党的代表大会常任制的实践与探索，本文主要内容关键词为：代表大会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、党的代表大会常任制的历史考察
（一）党的代表大会常任制的提出。1956年9月，党的第八次代表大会上，邓小平同志作的《关于修改党的章程的报告》在我党历史上第一次系统地提出和阐述了党的代表大会常任制问题。他说，要“把党的民主生活提高到更高的水平，党中央委员会在党章草案中，决定采取一项根本的改革，就是把党的全国的、省一级的和县一级的代表大会，都改作常任制、多少类似各级人民代表大会那样。”“这三级代表大会一律每年开会一次。”邓小平同志对这个问题着重指明了以下几点：首先，他把实行代表大会常任制评价为是把党的民主生活提高到更高水平的“一项根本改革”。其次，他认为“代表大会常任制的最大好处，是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关，它的效果，是几年开会一次和每次重新选举代表的原有制度所难达到的。”第三，他认为，“党的代表大会的常任制，大大减少了代表选举工作的负担，代表大会在任期届满以前，可以随时召集。由于每年开会，代表大会的会议也就可以开得简便一些。”第四，他指出：“按照新的制度，党的最重要的决定，都可以经过代表大会讨论。党的中央、省、县委员会每年必须向它报告工作，听取它的批评，答复它的询问。”第五，他指出：“代表由于是常任的，要向选举他们的选举单位负责，就便于经常地集中下级组织的、党员群众的和人民群众的意见和经验，他们在代表大会会议上，就有了更大的代表性，而且在代表大会闭会期间，也可以按照适当的方式，监督党的机关的工作”。最后，他指出：“这种改革，必然可以使党内民主得到重大的发展。”1956年11月，中央又做出了《关于党的第八次全国代表大会以前召开的地方各级党的代表大会实行常任制问题的规定》，1957年10月，中央又做出了《关于党的地方各级代表大会代表名额和代表改选、补选问题的规定》。当时全国各省、市、自治区一级党的代表大会（除西藏外）和1500个左右的县（自治县、市）从这届起都实行了常任制。
后来由于国内外形势的急剧变化，加上党内个人崇拜现象的逐渐滋长和党内的民主生活不正常，兼之对如何实施代表大会常任制等问题还缺乏足够的认识和经验，因此，党的代表大会常任制后来没有很好地坚持下去，甚至连定期召开党的代表大会进行换届选举也难以保证了。
（二）如何看待这一时期的党的代表大会常任制的探索。从历史回顾中我们可以看出，党的八大提出实行党的代表大会常任制是党中央针对夺取政权以后，根据党所面临的新任务和党的建设面临的新情况，为了加强党内的民主制度建设而逐步认识并提出来的，也就是探索在执政的条件下党的代表大会该采取何种有效的制度的问题。虽然，后来由于种种原因这种探索中断了，但是，我们不能由此而轻易否定了这种探索的重大意义，忽视了它所包含的一条关于执政时期党的代表大会制度建设的新途径。党的“八大”所提出的代表大会常任制的思想，仍然是很有价值的，它对新时期加强党的代表大会制度的建设具有重要的指导意义和思想启迪作用。
二、新时期党的代表大会常任制在浙江的新探索
