论高校协商民主管理模式的建构，本文主要内容关键词为：管理模式论文,民主论文,高校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自20世纪80年代以来，我国先后颁布了《教师法》、《教育法》、《高等教育法》、《工会法》等一系列法律法规，确立了高校民主管理的法律地位，也为高校民主管理建设指明了方向。随着党的十六届六中全会确立构建社会主义和谐社会的目标，高等学校和谐校园的创建工作及理论研究工作也进入高潮。在主流话语中，“民主法治”是“社会主义和谐社会”的首要内容。学术界一般也将高校民主管理当做和谐校园创建的重要基础，似乎一旦实现民主管理，就能当然促进和谐校园的创建。①但是，由于对民主管理涵义及模式的认识不同以及高校实际情况的复杂性，一些高校的民主管理并不当然促进校园和谐。因此，高校民主管理模式的选择及建构，就成了一个值得探讨的问题。目前，学术界对这一问题探讨不多，本文尝试将近20年来流行于西方的协商民主理论与当今中国高校的实际相结合，探究协商民主模式对于高校民主管理的实际意义，确立高校协商民主管理模式的建构内容，以期能够深化高校民主管理的内涵，奠定和谐校园创建的政治基础。
协商民主是代议民主的必要补充
当今时代，民主的价值不仅已取得广泛共识，民主的机制、制度也在不同层次的组织内部得到广泛应用，“民主已经成为当今时代政治合法性的最重要的标准”②。但是，民主的涵义又是极其丰富、极其复杂的，在高扬民主价值的同时，民主理论随着时代的演进也处于不断变化与发展之中。《布莱克维尔政治学百科全书》指出，从词源上看，民主(Democracy)“这个词的意义是希腊语的demos（人民）和dratia（统治或权威）派生出来的，意为‘由人民进行统治’。尽管该词词根的含义很简单，甚至是不言而喻的，但‘统治’和‘人民’这两个术语却一直都有着各种明显不同的解释方式”③。
古典民主一直倡导公民个人直接参与共同的政治生活，伯里克利在其著名的《丧礼上的演说词》中表达了一种雅典人的价值理想：“最高的幸福在于参与城邦本身的生活和活动”④，“求得这种共同生活的和谐”⑤。近代以来，民族国家人口急剧增加，私人领域不断扩大，实际投身政治参与的只是社会人群中的少部分人，代议民主就成为必然的选择。但是，成为近现代民主主流形式的代议民主，在其实际运行过程中也存在与社会和谐相悖的诸多问题：(1)公共参与不足。“二战”以后，代议民主成为众多西方国家的制度选择。国家广泛介入社会经济生活，政党、利益集团活动相互交织，行政权力扩张，议会权力相对萎缩，大众对政治代表和官僚的控制力量越来越弱。大众的政治需求不仅难以得到全面表达，而且越来越受到政治精英的影响和操控，社会生活的多元化及公民个人对私人空间的着意维护，共同造成了大众对政治的冷漠和失望，有序公共参与严重不足，大众与精英之间的断裂日益扩大，社会和谐面临严峻挑战。(2)多数决策规则，如果不辅之以协商，则既容易形成“多数暴政”，又可能产生决策失败。在代议民主模式下的公共政策制定过程中，如果仅以多数规则进行投票，缺少投票前的讨论、辩论与协商，那么，一方面，容易使参与决策的多数人剥夺少数人的权利，产生“多数暴政”问题；另一方面，单纯的多数票决是以数量求质量，而数量上的优势并不意味着就是质量上的优势，真理并不是以多取胜。美国学者萨托利(G.Sartori)曾说过：“数量产生的是势力，不是权利。多数是一个量，量不能形成质。”⑥另外，在一人一票的制度规定下，少数有识之士并不能占有更多选票，专家和一般大众一样一人一票，容易造成智慧平庸化、知识边缘化的现象，可能引发决策失败。而一旦决策失败，损害了公共利益和大众个人利益，大众的抗议或社会的冲突也就接踵而至。
20世纪60年代，西方学术界针对代议民主的缺陷，提出了“参与民主”的概念。正是“代议制民主的危机促使公众参与兴起。政府为了挽回日益衰落的公众信任，公众参与被政治家用来增强其统治和公共政策决策的合法性”⑦。“最初参与民主理论主要集中于校园活动、学生运动、工作场所、社区管理以及与人们生活密切相关的政策领域，主要关注社会民主领域，特别是与工作场所的民主管理紧密联系起来，并没有上升到政治生活和国家层面。”⑧参与民主理论家卡罗尔·佩特曼(Carole Pateman)指出：“真正的民主应当是所有公民直接、充分参与公共事务的决策的民主，从政策议程的设定到政策的执行，都应该有公民的参与。”⑨
