织公众参政议政，通过对话、沟通和协商制定公共政策，提高政府决策的透明度，提升公众与社会对政府的政治支持。只有获得这种政治支持，才能实现形成社会管理合力，健全社会组织参与社会管理的制度安排，组织群众依法理性有序参与社会管理，建立政府与社会、公众之间的政治合作关系。
五、参与型社会管理
改革开放推动了中国社会大转型，扩大了中国社会的民主政治意识，增加了社会成员的政治要求，拓宽了社会政治参与面，政府面临来自社会各个阶层的参与要求，以及社会转型对建构新的社会管理权力结构的迫切要求，传统的社会动员体制面临挑战。转型社会里存在着一种深刻的参与危机。⑨所谓的“参与危机”，实际上是公共治理中的某些体制性障碍所导致的危机，显示政府和少数强势集团垄断公共决策过程的局限性。因此，在经济社会发展过程中需要加强民主参与制度建设，推行参与型社会管理(Participatory management)，由民众来决定什么是他们想要的和什么是他们有理由接受的需要，保障社会公平，实现参与式发展。所谓参与式发展，是在影响人民生活状况的发展过程中，或发展计划项目中的有关决策过程中的发展主体，积极的、全面介入的一种发展方式，是对传统发展方式的深层次反思。⑩参与式发展本质上是一种科学发展观。
改革开放以来，中国政府在社会管理过程中面临来自民众的不断高涨的参与式诉求。由于没有掌握足够的政治资源，社会底层群体通过正常途径进行正规的利益表达渠道受阻，因而要么保持沉默，要么时而采取暴力的或者激进的手段来使人们听到他们的呼声。(11)实际上，在市场化改革过程中，利益受损害的社会群体在20世纪90年代中期开始掀起“自我保护运动”，包括上访、维护弱势群体权益、倡导保护性立法、关注社会公平正义和群体性事件等。特别是各类社会组织(NGO等)的大量涌现，表明社会转型所导致的公民社会力量的快速成长和对参与国家治理、建立民主合作体制的政治需求。这些新公民参与运动挑战了传统的参与体制，在一定程度上推动了对话民主制和协商民主的发展，为公共对话打开了空间，也推动了社会反思性的提高，有助于对社会问题的“官方”定义发起挑战。(12)一旦体制的发展落后于公民参与需求和参与能力感的发展，那可能为更严重的公民挫折感和社会不稳定因素的产生提供土壤。
以互联网为代表的新媒体是当今新公民参与运动战略中一个毋庸置疑的特点。近年来建构在网络空间基础上的网络问政、网络议政、网络监督、网络宣传、网络评议等新型公共参与方式，创造了开放性、互动性和扁平化的网络政治空间这一新型公共参与载体。这些变革和需求推动了网络民主(Cyber democracy)的发展，挑战了传统社会管理体制的权力结构、决策程序和资源分配机制，要求政治体系实行改革来改善社会成员的生存和发展条件。而我国现行社会管理体制容纳这种参与的能力还不强，整个社会协同治理能力较弱，社会管理的制度化、组织化和民主化发展缓慢，构成了当前我国政府社会管理的总体性特征。一个正在进行现代化的制度必须具有将现代化造就的社会势力吸收进该体制中来的能力。(13)在某种程度上，这是对一个制度的考验。推进制度创新、发展理性参与和维护社会稳定是社会管理中的三个基本问题。没有社会组织和公众积极参与的社会管理可能会加剧制度的合法性危机；而如果没有相应的制度保障，社会组织和公众政治参与的剧增则不利于社会稳定。因此，如何在开发公共参与的体制资源的同时，保持社会政治稳定，是社会管理创新过程中需要认真思考的问题。
毛泽东曾经指出，把群众力量组织起来，这是一种政治方针。(14)把广大群众有效动员起来参与社会管理和社会建设，有助于培养更多的参与型公民，构建参与型社会。参与型社会管理支持公民和社会组织积极参与政府决策和公共治理。我国“十二五”规划纲要提出：“坚持多方参与、共同治理，统筹兼顾、动态协调的原则，完善社会管理格局，创新社会管理机制，形成社会管理和服务合力。”“从群众中来，到群众中去”，是中国共产党在实际工作中创造的具有协商政治特色的“参与型民主”决策模式。在网络信息时代，信息通讯技术为“参与型民主”的发展提供了机遇，政府开始利用信息通讯技术来增强与公众和社会的联系。网络成为公众表达利益诉求和向决策者传送政治要求的重要手段，是一种新的政治沟通手段。以网络为核心的大众传播工具是现代政治体系中人们接近政府、表达利益要求和对公共政策施加影响的重要渠道。(15)网络信息技术的发展从多方面影响了社会管理体制机制，既大大提高了为解决社会问题而协调社会关系的需要，又大大增加了社会成员参与政治和广泛表达利益诉求的可能性。从近年来的重大突发事件和群众关注热点问题来看，互联网日益成为多元价值观的表达空间和群众“发牢骚”的场所。“十二五”规划纲要提出：“发挥互联网通达社情民意新渠道作用，积极主动回应社会关切”。这就要从扩大公众有序参与和决策程序制度化两方面入手构建虚拟社会管理机制，利用电子网络作为复合型、多对多的新媒体形态，实施网络政治动员，问政于民、问需于民、问计于民，造就大量“参与型公民”，创造网络舆论和社会风潮，提高网络舆论引导能力，将合理的民意吸纳进公共决策过程，提升公共决策的合法性。这是互联网时代中国共产党群众路线的生动体现，为发展“参与型民主”创造了政治要素。