（一）新探索的缘起。党的十三大提出“在新的历史条件下，在党的建设上走出一条不搞政治运动，而靠改革和制度建设的新路子”的问题后，如何进一步健全党的代表大会制度问题就被提到更高的位置上来了。而当时在现实生活中，由于种种原因，一些地方党的代表大会制度还存在一些缺陷：在党内的领导体制上，党的代表大会、全委会和常委会之间的关系还不顺，甚至出现了领导关系颠倒的现象。常的代表大会的领导地位和作用未能很好地落实，特别是它的决策职能、监督职能并没有很好地发挥出来。同时，党员代表的作用也没有完全发挥，党内经过反复酝酿，花了很大精力才选举出来的代表，只能在党的代表大会召开期间发挥几天的作用，而代表大会结束后，代表的资格就自然消失了，从而党员代表也就不能再以代表的身份参与党内外事务了。一些党员代表反映，这种状况不利于党的代表大会发挥自己应有的领导作用，同时也不利于党内形成良好的监督机制和贯彻民主集中制。党的“八大”实行代表大会常任制的方法给了我们在新时期改善这种情况一个很好的理论启示。党的“八大”提出了党的代表大会常任制的问题，主要包括两个方面：一是代表常任，任期与党委相同；二是代表大会实行年会制，即每年召开一次党的代表大会会议。通过理论思考和实际调查，我们认为，在新的历史时期借鉴“八大”关于代表大会常任制的作法，至少有如下意义：（一）有利于改变目前实际上存在的，党的代表大会难以起到党的“最高决策机关和最高监督机关”作用的状况。（二）有利于加强和改善党的领导，提高地方党的领导工作的民主化和科学化程度。（三）有利于理顺党内关系，加强党内监督，密切党群关系。
基于以上种种认识，1988年下半年以来，浙江省椒江市、绍兴市，经中组部和省委的批准，相继在党的代表大会制度方面做了一些改革探索，其中特别是借鉴党的“八大”实行代表大会常任制的做法，建立了地方党的代表大会常任制。
（二）新探索的具体做法。绍兴、椒江市改革地方党的代表大会制度，建立党员代表制度，其基本做法包括如下方面：
1.通过多种途径提高党员代表的素质，为发挥代表的作用打下良好的基础。一是减少代表名额，提高代表群体的参政议政能力，便于代表参与党内外事务。同时，这两个市的代表群体在年龄结构、文化结构和分布状况等方面也有很大的改善。二是划小代表的选举单位。过去，党代表大会的代表选举单位太大，是按系统或按区域划分的，这不利于党员了解代表候选人，也不利于党员与代表之间建立起比较密切的直接联系。改革后，划小代表的选举单位，这样党员对代表候选人更为熟悉，也利于代表与选举单位建立起一一对应的关系。三是改进党代会的工作程序，让代表提前参与党代会的有关活动。在党代表大会召开前，绍兴、椒江都提前数天以代表团为单位组织当选的代表开展活动。活动的主要内容是：向代表通报党代会的主要议程和改革情况，征求代表对党代会报告和“两委”候选人建议名单的意见，提出履行代表职责的有关要求；等等。这样做，一方面有利于充分发扬党内民主，使代表的民主权利得到保障，另一方面，也有利于党组织有时间从容地处理某些突发事件，及时做好组织和协调工作，使党代会开得更加顺利。
2.建立代表常任制，发挥代表在闭会期间的作用。明确代表的任期与市委相同，改变了过去党代会结束后，代表资格自然消失的情况，重新赋予代表在党代会闭会期间的权利和职责。主要的职责是：收集本选举单位党员的意见和要求，及时向党的代表大会和市委反映；结合本单位实际，对党的建设、经济和社会发展，群众的思想和生活等有关问题进行调查研究，向市委提出工作建议和批评；了解本选举单位党的建设情况，向有关党的组织提出意见和建议；根据有关规定，对市委委员实行监督；市委认为有必要时，可以委托党员代表对有关问题进行专项调查；在贯彻代表大会决议中起模范带头作用，在市委与群众之间起桥梁作用，等等。
为了使党员代表便于开展活动，在党的代表大会后两个市给每位代表颁发了《党员代表证》，并规定了代表的活动方式。党员代表除了集中参加党内会议和市委组织的活动外，可以在本选举单位内，对党员进行有关问题的调查。此外，还明确规定了代表与本选举单位内党组织的关系，代表的权益保障，代表资格的取消等事宜。
