农村义务教育投入问题透析，本文主要内容关键词为：农村义务教育论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村税费改革是一项牵动性极强，非常复杂艰巨的改革，虽然安徽在全省范围内推开之前，已在部分县市进行了长达6年的试点，但从试点情况看，在初步减轻了农民负担的同时，也引发了一系列新的矛盾和问题。其中最根本的是农村义务教育——这个直接关系到国家经济社会发展和农村现代化进程以及老百姓福祉的百年大计受到剧烈冲击和严重损害，广大基层干部和人民群众反应十分强烈，认为农村税费改革如果以牺牲农村义务教育为代价，即使成绩再大也是得不偿失。这是农村税费改革在全国暂缓推行的最重要原因。
改革管理体制，难解农村义务教育困境
为解决农村义务教育中普遍存在的拖欠教师工资、危房不断增加和部分学校运转出现困难等严重问题，也为在全国范围内推行农村税费改革创造必要的条件，国务院于2001年6月召开了全国基础教育工作会议，颁发了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》。《决定》提出：“进一步完善农村义务教育管理体制。实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制。”其核心就是把农村义务教育的责任和管理权限由乡镇政府上收到县级政府。
那么，管理体制改革能否从根本上解决农村义务教育的问题呢？从我们了解的情况看，农村义务教育管理体制改革确实暂时缓解了农村义务教育的困境，但并未从根本上解决问题。
我国农村义务教育的困境是1994年以后逐渐积累起来的。1994年国家进行财政、税收体制改革，把地方财政包干制改为分税费，以中央与地方事权的划分为基础进行财政分配。在进行此项改革时，中央在处理好与省级财政的关系后，对省与市、市与县、县与乡镇的财政与事权的分配则未作刚性规定，其结果凡是好的多的财源，中央和上级都拿走了，而凡是包袱则都往下推，越到基层，财政与事权失衡的状况越严重。加上乡镇机构臃肿，财政供养人员太多（安徽、山东等省平均每个乡镇财政供养人数达500～800人），以及一些基层领导好大喜功，盲目铺摊子、上项目和上级搞的一些不切实际的升级达标活动，导致绝大多数乡镇举债过日子。据《中国新闻周刊》报道，1999年国务院办公厅发出通知，要求各省、自治区、直辖市人民政府在年内对1998年底以前乡村两级各种债务进行一次彻底清查，从已上报的三个省份的数字看：湖南省84.4亿元，浙江省36.4亿元，安徽省59.23亿元，三省平均数为60亿元。由此，经济专家推测，中国乡镇政府欠债不低于2200亿元。据有关部门最新统计，截止2000年底，中国乡村两极债务总额高达3259亿元。全国约45000个乡镇，平均每个乡镇欠债725万元，考虑到地区经济发展严重不平衡性，沿海等发达省市的乡镇不欠债或欠债较少，广大中西部欠发达地区乡镇欠债肯定超过725万元，如安徽省阜阳市的乡镇，欠债超过1000万元、2000万元的比比皆是。
既然乡镇财政力匮乏到如此程度，那么税费改革之前农村义务教育为什么还能勉强运转呢？这主要靠农村教育费附加和教育集资支撑，尽管寅吃卯粮，债务日益沉重，教师工资拖欠越积越多，危房面积不断增大，但毕竟每年还有两笔固定而可观的投入。农村税费改革后，农村义务教育费附加和教育集资取消，过去那种拆东墙补西墙的游戏玩完了，农村义务教育长期积累的矛盾和问题彻底暴露出来。
现在，国务院决定把农村义务教育的责任和管理权限由乡镇上划到县。那么县级是否有足够的财力保证教师工资按时足额发放、保危房改造、保所辖学校正常运转呢？只要我们看看县级财政的现状，就不言自明了。