中国社会管理创新中需要重视设计促进公众有序参与的战略、体制和政策安排，发展“参与型社会管理”，让更多的“利益相关者”参与公共决策，使公共参与和民主治理成为主导性的社会管理范式，进而达到化解社会矛盾和控制社会冲突的目的。现代社会管理必须包含一个开放性的多元主体利益表达过程，其在实质上体现为多元主体的政治参与，也创造了“让人民批评监督政府”的条件，以保证政府管理的透明性。在这样一个时代里，如果没有社会和公众的积极参与，政府很难使其行动合法化。(16)为了体制的正常运转，政府需要从社会上得到有连贯型的信息和活力的补充，否则政府体制便难以维持。(17)公众的政治参与有助于将这种信息和活力注入政府决策过程，使政府的决策行为不至与民意发生矛盾甚至冲突。总之，参与型社会管理的发展有助于为中国特色社会主义政治发展开拓战略空间。要在加强和创新社会管理的实践中运用制度设计经验，建构与当前我国经济社会发展水平和要求相适应的参与型社会管理体制安排与公共政策体系，开发社会管理的体制资源和政策资源，寻求社会主义民主政治发展的新的动力源，为推进社会主义民主政治建设奠定制度基础。
六、协作性社会管理
公共管理进入了要求社会多元主体之间开展更多协作的时代。以边界为基础的公共管理方法在21世纪已经过时，取而代之的是一种协作网络途径；将公共管理设计为与今天政府中跨组织、跨部门的运作实践整合的新战略，需要一种协作网络途径。(18)为了培育和保护这种社会管理中的协作精神，参与和对话的原则在社会管理中变得非常重要。社会管理中的参与和对话孕育民主政治文化，有助于建构民主合作治理结构，超越科层等级制，促进社会对话协商，实现由政府全面控制和包办替代的社会管理模式转变为政府主导下多元主体参与的协作性社会管理模式，这在一定程度上可以缓解不断激发的社会矛盾和社会压力，特别是政府与社会、公众之间的政治紧张关系。而且，运用协作战略解决社会问题，有助于减少竞争性利益之间的冲突，让公民积极参与解决涉及他们切身利益的问题，可能建构一种以更好地体现共同利益的方式就未来冲突进行谈判协商的能力(19)，培养公民意识，塑造参与型公民人格。
协作是现代民主制度必不可少的部分。(20)协作性社会管理主张共享权力结构——社会管理秩序是“合作生产”，解决社会问题的最佳途径是政府、市场、社会以及公众共同努力，发挥比较优势，促进资源整合。社会管理的核心是维持社会秩序。社会秩序部分地取决于社会管理体制的发达程度和社会组织与公众被动员起来参与社会事务管理的程度二者之间的关系。换言之，社会秩序的有效维护取决于社会管理的制度化与社会管理中公共参与的扩大。因此，社会管理创新，一方面是加强社会管理制度建设，开发社会管理的体制资源。另一方面是扩大公共参与，再造新的社会管理权力结构。社会力量参与社会管理必然带来社会管理权力的分化，优化社会管理权力结构——由高度集中转向适度分散，同时有助于扩大社会管理的权力资源总量，建构参与型社会治理结构，使适应社会主义市场经济和社会主义民主政治需要的现代化的社会管理体制的构建成为可能，这种体制更可能是民主的、包容的、合作的，而非垄断的、排斥的、对抗的。
在社会管理中，从不同利益出发的社会管理主体之间要建立一种协调利益的政治关系，就必须共同遵循“协作”这个基本价值，确立通过“协作”来思考、建构和解决社会问题，通过“协作”对社会公共资源进行再组织化。协作性社会管理有效运作的动力来自不断扩大化、制度化、组织化和民主化的多元主体参与，凭借因参与的社会管理方法所建构的开放性公共管理过程的优势，使公共决策凝聚为社会的集体共识。在目前政府主导型的社会管理体制下，政府要为社会自身的成长和发展提供更大的空间，培育更多的社会管理主体，并在政府与社会之间建构协商合作机制，需要设计参与式决策过程，促进政府与社会之间的互动和交流，并保证在推动社会管理体制总体转换的各种“合力”中，使积极的、具有正效应的力量占主导地位，进而建设具有中国特色的公民社会。