为了使代表的活动具有一定的组织形式，加强对代表的管理和教育，两个市均按区域和工作性质将代表划分为若干个代表团，代表团在党的代表大会和代表会议期间的职责是组织讨论，形成提案，酝酿人事问题，等等。除此之外，还建立了代表团会议制度。各代表团根据需要可召开代表团会议，讨论市委提交讨论的问题；形成提交党的代表大会的提案；讨论本代表团所代表的区域和工作系统内的有关问题，提出工作建议，等等。同时，从制度上对代表团会议议题的提出，议事的程序和代表团活动的纪律等做了规定。
3.实行代表大会年会制，使代表大会更好地成为同级党组织的最高决策机关和最高监督机关。为了进一步确立党的代表大会对党的地方工作的领导地位和作用，椒江市建立了党的代表大会的“年会制”，每年召开一次党的代表大会会议，绍兴市由于考虑到市的范围比较大，从改革试点的角度出发，暂不实行年会制，但确定在两届党的代表大会期间再召开一至两次党的代表大会会议。党的代表大会会议的主要职责有：(1)听取和审议党委、纪委执行党代表大会决议情况的报告，同时还可以就党的一些重要工作（党建工作、干部工作）以及广大党员关注的重要问题，进行专题报告，供党员代表审议；(2)调整和增选党委委员，选举出席上级党代表大会的代表；(3)讨论和决定本地党的建设的重大问题，就涉及本地范围的政治、经济体制改革的重大部署作出决策；(4)听取和审议党委提请的其他重要问题。
为了保证代表大会年会履行好上述职责，规定：在会议前，各代表团要集中活动，或进行各种形式的调查研究，或征求各选举单位党组织、党员的意见；在会议前十天左右，以代表团为单位，审议市委拟提交该年会讨论的问题。在年会上，各代表团可在小组讨论的基础上，推荐出一名代表到会议上发言，对全市大事和市委工作情况发表意见。
4.根据试行常任制的新情况，调整市委领导机构的设置和工作方式。除了建立代表制度外，为了加强和改善市委的工作，两市均建立了《市委工作规则》，并对市委领导人员的产生过程做了许多改革。椒江市还对市委领导机构的设置和工作方式作了相应的调整和改革。一是取消常委制。实行常任制以后，党的领导机构变成了党的代表大会和全委会这两个层次，代表大会真正成了最高决策和监督机关，重大事情由年会决定，全委会将改变过去一年开一次、最多两次会议的状况，成为名副其实的工作机关，领导党的日常工作，贯彻、执行代表大会的决策。二是全委会委员人数减少，并且不设候补委员。实行常任制以后，全委会成为党的日常的领导机关。三是形成了市委新的领导方式、工作方法。市委工作的日常事务，在委员会内以民主集中制原则进行决策，然后由有关部门和分管委员实施。对于市委已经定下的方案或纯属运转过程中出现的事情的处理，由分管委员决定。另外，为保证工作的运转，书记、副书记等组成书记议事会，议事会不是一级组织，只是向全会提出议案或建议。
（三）十几年来改革探索的实践效果。绍兴市、椒江市建立党员代表制度以后，立即引起当地干部群众、特别是党员代表的强烈反响。据一次书面问卷调查，椒江市的党代表对党代会的改革表示肯定的占76.8%；对减少代表人数和划小选举单位的方式表示肯定的分别占78%和79.1%的；肯定建立代表制度，发挥代表在党代会闭会期间作用的占89.3%。绍兴市的问卷调查结果表明，73.7%的党代表认为党代会的改革探索是有益的。
十几年来，两市市委认真贯彻落实党的代表大会通过的决议，积极组织落实党代表常任制，椒江市委还制定了《中共椒江市党员代表制度的实施细则》，并工作中认真发挥代表的作用，已经取得良好的效果：
1.绍兴市、椒江市建立党员代表制度以后，使党的代表大会开得特别成功。首先，由于考虑到代表是常任的，具有几年的代表资格，为此，在代表人选的确定和选举中都比以往更加重视，两个市都产生了大批素质好、参政议政能力强的代表。其次，代表们在大会前的活动和大会期间发挥了很好的作用，表现了很强的参与意识和参与能力。