当前县级经济的困难状况并不比乡镇好多少，据《瞭望》披露：号称河南省100多个县（市）综合实力排名30多位的社旗县，1998至2000年，全县就拖欠教师工资5912万元；人均欠4926元，乡镇在执行1997年老的工资标准的情况下，平均只能发7个月工资。湖北省天门市的经济状况在该省算中等，但市财政赤字与债务将近7个亿。湖北省监利县的县、乡、村三级财政负债超过10亿元。基层财政处于濒临崩溃的状态，很多乡镇党委书记经常在大庭广众之下被群众揪着胸口讨债。据该县税务部门预测，2001年不能向县级上缴税收的乡镇将达50%，财政危机由乡镇蔓延到县。四川蓬溪县县级财政2000年实际可用财政收入3900万元，支出却要8100万元，债务像“滚雪球”一样越滚越大，干部和教师经常是“吃了上顿没下顿”。
上述情况绝不是极端例子，在广大中西部地区带有普遍性，有的情况甚至更为严重。据有关部门统计，全国县级单位赤字比例，1998年为22%，目前已上升最近60%。安徽省财政赤字县占近70%，到2000年10月全省县、乡欠发工资18.7亿元。据国务院发展研究中心披露，目前中西部地区60%以上的县是赤字县，2000年1～10月份，全国有1138个县（市）拖欠或发不出工资，占到整个县（市）的54%，超过一半。
县级财政状况如此糟糕，债务负担如此沉重，如果把保证教师工资按时足额发放、保证学校危房改造和学校正常运转的重任全部交给县级财政，显然是不现实的。鉴此，不少专家提出县级财政不足部分由中央和省级财政通过转移支付的方式加以弥补。这从理论上讲是没什么问题的，但实际上很难行得通。第一，目前广大中西部地区的许多县、乡财政已到了崩溃的边缘，尽管中央从2000年开始每年拿出200个亿实行转移支付，但对全国而言无异于杯水车薪，解决不了什么大问题。第二，如果县级财政不足部分由中央和省级财政兜底，那么中央和省级财政很可能会掉入县级财政巨大的“债务陷阱”，不用太久，就会弄得中央和省级财政难以为继。因为经过长期“官出数字，数字出官”环境的熏陶，我们的干部中确有相当多的人在趋利避害瞎编数字方面的本领实在令人佩服。第三，不利于调动县、乡发展经济和进行机构改革等方面的积极性和主动性，还可能导致财政赤字县越来越多，产生“蛙死温水”效应。
通过以上分析可以看出，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》所提出的解决农村义务教育的两条措施，即把农村义务教育的管理权限由乡镇收到县和实行中央、省级财政转移支付政策，并不能从根本上解决农村义务教育问题。那么有没有更符合实际和科学的解决办法呢？
国外解决义务教育问题的基本经验
自从欧美国家率先于19世纪下半叶开始普及初等教育以来，义务教育已经走过了一百多年历程。目前全球192个国家或地区中，已有170个宣布实施义务教育。世界各国在普及义务教育的过程中，普遍遇到种种困难与挑战，其中最棘手的问题就是义务教育的经费保障问题，主要涉及义务教育投资制度、教师工资制度以及对不利地区和群体的义务教育特别扶持制度。
欧美等发达国家在19世纪末推行义务教育之初，都曾将义务教育公共投资的责任全部交给基层地方政府。初等义务教育投资主体在美国曾是地方学区，在法国和德国曾是市镇，在日本则是市町村。由于投资体制重心过低，给基层地方财政以沉重压力，义务教育推进困难重重。面对困境，各国采取的对策是大力调整和改革公共投资体制，加大中央和高层地方政府的投资责任，使政府投资主体的重心上移：美国从地方学区上移至州，德国从市镇上移至州，法国从市镇上移至中央，日本从市町杆移至中央和都道府县。其他一些比较发达国家和地区义务教育的投资主体基本上为中央或高层地方政府。