参与民主理论在20世纪后期发展为协商民主(deliberative democracy)理论。在过去二三十年中，协商民主理论成为当代西方民主理论发展的最重要成果之一，也是当代西方国家最重要的政治发展之一。尽管学者们对协商民主的具体内涵存在诸多分歧，但根据美国协商民主理论代表人物之一埃尔斯特(Jon Elster)所归纳的，受到广泛认可的协商民主理论至少应该包含以下三个方面：(1)所有受到公共政策影响的人或代表都参与了集体决策；(2)决策是由争论展开的，这些争论既来自参与者，也面向参与者；(3)决策参与者具备了理性和公正这样的品德。⑩有的学者认为，协商民主“是指一种治理形式，其中，参与公共协商的公民是平等的、自由的，他们提出各种相关的理由，说服他人，或者转换自身的偏好，最终达到共识，从而在审视各种相关理由的基础上赋予立法和决策以合法性”(11)。
相比代议民主和多数民主而言，协商民主重视公民个人的实际参与，强调公共参与的广泛性、公共决策的公开性、决策过程的论辩性及公共决策的价值公正性等，赋予参与者较高的道德和理性期望。从现实角度看，因为存在参与人数过多、实际操作困难等诸多原因，协商民主还不能对代议民主取而代之，代议民主仍是现代民主制的主要形式。但是，因为协商民主重视实际参与的价值，重视投票决策前的讨论和论辩，重视偏好转换对于消除分歧、取得共识的和谐价值，从而构成了对代议民主的必要补充。诚如国内有学者所言：“协商民主是建立在发达的代议民主和多数民主之上的，它是对西方的代议民主（或选举民主）、多数民主和远程民主的一种完善和超越。”(12)
协商民主理论虽具有一定的理想成分，其具体内涵也存在诸多分歧，但其主要精神旨趣却在很多国家转化为生动的民主实践，尤其是在社区管理、社团管理中多有应用。美国学者卡尔·科恩(Carl Cohen)就指出：“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策。”(13)美国学者罗伯特·达尔(Robert Dahl)也认为，民主既是一种国家统治制度，也指一种社团管理方式，在社团管理模式意义上的民主，主要就是指社团中的“所有成员都有同等的资格参与政策制定过程”(14)。高校是一个特殊的学术社区，将协商民主理论应用于高校民主管理过程，既是协商民主价值的重要体现，又是高校管理的实际需要。
高校协商民主管理的实践意义
当前我国高校民主管理具有坚实的法律依据。《中华人民共和国高等教育法》第11条明确规定：“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”从实际情况看，很多高校进行了大量的民主管理实践探索，取得了一些成绩和经验，也促进了高校的稳定与和谐。
但是，从协商民主角度看，当前高校民主管理还存在若干重要问题需要解决：(1)高校民主管理工作容易被轻视。近年来，高校面对日益增强的社会需求和国内外同行的竞争压力，在加大力度实行规模扩张的同时，也十分重视学校内涵的建设。但是，这种内涵建设往往集中在师资队伍、学科水平等体现学校核心竞争力的指标建设上，却轻视或忽略民主管理的实践与创新。如在学校面对的各类评估和考核中，民主管理水平的考核往往标准模糊，要求“偏软”。(2)高校民主管理模式的实际内涵相对模糊。目前，高校实行党委领导下的校长负责制，强调学术权力和行政权力分开，依靠教职工代表大会对学校实行民主管理。党委、校长、学术委员会、教职工代表大会四位一体的框架基本构成了现行高等学校的管理体制。这一管理体制仅对高校民主管理作了形式规定，尽管各级地方政府在管理地方高校的过程中也出台了一些实施细则，但总的来说仍显抽象，高校民主管理的模式并不明确，这就给各高校的政策制定与执行带来了较大的自由空间。出于对民主管理涵义的不同理解，各高校在民主管理过程中各有侧重，也各有偏废，但在一定程度上都往往重视选举民主、多数民主，而忽略或轻视决策民主、协商民主。(3)校园公共参与平台或机制建设严重不足，公共参与过程缺乏论辩色彩。近年来，高校内的公共参与平台一般以教代会为主，但教代会每年只开一次大会，有的高校每年甚至连大会也难以召开一次，因而难以保证广大教职工及时参与学校的多项重大决策。另外，即使召开教代会，也很少开展大会讨论，分组讨论也往往流于形式，缺乏论辩色彩，从而使得教代会的民主决策作用难以得到很好发挥。在平时的校园重要公共决策过程中，少数领导决策是决策行为的常态。同时，方便、习惯、效率高等认识偏见和错误观念，使校园决策过程很少向公众开放，除非万不得已，一般不召开校园听证会。