2.在党代会后，通过多种渠道加强了与代表的沟通和联系，广泛听取代表和党员的意见，大大提高了工作的科学化和民主化程度。椒江市一位市委领导深有感触他说：过去市委领导能听到的意见，多限于市委委员、市委书记，至多到乡镇书记。现在有近200名代表，联系各选举单位的党员、群众，就能把全市党员的意见都集中起来，改进我们的工作。
3.创造了更多的机会使代表参与党内外事务，参与地方党的领导工作，大大提高代表的工作积极性，增强了党组织的凝聚力和战斗力。在党的代表大会以后；椒江市委给每个代表颁发了《党员代表证》。代表们在会后还可以参加代表团活动，讨论本代表团所在系统和地区的有关问题，对市委的工作提出建议；代表们还通过参加一年一度的党代表大会会议，参与地方党的重大问题的讨论和决策。以上这些作法，大大增强了代表的积极性和责任感，改进了市委的领导工作。
4.加强了代表对市委的监督，改进了市委的工作作风，在党内形成了良好的制约机制。为了加强党员对市委领导的监督，在党代会后，椒江市委将全体委员的组织关系迁到了基层组织。改变了过去领导干部主要同办公室人员过组织生活的状况，使他们能够定期地到基层参加党的组织生活，倾听普通党员的呼声，使他们更好地接受党员和党员代表的监督。市委领导在一年一度的党的代表大会会议上还要接受代表的考核与评议，等等。由于设立了广泛的监督网络，就把市委领导成员的行动真正置于党员及其代表的监督之下，从而大大改进了市委的各项工作。在加强代表对市委工作监督的同时，椒江市还加强了党员对代表的监督，党员代表每年要向选举单位的党员汇报自己履行代表职责的情况，听取党员的情况。目前，浙江全省乡镇全部都实行了党代会年会制，绍兴市全部乡镇实行了党代会常任制。
三、进一步推行党的代表大会常任制的思考
伴随着党内民主的发展进程，加强党内民主制度建设已提到议事日程和日益重要的地位。江泽民同志在庆祝中国共产党成立80周年大会上的讲话以及党的十六大报告中都十分强调了这一点。他在党的十六报告中指出，要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。这为我们进一步推行党的代表大会常任制提供了理论依据，指明了工作方向。帮好新形势下的党的代表大会常任制工作已成为贯彻十六大精神的重要内容。
（一）深化认识，从思想上重视党的代表大会常任制。党的代表大会常任制是建立健全党内民主制度的重要内容之一，实践证明，实施党的代表大会常任制有利于拓宽党员参与和了解党内事务的渠道，有利于拓宽党员对党内重大问题进行讨论和发表意见的渠道，有利于拓宽党员反映和表达对党组织意见的渠道，有利于拓宽党员选择和监督自己领导人的渠道，是发展党内民主的有效形式，是党的事业兴旺发达的重要保证。我们要从当前我党所处的历史方位入手，从调动党员的积极性主动性创造性，保持党的生机和活力出发，在思想上高度重视推行这一制度重要性的认识，进一步统一各级党委的思想，加强对推行党代会常任制工作的舆论宣传，提高党代表的责任意识，提高党员的主人翁意识和参与党内事务的积极性，在全党形成良好的工作氛围。
（二）总结经验，从内容上充实党的代表大会常任制。现在，我们只是初步探索建立党的代表大会常任制框架和内容，随着实践的发展，我们要结合新的形势、新的任务，总结经验，弥补不足，制订和完善《党的代表大会常任制实施细则》，从主体及相关制度上不断充实党的代表大会常任制。