我们再看看印度、马来西亚、泰国等几个亚洲发展中国家的情况。印度是世界第二人口大国，印度义务教育经费主要来自四个方面：①中央政府和各邦政府的预算拨款；②地方机构的资助；③学生交纳的学费；④私人和国外机构的捐款。近半个世纪，印度义务教育经费的一个总趋势是：中央和各邦政府所占教育经费的比重不断增加，其他方面的经费比例逐渐下降。如1950～1951年度义务教育经费总额中，中央和邦政府占57.1%，地方政府占10.90%，学费占20.4%，捐款占11.6%，1980～1981年度，中央和邦政府占80.8%，地方政府占5%，学费占11.2%，捐款占3%。马来西亚的教育经费主要来自中央政府，80年代以来，教育经费所占NGP的比例一直稳定在6%左右，接近或达到发达国家的比例水平。马来西亚中初等教育（相当于我国义务教育）占全部经费的比例非常稳定，经费的总量及增长情况虽每年有所变化，但中初等义务教育与全部教育经费的比例，一直为三分之二左右，如1982年至1988年7年间，中初等教育占全部教育经费一直稳定在68%左右。根据泰国宪法，泰国的义务教育免费，义务教育的全部经费由政府从一般税收中供给，从70年代至今，教育公共开支在政府预算中所占的比例在16%～20%之间浮动，政府教育经费中有50%～60%用于义务教育。
纵观世界各国义务教育发展过程，实际上也是一个对义务教育投资体制进行不断调整和改革的过程，总的趋势是义务教育公共投资主体从原来的三级行政当局上移至一级或二级行政当局，使中央财政和州、省、邦等高层次地方财政在义务教育公共投资中负有主要责任，成为投资主体。正因为如此，朱镕基总理2001年7月在安徽考察农村税费改革时一再强调：“任何一个国家，义务教育都是政府的责任，我国也不能例外。”
在世界各国，教师工资历来是各国义务教育公共经费的最主要支出，占80%左右。许多国家在实施义务教育之初，曾将义务教育视为基层地方政府的责任。这种做法不仅给地方财政造成很大负担，而且无法切实保证教师的工资，优秀教师不能安心从教，人才大量流失，补充新的合格的教师又遇到困难，义务教育的推进举步维艰。为从根本上解决这个问题，各国对公共投资体制的内部机制进行调整和改革的同时，调整了义务教育教师工资的管理筹措体制，将保障教师工资的责任上移或适当集中，由中央和高层地方政府承担主要责任。同时许多国家还通过实施免费义务教育制度、建立有效的政府财政转移支付制度，以及设立政府助学金、免费提供课本和学习用品，提供上学交通补助、午餐补助等，以解决处境不利地区和群体的义务教育问题。通过这一系列调整和改革，各国义务教育出现崭新面貌，得到迅速发展。
中国农村义务教育路在何方
中国是一个发展中的大国，经济文化落后，人均GDP850美元，仅相当发达国家的5%，人均受教育年限仅8年，比世界平均水平少3年。12.66亿人口中，8.5亿在农村，1.25亿中小学生中，约8000万在农村。因此，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》指出：“加强农村义务教育是涉及农村经济发展全局的一项战略任务。各级人民政府要牢固树立实施科教兴国战略必须首先落实到义务教育上来的思想，牢固树立解决好我国农业、农村和农民问题，要依靠大力发展农村教育，提高劳动者整体素质的思想，切实重视和加强农村义务教育。”朱镕基总理在安徽考察时一再强调：“农村基础教育特别是义务教育还存在不少问题。农民负担能不能减轻，义务教育等必要的投入能不能保证，是检验税费改革是否成功的重要标志。我们工作的一个重要着眼点是，既减轻农民负担，又确保农村义务教育等必要的投入。”朱总理一再嘱托安徽的同志结合农村税费改革，加强对这个问题的研究，探索出新的经验。
造成目前农村义务教育困境的原因是多方面的，其中最直接最根本的原因是中央和省级财政特别是中央财政对教育的投入严重不足。据中央教科所统计：我国公共教育经费占GDP的比例1999年为2.79%，2000年为2.87%，处于世界不发达国家水平，明显低于中等收入国家4.483%的平均值（按世界银行的划分，中国为下中等收入国家），更低于高收入国家5.664%的平均值，说明我国政府对公共教育的投资明显不足。初等教育和中等教育经费占日常教育经费的比例，我国分别为37.4%、32.2%，中等收入国家分别为45.83%、33.497%，高收入国家分别为35.33%和40.77%，说明我国初等教育和中等教育经费所占日常教育经费比例明显偏低。初等教育和中等教育生均经费占人均GDP的比例，我国分别为6%、12%，中等收入国家分别为11.89%、18.17%，高收入国家分别为17.56%和22.29%，我国中小学生获得的公共教育经费明显偏低。