改革开放以来，政府管理的部分职能逐渐转移到社会和市场领域，社会资源越来越弥散性地分布于社会和市场之中，作为国家实现其社会调控权威的“单位制”结构和功能也发生了许多重要变化。这实际上是社会管理体制的变迁，产生了对新的社会调控体制、政治功能和利益分配体制的需求。在当今合作治理时代，政府、市场和社会的资源与能力相互整合，共同参与社会管理，形成了协作性、网络化社会管理格局。国家要实现其重要的公共治理目标，在很大程度上依赖于社会和公民的积极合作。国家与公民社会应当开展合作，每一方都应当同时充当另一方的协作者和监督者。(21)从协作治理角度看，社会管理的主体既包括在社会管理中一直承担政治领导角色的党委和主导角色的政府，也包括这些年逐渐凸现出来的作为政府重要补充力量的非营利组织、企业组织、公民社会等等。中国社会发展的动态性和多元性、公共问题的复杂性和多样性、社会行为的相互依赖性和相互制约性，使得政府管理社会的能力大受限制，而社会组织和群众自治组织的作用却日益明显。(22)随着当前政府面临的许多复杂性社会问题的出现和对稀缺资源需求的增加，政府开始转向动员市场和社会力量提供公共资源和公共服务，推进社会协同治理。社会协同，主要是发挥好工青妇等群众组织、基层群众性自治组织、社会组织、企事业单位的协同作用，形成党委、政府与社会力量互联、互补、互动的社会管理和公共服务网络。胡锦涛总书记指出：“推动建立政府调控机制同社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动的社会管理网络，形成对全社会进行有效覆盖和全面管理的体系”。(23)公众参与和社会协同在国家治理中创造了重要的政治效应，那就是民主和信任，从而有助于开发政治资源，决定着社会管理的有效性和社会管理体制运行的民主性。从这个意义上讲，协作是促进社会管理民主化的重要机制。
七、预防性社会管理
在经济全球化、社会大转型和技术大变革的时代，政府必须持续不断地回应环境变革带来的机遇和挑战，充分挖掘自身的优势，规避自身的劣势。这样，政府的战略管理能力就成为政府社会管理能力的核心。公共危机管理的最理想状态是将危机消灭在潜伏时期或萌芽时期，这有赖于政府部门对危机发生与程度、趋势和结果的预测、预防能力。一个有效的政府是把社会问题解决在其发生之前，而不仅仅是出了社会问题如何解决，这就要求提高政府的战略思维能力、预警能力、监测能力和迅速反应能力。
有预见的政府要做两件根本性的事情：使用少量钱预防问题，而不是花大量钱治疗问题；政府在作出决定时，尽一切可能考虑到未来。(24)预防性政府(Preventive government)重视社会稳定风险评估和社会矛盾预防治理，预料未来，而非成为“未来盲”。保持“未来盲”的政府面临太大的风险，增加了社会不安全感。预见性政府具有战略思维和战略规划能力，注重培养忧患意识、风险意识和危机意识，着力提高抗风险能力。“十二五”规划纲要提出：“加强对极端天气和气候事件的监测、预警和预防，提高防御和减轻自然灾害的能力。……建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估机制。……坚持预防与应急并重、常态与非常态结合的原则，建立健全统一指挥、结构合理、反应灵敏、保障有力、运转高效的国家突发事件应急体系，提高危机管理和风险管理能力”，“适应公共安全形势变化的新特点，推动建立主动防控与应急处置相结合、传统方法与现代手段相结合的公共安全体系。坚持打防结合、预防为主，专群结合、依靠群众的方针，完善社会治安防控体系。加强情报信息、防范控制和快速处置能力，增强公共安全和社会治安保障能力”。这表明中国政府在“十二五”期间决心进一步加强社会稳定风险管理和社会矛盾预防治理能力建设，构建风险和矛盾评估与预防预警、危机和灾难应对控制、危机和灾难后重建管理的预防性政府治理制度框架。
近年来，中国互联网发展迅速，目前中国网民规模为5亿左右。以网络为核心的大众传播工具是现代政治体系中人们接近政府、表达利益要求和对公共政策施加影响的重要渠道。(25)舆情监测工作已成为政府公共治理的一部分。网络舆情体现的是社情民意，是社会存在和发展状况的反映，甚至是公共舆论的晴雨表。因此，要建立健全网络舆情监测系统，包括舆情采集、整理、分析和披露机制，对网络舆情进行良好的掌握，及时了解网民动态，对于一些错误的、失实的舆论做出正确的引导作用，制定积极主动的处理措施。重视网络舆情监测与管理，有助于提高政府的反应能力，及时化解社会危机，维护社会稳定，保证网络信息的健康和良性发展，打击境内外敌对势力通过网络煽动舆论，保护国家和人民的根本利益，维护中国政府的良好形象。
八、保障型社会管理