上述问题的存在，影响着和谐校园的构建。民主管理是高校管理的必由之路，合适的民主管理能够促进校园和谐。如果校园民主管理流于形式，流于简单化、数量化，就难以形成构建和谐、推进发展的持续动力。面对当前中国高校民主管理的实际状况，如能将协商民主理论运用于高校管理中，至少有如下三点重要意义：
1.能够切实维护广大师生权益，奠定校园和谐的政治基础
政治观点的差异根本上还是导源于利益的差异，政治活动的源泉和动力均与人的利益相关。《布莱克维尔政治学百科全书》指出：“政治可以被简要地定义为一群在观点或利益方面本来很不一致的人们做出集体决策的过程，这些决策一般被认为对这个群体具有约束力，并作为公共政策加以实施。”(15)高校是一个利益交织、利益展现的舞台，师生员工既有相同的公共利益，更有不同的个人利益，种种利益分歧与冲突客观存在。协商民主强调在维护个人利益和公共利益基础上的政治参与，主张通过理性平等对话的方式，表达和维护自己的应有权益。高校民主管理如果采用协商民主模式，让校园公共决策过程公开面向全体师生员工，让愿意参与的师生员工实现参与的愿望，切实维护广大师生的应有权益，则不但能够扩大校园公共参与，而且能够赢得师生对于公共决策的理解与赞同，从而有助于解决分歧，凝聚共识。这不但确立了校园公共决策的政治合法性，而且也奠定了校园和谐的政治基础。
2.能够促进高校民主管理的实践创新，提高高校民主决策质量
协商民主理论是一种方法论，是一种指导实践的民主行动纲领。民主的协商决策过程不仅实现了利益的聚集，而且在某种程度上实现了利益偏好的改变与转换。当不同的利益主体进入政策制定过程时，会体现出不同的利益“需要程度”，相应的选择也就有了不同的“选择强度”，由此，参与决策的不同利益主体之间就有可能进行博弈和交易，以求共识的尽快达成。协商过程是一种参与过程，更是一种论辩过程，在论辩中讨价还价，在论辩中达成共识和妥协，论辩的最高目标是结束论辩，获得共识，而不是诉诸投票。在高校管理中采用协商民主模式，将能够深化、细化民主管理的过程，构建多种民主参与平台或机制，丰富民主参与形式，提高民主决策质量，有效促进校园和谐。
3.能够培育师生的公民精神，充分发挥大学的育人与社会引导功能
高校的根本任务在于人才培养。民主社会高校的一个重要使命便是培养具有公民人格和精神的一代新人，引导他们维护公共利益，承担社会责任，尊重理性和人权。高校民主管理采用协商模式，扩大校园公共参与，引发校园决策论辩，提高校园决策质量，所形成的协商民主氛围不但有助于广大师生维护自身权益，更有助于培养和磨砺青年学生的公民人格和批判精神，教育他们要积极参与公共事务，要在公正和理性中寻找决策的理由与根据，其积极意义显而易见。当前，高校再也不是以往所谓的象牙塔，高校已成为社会的重要组成部分，与社会各界的交流越来越密切，对于社会的影响力也越来越显著。高校协商民主实践如能成功，就可能对社会的协商民主实践产生积极影响，从而充分发挥大学的社会引导功能。
高校协商民主管理模式的建构
协商民主的核心，就是积极倡导公民直接参与公共决策与政治生活，以公民参与公共协商确立政治合法性的基础，建立在人民内心同意基础上的政治合法性，从而增进社会的稳定与和谐。高校协商民主管理模式的具体建构，既要体现协商民主理论的一般要求，又要符合当前中国高校民主管理的具体实际。
协商民主强调公民参与决策的政治合法性，将公共决策看成是协商民主的主要目标，协商总是自然地指向公共决策。英国学者戴维·米勒(Devid Miller)认为：“当一种民主体制的决策是通过公共讨论——每个参与者能够自由表达，同样愿意倾听并考虑相反的观点——做出的，那么，这种民主体制就是协商的。”(16)由此出发，建构高校协商民主管理模式，主要是建构高校公共决策过程，关键在于公共决策参与。
科恩(Carl Cohen)指出：“民主决定于参与——即受政策影响的社会成员参与决策。但如何衡量参与却是个复杂的问题。”(17)他把民主的尺度分为“民主的广度、民主的深度、民主的范围”三个方面：“民主的广度是数量问题，决定于受政策影响的社会成员中实际或可能参与决策的比率”(18)；“而民主的深度则是由参与者参与时是否充分，是由参与的性质来确定的”(19)；民主的范围则是指社会成员实际参与或间接控制的问题分布范围。在有的问题上，人民的意见起决定作用；而在有的问题上，人民意见就受到限制。显然，范围越广，民主的实现就愈充分。(20)达尔(Robert Dahl)对民主管理则持另一种看法，他认为：“民主化至少包括尺度：公开争论和参与权。”(21)在达尔那里，民主管理多了“公开争论”这一项特征。