由于公共教育经费严重不足，加之国家在经费分配和使用政策上向高等教育和城市教育倾斜，对农村义务教育的投入极其有限，据国务院发展研究中心的一项调查，目前中国农村义务教育的投入中，78%由乡镇负担（实际上由农民负担），9%左右由县级财政负担，11%左右由省负担，中央财政仅负担2%左右。
鉴于上述情况，为从根本上减轻农民负担，确保农村义务教育健康发展所需经费，国家在调整公共支出结构、较大幅度增加对教育投入的同时，必须对国家现行的公共投资体制的内部机制加以调整和改革，加大中央和省级政府对农村义务教育的投资责任。具体地讲，全国农村中小学教师的工资由中央财政负担。全国现有乡镇约45000个，全部由财政供养的人数是1285万人，其中有280万离退休人员，在职的约1005万人中，真正属于党政编制的机关人员仅140万人，剩下的约860万人都是事业编制，其中最大的一块是义务教育，农村中小学教师达700万人。按人均年薪1万元计算，全国农村中小学教师工资每年大约需700亿元，仅占2001年GDP9.645万亿的0.72%，在地方政府投资力度不减的情况下，调整后我国公共教育经费占GDP的比重由2000年的2.87%提高到3.6%，仍低于印度4%的水平，更低于世界平均5%的水平。这个钱中央财政是拿得出的，也是应该拿、值得拿的。据国家发展计划委员会最近公布，2001年我国财政总收入将达1.5948万亿元，如按2000年中央财政占整个国家财政收入的50.8%比重计算，中央财政收入约8102亿元。相对这么大的国家而言，中央财政确实也不太宽裕，但只要适当调整支出结构，拿出700亿元应该是没有什么问题的。而且这700亿元投入所产生的经济效益和社会效益是其他任何投资项目所无法比拟的。
中央财政负担中小学教师工资还有一个好处就是保证拨付的教育经费能够真正全部用于农村义务教育。农村中小学教师是一个相对稳定的群体，从目前的情况看，由于计划生育工作卓有成效，农村小学入学率已呈缓慢下降趋势，但从2002年开始，初中入学率步入高峰，就整个义务教育阶段而言，学生数在若干年内基本稳定，教师的总量不会发生大的变化。这便于中央宏观控制并尽可能杜绝各种弄虚作假现象的发生，特别是可以避免陷入县乡的“债务陷阱”。中央财政划拨的中小学教师工资需设立“工资资金专户”，由财政部门根据核定的编制和国家规定的工资项目标准，通过银行直接拨入到教师银行开设的个人帐户中。对擅自挪用教师工资的单位或个人必须予以严惩。此外，中央财政还需拿出部分经费，设立贫困地区农村义务教育专项基金，用于对国家贫困县以及老少边穷地区和受灾地区的农村义务教育的扶持。
农村中小学校的正常运转、危房改造、办学条件改善、师资培训等所需经费则由省、市、县三级财政承担。省级财政对国家级贫困县和省级贫困县及受灾地区给予重点支持，并设立农村义务教育专项基金，以加大省级财政的投资责任并增强调控能力；其他地区则由市、县两级财政按一定比例承担，以县为主。这样不仅能有效地调动地方政府的积极性，同时也兼顾各地经济和教育发展的差异性和不平衡性，避免一刀切。
以上改革方案，是比较适合中国现实情况的。我们既不能照搬国外的经验，也不能无视县和乡镇窘迫的财政状况以及各地经济及教育发展水平的巨大差异性，更不能因这样那样的原因而耽误对农村青少年的教育。我们认为，如果实施上述改革方案，不仅从根本上保证了农村义务教育的健康发展，同时也从根本上减轻了农民的经济负担，实现朱镕基总理所希望达到的目标。
标签：教育经费论文; 农村论文; 农村教师论文; 教师工资论文; 农村改革论文; 中央财政论文; 财政制度论文; 基础教育论文; 义务教育论文;