政府社会管理的一项重要职能就是为社会发展提供安全的环境和保护，构筑社会稳定的“安全网”，有效保障社会和公众的基本安全。由于市场机制自身运行中存在的缺陷会不断在社会体内积累破坏性的力量，这种力量有毁灭社会的危险，所有社会共同体的自我保护措施便建立起来了。(26)社会需要政府的有效保护，方能保持社会稳定。建立社会保障制度，是对社会稳定和可持续发展的一种投资，对于有效保护社会和促进社会健康发展是必不可少的。中国政府在转型过程中，要坚持履行保护性职能，开发保障社会安全发展的体制安排与公共政策，来支撑保障型政府的社会管理与公共服务职能。保障型政府的最基本底线是保障基本公共服务均等化，从而保障每位公民享有体面的生存权和发展权。
2011年2月19日，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上的讲话指出：“社会管理要搞好，必须加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设。”经济越发展，越要重视加强社会建设和保障改善民生。中国政府提出了“以人为本”的科学发展治国战略，统筹经济社会发展，全面加强社会建设，促进基本公共服务均等化，加快发展社会事业，积极解决涉及人民群众切身利益的问题，着力构建保障型社会管理与公共服务的制度安排与政策体系。“十二五”规划纲要提出：“坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。完善保障和改善民生的制度安排。……坚持民生优先，完善就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、住房等保障和改善民生的制度安排”。在“十二五”期间，中国政府应从人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，加快构建更加完备的社会保障体系、公共安全保障体系、就业服务保障体系、廉租住房保障体系、基本医疗卫生保障体系、低收入群体生活保障体系、公民参与保障体系、政务公开保障体系、依法行政保障体系等，努力解决学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居的问题。这是执政为民的治本之策。
安居方能乐业。为兑现“住有所居”的庄严承诺，近年来中国政府着力做好保障性安居工程建设，加快构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。通过保障性住房建设，帮助困难家庭以低成本改善住房条件，政府履行了收入和财产再分配者的职能，有利于保障弱势群体的生存权和发展权，促进社会公平正义。这是保障性住房建设的战略意义所在。据有关报道，未来五年，中国政府计划建设3600万套保障房，使保障性住房的覆盖率达到20%。比起2010年的不足1.6%的保障房覆盖率，这在关注民生上真是大大跨越了一步。(27)保障房是一项民生政治工程，是对改善民生和社会稳定的政治投资，保的是民生、安全和稳定。这是政府的重要职责。住房是群众安身立命之所，要狠抓质量安全不放松，建百年安居不动摇。(28)要真正让老百姓住上安全房、安心放和放心房，保障住有所居、住有所安、住有所乐，不能仅仅依靠房地产开发商高度自律，而应该强化政府的监管责任，所有保障房的建设质量都要由政府出来保底，构建住房质量监管体系、评估体系和问责制度，对保障房的考核要重数量更要重质量，实行最严格的问责制，把保障基本住房、稳定房价和加强市场监管纳入经济社会发展的工作目标和考核体系。
应对社会风险是社会管理的基本任务之一。风险可以被界定为现代化过程中存在的各种危险和不安全因素。风险社会(Risk society)是一个灾难社会。(29)所有的人都需要抵御风险的保障。这就要求政府积极构建应对风险的公共治理制度框架，这种制度框架能够控制各种风险和处置各种危机灾难。近年来，随着各种危险和灾难事故的增长，在风险社会中产生了完全新型的对公共安全保障体系的挑战。社会保障体系只是社会“安全阀”的一个方面。为了有效应对风险社会带来的各种危害和不确定性危险因素，近年来中国政府在公共治理过程中积极实施“安全社会战略”，在全国范围内深入开展“平安社会”创建活动，维护社会稳定，为公民提供安全保障。安全社会战略是使整个社会系统能够保持良性运行和协调发展，而把妨碍社会良性运行与协调发展的因素及其作用控制在最小范围内的战略。(30)改革开放以来，中国政府着力构建安全社会保障体制安排与政策体系，建立健全安全生产监管体制、食品药品质量安全监管体制、社会治安综合治理体制、突发公共事件应急管理体制，不断提高政府保障社会公共安全的能力。“十二五”规划纲要提出从四个方面加强公共安全体系建设：保障食品药品安全、严格安全生产管理、健全突发事件应急体系、完善社会治安防控体系。这是今后十年中国政府建设安全社会、保障公众安全的基本战略框架。