将协商民主理论与当前中国高校实际相结合，高校协商民主管理模式的具体建构应着重在如下几方面展开：
（一）参与主体的广泛性
高校公共政策的参与主体应涵盖高校各类行为主体，他们都应是高校公共事务的参与者，都在高校利益格局中处于不同的位置，彼此间既存在共同的利益，又存有一定的利益差异。高校承担着人才培养、科学研究和社会服务的重大功能，需要公正、及时且有效地制定多种校园公共政策。这些公共政策直接影响到校园各类行为主体的切身利益，既可能关乎现实，又可能涉及长远。一旦涉及某类行为主体的利益，则必须要让利益相关人知晓，必须通过某种制度安排让他们有可能参与决策。
就当前实际而言，高校需要构建全方位的民主参与平台，由此才能容纳各类行为主体进行民主参与。具体来说，学校应以教代会为主要的民主参与平台，加强校、院（系）两级教代会建设；积极探索党代表常任制和党委全委会的运作形式，充分发挥党代表、党委委员的决策作用；创新基层党组织的设立和运作方式，构造更多更细的参与机制，提高广大党员在学校公共决策中的地位和作用；加强统战工作，多方构造校园献言献策、多党合作的制度平台，充分发挥民主党派、无党派人士的决策作用；加强学生会和学生社团的建设，畅通利益诉求和表达的渠道，充分尊重广大学生的决策主体地位。
（二）参与事务的公开性
学校公共事务应提前向全校师生员工公开，明确政策参与的渠道和方法。校务公开（包括高校党务公开）是党和国家对高校民主管理的基本要求，也是实现协商民主价值的重要手段。没有公开就没有参与，在缺乏知情权的情况下，广大师生员工无法知晓校园公共事务的具体情况，无法知晓进入政策议程的具体问题是什么，就更不用说实际进入政策过程实现政策参与了。公开性保证了校园公共信息获取上的人人平等，为校园不同行为主体提供了平等的参与机会。另外，实现参与事务的公开性也是学校党委、行政对广大师生的一种邀约和承诺，它从体制上确认了师生政策制定的主体地位，能激发大家的参与热情，自觉丰富自身的相关知识和政策想象力，从而有助于提高决策质量。
当前，高校公共事务的公开性已由党和政府对高校的多种管理制度做保障，但在实际运作过程中，仍存在着不公开、不透明的现象。对于一些比较复杂、一时难有定论或牵涉面较广而影响又较深刻巨大的问题（涉及保密的问题除外），有的校领导从稳妥出发，主张不宜公开，先求得一个基本的解决办法。这样做在一定程度上剥夺了广大师生的知情权，违反了校务公开的有关规定，也背离了协商民主的旨趣与要求。
（三）参与问题的价值性
校园公共参与的问题不应是琐碎的、微不足道的，而应是重要的、紧迫的，富有重要的参与价值。校园公共问题纷繁复杂，各类问题由于影响范围的大小、影响后果的优劣、影响程度的深浅不同，从而具有不同的重要性和紧迫性。只有参与既重要又紧迫的公共问题，才能显示参与的实际价值与意义。
校园政策参与不是为了展示民主参与的形式意义，而是为了实现校园协商民主的价值，切实维护全校广大师生的权益。参与问题的价值性决定了参与的价值性。如果只是将细枝末节的问题让师生参与决策，而将真正重要而紧迫的问题留在“后台”决策，则会导致实际参与的虚幻和无意义，不仅会造成不应有的参与成本支出，也会损伤广大师生的参与热情，容易引发校园的不信任和怨恨，从而有损于校园和谐。学校应该制定相关制度和政策，明确学校不同问题的参与层次和参与范围，实现各类问题的有序参与，建立广大师生对于公共参与的稳定预期，平时做好参与准备，需要时立即进入决策过程。
（四）决策过程的论辩性
协商决策过程必须包含讨论与论辩的程序设计与制度安排，强化政策论证的力度。参与行为是价值与理性充分展开的过程，众多参与主体的观点有可能出现分歧与对立。讨论的价值在于展示不同参与主体各自的观点，通过询问、解答，能够克服个体的有限理性，从而实现对问题的全面了解及对他人观点的全面把握。甚至在公开讨论中，“参与者可能因为害怕表现出自私而不愿意提出或支持纯粹自利的提案”(22)。在实际政策参与过程中，如果讨论各方了解了其他人的观点主张，但并不同意他们的观点主张，就需要证明自己，反驳他人，这就要引入政策论辩了。