就主体而言，要进一步规范党代表的资格和权利，强化党代表素质的培养和培训，充分发挥党代表的作用。(1)关于党代表的资格。由于党代表要参与党内重大问题的讨论和决策，要行使选举权、表决权和监督权等，这就使得党代表不能只是一种荣誉称号，而是要求党代表不仅要具有一般党员的标准，还要实实在在的具有较强的议事能力、决策能力。因此在《实施细则》中要明确党代表的资格，使之确实具有代表性。(2)关于党代表的权利。在《实施细则》中要明确规定党代表享有以下权利，即具有参加党代表大会、代表团会议，听取和审议党委、纪委的工作报告，参与重大问题的讨论和决策的权利；在代表大会上行使选举权和表决权的权利，可以要求改变候选人和按照规定程序提出新的候选人；可以按规定程序提出议题的权利，五分之一以上的代表提出同一议题时，主席团和党委应将该议题列为代表大会的正式议题；在代表大会会议上，可以对党委、纪委，党委委员、纪委委员提出批评和询问，可以提出对党委、纪委，党委委员、纪委委员进行信任投票的建议，并进行信任投票的权利。(3)关于党代表素质的培养和培训。党代表一旦获得代表资格，其任期与本届代表大会相同。各级党委和组织部门在党代表任期内，要加强对党代表各种素质的培养和培训。主要包括：进行党内民主理论和民主制度的教育和培训，特别是有关党的民主集中制的教育和培训；进行马克思主义理论的教育和培训；增强责任感、增强其他各种能力的教育和培训等，以提高党代表的素质。
就相关制度而言，当前主要是要建立和完善与常任制相配套的工作制度：一是建立党内情况通报制度和情况反映制度。让党代表及时了解党内事务，及时了解党内生活的重要信息，了解党内机制的运行情况。用制度规定党内定期不定期通报的内容、范围、重点、时限、反馈等基本要求。二是建立党委委员与党代表联系制度。在任期内，能经常找代表座谈，听取意见，收集基层党员、群众的反映和呼声，扩大和保障党员参与的权利，客观负责地将这些意见进行整理、集中，带到代表大会上去。三是建立重大决策征求意见制度。凡属党内的重大决策问题，都应力求组织广大党员讨论，充分听取各种意见，让党员畅所欲言，把各种不同方案讲出来，然后在民主的基础上加以集中，作出符合实际的决策，通过决策的民主化来实现决策的科学化，减少决策的失误。四是建立代表定期调研制度。每年确定一批涉及本地经济社会发展和党的建设方面的课题，交代表团开展调研，提出对策，为党委决策提供依据。五是建立党代表日常联系制度，确定党代表联络员，负责与代表的日常联系工作，收集、综合代表提出的意见，向党委汇报。六是建立和严格执行提案制度。要明确规定党代会提案的条件和程序，形成提案提出、确立、处理、反馈一套工作机制。
（三）加强探索，从机制上完善党的代表大会常任制。我们要坚持程序与实体并重。实施党的代表大会常任制，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度，保障党员的民主权利，不仅仅是实体上的民主，更重要的是程序上的民主，没有程序保障的实体民主是徒有形式的。因此，我们不仅要研究如何实现党员和党组织实体上的民主，更要研究如何以程序上的民主保证党员和党组织实体上的民主的实现。坚持理论和实践并重。上级党委和组织部门要加强党的代表大会常任制的理论的研究，引导下级党委和组织部门积极实施党的代表大会常任制，并不断加以指导，保证改革的方向；下级党委和组织部门要大胆实践党的代表大会常任制，积极扩大党的代表大会常任制的工作试点，做到上下联动，相辅相成，以不断完善的理论来指导实践的开展，以不断改革的实践来促进理论的丰富。坚持重点突破，整体推进。我们必须从本地实际出发，着力解决党的代表大会常任制实施过程中出现的重大问题，力求以工作的重点突破来推动整个工作的健康运行，为党的代表大会常任制的完善与发展贡献力量。
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