对于国家、政府、社会和公民来说，社会管理创新应该是一种民主政治的实践，有助于培养民主的国家、民主的政府、民主的社会和民主的公民，推动中国特色社会主义政治发展。在这种民主政治的实践过程中，中国共产党始终是也必然是掌握和运用政治权力的中枢和核心。党的领导和政府主导是我国社会管理的最大特点和主要优势。因为政治行政体制和市场经济体制都程度不同地渗透于社会管理体制中，社会管理体制的有效运行需要政治行政体制权威性地分配社会资源，而且政治行政体系必须掌握资源分配权。这是保障社会管理创新中党和政府的领导权的关键所在，也是社会管理权力运作的政治基础。作为社会管理体制组织基础的执政党组织、政府组织与社会组织之间的良性分工合作治理，以及社会力量和公民的理性化参与，体现为国家、社会与公民之间合作关系的建设过程，既为构建社会管理新格局奠定基础，也是构建合理的公共治理结构的关键。
注释：
①《邓小平文选》，第3卷，第244页，人民出版社，1993年版。
②鲁恂·W.派伊：《政治发展面面观》，第84页，天津人民出版社，2009年版。
③安东尼·吉登斯：《第三条道路：社会民主主义的复兴》，第107页，北京大学出版社，2000年版。
④鲁恂·W.派伊：《政治发展面面观》，第99页，天津人民出版社，2009年版。
⑤塔斯基·福托鲍洛斯：《当代多重危机与包容性民主》，第3页，山东大学出版社，2008年版。
⑥《毛泽东选集》，第5卷，第368～371页，人民出版社，1977年版。
⑦《邓小平文选》，第2卷，第144页，人民出版社，1994年版。
⑧《胡锦涛主持中共中央政治局第二十三次集体学习》，http://news.xinhuanet.com/politics/2010-09/29/c_13535934.htm，2010年9月29日，新华网。
⑨鲁恂·W.派伊：《政治发展面面观》，第83页，天津人民出版社，2009年版。
⑩李小云：《参与式发展概论》，第21页，中国农业大学出版社，2001年版。
(11)加布里埃尔·A.阿尔蒙德、小G.宾厄姆·鲍威尔：《比较政治学——体系、过程和政策》，第206页，东方出版社，2007年版。
(12)安东尼·吉登斯：《超越左与右：激进政治的未来》，第12页，社会科学文献出版社，2009年版。
(13)塞缪尔·P.亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，第129页，三联书店，1988年版。
(14)《毛泽东选集》，第3卷，第930页，人民出版社，1991年版。
(15)加布里埃尔·A.阿尔蒙德、小G.宾厄姆·鲍威尔：《比较政治学——体系、过程和政策》，第191页，东方出版社，2007年版。
(16)B.盖伊·彼得斯：《政府未来的治理模式》，第59页，中国人民大学出版社,2001年版。
(17)蒲岛郁夫：《政治参与》，第5页，经济日报出版社，1989年版。
(18)Kettl,Donald F.Managing Boundaries in American Administration:The Collaborative Imperative.Public Administration Review,2006,66(s1),pp.10～19.
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(22)王彩云：《深化社会管理体制改革 创新多元社会治理机制》，《政治学研究》，2011年第1期。
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(25)加布里埃尔·A.阿尔蒙德、小G.宾厄姆·鲍威尔：《比较政治学——体系、过程和政策》，第191页，东方出版社，2007年版。
(26)卡尔·波兰尼：《大转型：我们时代的政治与经济起源》，第171页，浙江人民出版社,2007年版。
(27)《保障房质量到底该谁来保障》，《京华时报》，2011年12月16日。
(28)李克强：《明年建成500万套保障房》，《京华时报》，2011年12月24日。
(29)乌尔里希·贝克：《风险社会》，第22页，译林出版社，2004年版。
(30)牛文元：《中国科学发展报告(2010)》，第203页，科学出版社，2010年版。
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