政策论辩实际上就是论辩各方凭借言辞相互争锋的过程。在政策论辩中，观点的分歧需要通过论辩来剖析和论证，利益的冲突必须依赖激烈的言辞与正确的论证来缓和与消解。人们在多元分歧的观点交锋中，不仅要做到平等宽容，而且要追求真理与正当，在此基础上达成共识和妥协。美国学者弗里莱(Austin J.Freeley)就曾指出：“人类许多最有意义的和最具批评性的交流是以辩论的形式进行的。”(23)近几十年来，公共决策实践正经历着由传统的科学理性决策向现在的论辩决策转变(24)，多元主体参与的政策论辩越来越在公共政策过程中占据着重要地位。协商民主理论的代表人物乔舒亚·科恩(Joshu Cohen)指出：“自由公正的协商或论辩，不仅是达成民主决策的好方法，而且也是民主自身的本质所在。”(25)
当前，高校决策过程中常常包含讨论环节，但论辩环节则往往被遗忘或故意忽略，校园听证会更是安排较少，这都是亟待加强建设的内容。
（五）参与行为的有效性
参与过程中的各种观点必须在实际决策中有所体现，实际决策必须对参与观点有所回应，由此才能保证参与行为的有效性。参与行为的有效性真正体现了参与行为的实际意义。在实际决策过程中，参与主体的观点并不都能在最后决策中得到体现，但是，经过充分协商的决策方案，应该充分考虑参与过程中各类观点的应有价值，公开评判，合理取舍，对于没有采纳的意见、建议，也应向当事人做出有说服力的解释和说明，以期取得理解和同意。
在高校协商民主管理模式的建构中，应在决策后增加说明或告知的环节，高度重视各类参与意见与实际决策之间的内在关系，充分尊重参与意见对于最终决策的实际影响力和约束力，增强最终决策对于各种参与意见的实际包容性和回应性，以确保参与行为的有效性。这样，可鼓舞与激励广大师生再次参与，为协商民主管理模式的实际运作提供检验标准。
注释：
①参见孙旭东、陈健《试论推进民主治校与建设和谐大学》，《浙江大学学报》（人文社会科学版）2007年第2期；贺祖祯、王承就《民主与和谐大学建设》，《广西大学学报》（哲学社会科学版）2007年第3期；许伟通《加强民主建设，推进校园和谐》，《高教与经济》2007年第3期。
②［英］戴维·赫尔德：《民主的模式》，燕继荣等译，中央编译出版社2008年版，英文第3版序言第4页。
③(15)《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社2002年版，第200、630页。
④⑤［美］萨拜因：《政治学说史》（上），商务印书馆1986年版，第32、33页。
⑥［美］乔·萨托利：《民主新论》，东方出版社1998年版，第155页。
⑦蔡定剑主编：《公众参与：欧洲的制度和经验》，法律出版社2009年版，第4页。
⑧⑨［美］卡罗尔·佩特曼：《参与和民主理论》，上海世纪出版集团2006年版，第8页。
⑩(22)［美］约·埃尔斯特主编：《协商民主：挑战与反思》，中央编译出版社2009年版，第9～10、56页。
(11)(16)陈家刚选编：《协商民主》，上海三联书店2004年版，第3～4、3页。
(12)俞可平：《协商民主译丛总序》，载［美］约·埃尔斯特主编《协商民主：挑战与反思》，中央编译出版社2009年版，第2页。
(13)(17)(18)(19)(20)［美］卡尔·科恩：《论民主》，商务印书馆1988年版，第10、12、12、21、25～28页。
(14)［美］罗伯特·达尔：《论民主》，商务印书馆1999年版，第43页。
(21)［美］罗伯特·达尔：《多头政体——参与和反对》，商务印书馆2003年版，第16页。
(23)［美］Austin J.Freeley：《辩论与论辩》，河北大学出版社1996年版，第1页。
(24)Fisher,Frank & John Forester(Eds.).The Argumentative Turn in Policy Analysis and Planning.Duke University Press,1993.
(25)Joshu Cohen."Deliberation and Democratic Legitimacy",in The Good Polity:Normative Analysis of the State,Oxford:Basil Blackwell,1989,pp.17～34.